影响单行条例经济社会发展功能有效发挥的主要因素

总体而言，楚雄彝族自治州单行条例在自然资源的保护和利用、民族教育文化事业改革发展、民族地区社会经济进步等方面都发挥着其应有的作用，并在很大程度上推动着我国社会主义和谐民族关系的构建。但在实践中，也不可避免地存在着许多急需解决的棘手问题。这些问题使民族自治地方自治立法权的行使受限，阻碍着楚雄州单行条例政治功能的充分发挥。

（一）立法步伐缓慢，缺乏动态调整性

每一部法律的出台都有它相应的法律依据、环境条件和历史背景。立法依据、社会环境的改变都能够成为任何一部法律重新修订的理由，甚至可以是必须进行修订的理由。与上位法冲突或与社会发展和改革不相适应的法律都将使其效力、权威性以及功能的发挥大打折扣。楚雄彝族自治州单行条例确实为楚雄州的经济社会发展发挥了重要的作用，但与一些民族自治州相比，单行条例的立法步伐总体显得较为缓慢，且其与形势发展变化要求的动态调整性也较差，严重影响了条例功能的发挥。

1.立法步伐缓慢

从1958年楚雄彝族自治州正式成立至今，州单行条例基本是1992年到1997年间制定的，在1986年的自治条例颁布实施到1997年的11年中，共制定了4个条例。从1998年至2014年16年间，仅制定了3个条例，即《公路条例》《恐龙化石保护条例》《青山嘴水库管理条例》。由此计算，从1986年《楚雄彝族自治州自治条例》颁布实施至今的28年中，楚雄州只制定了7个单行条例。据了解，1955年8月30日成立的延边朝鲜族自治州目前已经制定和颁布实施了48部单行条例，1953年12月31日成立的青海海北州也制定和颁布实施了20部单行条例。云南省的西双版纳州和文山州都已经制定和颁布实施了14部单行条例，红河州则已经制定和颁布实施了17部单行条例。相比之下，楚雄彝族自治州的立法步伐显得尤为缓慢，这将导致单行条例政治经济社会功能发挥滞后，不利于当地经济社会的发展。

2.修订工作周期长

楚雄彝族自治州5个单行条例的立法依据除了1984年第六届全国人民代表大会第二次会议通过并于2001年进行修订的《中华人民共和国民族区域自治法》外，还包括于1984年全国人大常委会通过并于1998年修订的《中华人民共和国森林法》，2002年通过并于2009年修订的《中华人民共和国水法》，1986年通过并于2006年进行修订的《中华人民共和国义务教育法》，1997年通过并分别于1999年、2004年修订的《中华人民共和国公路法》。而《林业管理条例》《民族教育条例》《小型水利条例》《龙川江保护管理条例》获得州人民代表大会通过、省人大常委会批准的时间分别是1991年、1992年、1994年、1997年，至今只有《小型水利条例》《龙川江保护管理条例》和《民族教育条例》进行过修订并通过审批，而且时间分别是距条例最初颁布实施已有十余年的2007年、2013年、2014年。

实际上，除了立法依据的变化迫切需要及时相应修订单行条例外，单行条例所应对的社会形势发展与改革也需要对已有的单行条例及时进行调整。以《林业管理条例》为例。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，林业外部环境已发生了很大变化。然而不论是应对国家将处于国民经济和社会发展基础地位的生态环境建设作为西部大开发的关键和切入点后，可能引发的社会对林业主导需求的新情况、新问题，还是为加快林业发展而实施的各项改革，1998年颁布的《林业管理条例》显然都并不能够适应并满足新形势发展的需要，而且到目前为止，楚雄州《林业管理条例》的修订工作还未完成。

显然，单行条例的修订工作周期长是其缺乏动态调整性的表现和原因。这将容易导致单行条例内容与上位法在立法指导思想上冲突，而条例条款因与实际不符难实施，最终也将削弱单行条例的法律权威性，影响实际功能的发挥。

导致上述两个问题的原因是多方面的，但主要可以归结为以下三个方面：

第一，立法过程烦琐，立法机构不健全。如前文所述，单行条例的立法工作主要分为两个阶段，即准备工作阶段和立法法定程序阶段。准备工作阶段主要包括选题、起草、修改和送审4个环节，立法法定程序阶段则主要包括法案提出、审议通过、批准生效、公布实施和备案审查5个环节。单行条例的立法过程可谓是相当的烦琐，其制定颁布过程并不是短期内就能够完成的。而根据《立法法》和《地方组织法》的规定，只有民族自治地方的人民代表大会才能制定单行条例，而地方各级人民代表大会会议往往是一年举行一次，需经过五分之一以上代表提议，才可以临时召集本级人民代表大会会议。再加上州人大会期时间较短，这就意味着一旦草案在审议过程中被认为还需进一步修改的话，立法过程将至少被拖后一年。同时，“由于历史原因及客观现实条件，楚雄州目前的立法机构设置不尽合理，工作人员编制偏少，难以充分保证更高标准地完成更多的立法任务”^[4]。立法过程烦琐，州人大会期有限制，而立法主体机构设置又不健全，楚雄彝族自治州单行条例立法工作的迟缓便是意料之中的事。

第二，利益问题难协调，自治立法权折半。楚雄州从事民族工作的同志普遍认为，民族自治地方虽然有立法权，但权力始终较为有限，不能自主选择立法项目以及规定有利于当地发展的条款，必须通过上下左右多次加强沟通协调。但往往在组织公开征集立法项目及通过人大代表提议案等方式提出的立法项目建议中，能得到立项的项目很少，涉及利益冲突的条款也很难争取得到，合法又合理的诉求被驳回的例子比比皆是。而且即使争取到了，一些优惠条款也很难落实，立法权实际上变成了半立法权^[5]。这也进一步导致有关职能部门在与上级沟通协调中顾虑重重，有好的想法，哪怕是合法的、确实需要也不愿意和不敢争取落实，从而陷入自治立法权难落实到位的死循环。在同级部门中也同样存在着利益难协调的问题，各个部门单位都有基于不同利益的想法，导致单行条例的立项、修订费时也费力，严重阻碍单行条例立法工作的正常开展。

第三，送审程序也有影响。在单行条例制定的过程中，《宪法》《民族区域自治法》《立法法》虽然没有明确规定党内报批和审核程序，但是，在实际的立法过程中，党的组织机构对一个单行条例能否出台至关重要。自治州的单行条例在制定过程中，先要经过党内报批程序才可能进入法律程序，也就是说，自治州的单行条例在自治州人大表决之前，先要把单行条例的草案报送省委及省人大审核批准，只有得到省委和省人大的肯定性批复以后，单行条例才能够提交州人大进行表决。这一程序在很大程度上使得单行条例的出台十分缓慢，州人大所谓是“急也没办法”，单行条例能否出台，很大程度上取决于省人大和省委，一部单行条例的制定走完这些程序至少要花一年以上的时间。所以“省上的认可”这一程序使得单行条例的立法步伐缓慢、制定和修订周期长等现象的发生就是自治州单行条例制定中的一个普遍现象了。

（二）民意听取不足，宣传力度不够

多年来，楚雄州各级始终将单行条例的宣传学习摆在民族法制建设的重要位置，除了将条例刊登在《楚雄日报》进行宣传学习外，还通过编印学习宣传资料、制作宣传磁带、举办法制讲座、开展知识竞赛活动等多种方式加大宣传。然而，根据调查结果分析发现，楚雄州单行条例的宣传力度依旧不足。

问卷调查中，在“是否听说过‘单行条例’这一说法”的问题上，仅有16.4%的被调查者很清楚其中的内涵，有25.4%的被调查者表示是第一次听说。对于单行条例的选题项目征集活动，有61.82%的被调查者既没参与，也没进行了解。单行立法工作中的效率、工作程序及后期宣传工作只有27.27%的被调查表示认可。且“政策的宣传力度不够”是被调查者最普遍认为单行条例在具体制定和执行过程中存在的问题。与之相对应的，“加强单行条例宣传力度”成为被调查者们普遍认为楚雄单行条例工作今后发展最重要的事情之一。由此可见，楚雄州单行条例宣传工作的广度和深度还不够，相关部门的了解掌握程度仍有待提高，而普通群众的知晓率和了解程度则要更低；同时，相较于“提高效率，加快单行条例立法步伐”，被调查者更希望能够“提高单行条例制定的公开透明度”，而“在单行条例的制定过程中要多深入基层，倾听群众的声音和需求”成为被调查者们最期待单行条例立法过程中得到改善和提高的事项。这都是州单行条例在制定和实施过程中必须去认真对待并予以解决的，否则单行条例的政治功能和意义将被严重削弱。

（三）执法、监督机制待健全，条例落实难到位

地方性法规的生命力除了质与量外，更在于能够得到贯彻实施。立法的目的是解决有法可依的问题，有法可依的目的则是为了能够实现地方社会、经济、政治等方面的发展，而最终目标能否得到实现则更多地取决于政府人员依法行政的程度。在《楚雄单行条例立法工作实施情况调查》的问卷调查结果中，“相关部门权责不明，依法行政能力不高”与“执法监督环节力量薄弱”是被调查者们除了“政策的宣传力度不够”外，最普遍认为单行条例在具体制定和执行过程中存在的两个问题。而“健全单行条例的执行监督、评估机制”也成为被调查者们认为楚雄单行条例立法工作在今后发展中除了倾听群众声音和需求以及加强单行条例的宣传力度外最重要的事情。

通过与相关立法人员的访谈，我们了解到，楚雄彝族自治州单行条例的落实确实存在着很大的问题。如修订前的《龙川江保护管理条例》中规定，未经水行政主管部门同意不得私自修建跨河、穿河、穿堤、临河建筑物或设施，违反者将处以50元以上1000元以下的罚款，情节严重者处以5000元以上10000元以下的罚款，构成犯罪的将依法追究刑事责任。然而未经审查同意便私自在龙川江上架桥的行为屡屡发生，并且屡禁不止。《民族教育条例》中关于在少数民族山区“连续任教五年以上的教师向上浮动一级工资”，“外地教师，每年可报销两次探亲往返车费”等规定也都没得到完全的落实。

从主管部门的角度看，导致条例贯彻落实不到位的原因主要是经费、执法人员两方面的问题。据楚雄州某部门工作人员透露，真正落到实处的执法资金数额很多时候都无法与执法工作开展的实际需求相吻合，而且差异大，波动大；向上级请求拨款时往往都需要接受对于自治地方并不轻松的、与非民族自治地方差不多比例的民族财政配套项目才能够得到；条例中规定的优惠照顾政策也常无法得到落实，即便条款上争取到，也不一定最后能够拿到，如条例上规定由州完全自留使用的林业基金最终也只能拿到一半的使用权，这就造成“宣传有效，落实很空”的结果，资金不到位，许多工程、措施都难以进行。另外，执法人员管理体制的不健全、执法监督机制的不完善也在影响着楚雄州单行条例的贯彻落实。

正因为单行条例落实不到位，那些费尽九牛二虎之力，通过多重协调才写进去的条款在实际中得不到真正的贯彻落实，搞来搞去让公职人员和老百姓都看不到单行条例立法带来的好处，于是，州人大的立法者也越来越没有动力，立法的积极性就会越来越低，于是，慢慢的，大家越来越指靠法律的规定，越来越依赖红头文件，单行条例的立法也就越来越缓慢了。

总体来看，楚雄彝族自治州单行条例的制定和实施确实在扶持与发展民族经济、加强民族教育、发展民族文化、促进少数民族整体素质提高、加速楚雄州经济社会发展等方面起到了非常重要的作用，较好地实现着单行条例应该追求的价值。然而，在立法和实施现状中仍存在着许多问题，上级部门未能充分领会民族自治立法权的内涵与意义，部门利益难协调，执法、监督机制不健全等问题都在或深或浅地影响着州单行条例政治功能的充分发挥。这些问题的解决既有赖于制度上的设计、改革，足够的执行力度，也需要立法机关、执法机关、社会公众等群体由轻法律到重法制意识的深刻转变。而其中，不论是制度的设计、改革，还是立法、执法工作的切实进行，对民族区域自治制度设计初衷的深刻认知都是达到理想效果过程中或不可缺的重要条件。一位受访者在问卷上提立法建议时写到：“希望各个部门、立法与执法者能够把眼光放长远一点，眼界开阔一点，只有这样我们才能够真正立足于本民族的需求和特色，着眼于中华民族这个大的整体将民族自治权用好、发挥好，将民族区域自治制度落实好。”持有推动各民族团结互助、共同繁荣以发展社会主义和谐民族关系，巩固祖国统一，实现中华民族的崛起这样的情感和认知，才有可能真正实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的目标，依法治国、依法治州之路也才不会变得格外漫长。

【注释】

[1]实证调查中，主要采用召开座谈会、查阅纸质和电子档案、现场问卷等形式进行资料收集。参加座谈会的人员包括楚雄彝族自治州人民代表大会、州林业局、州教育局、州法制办、州水务局、州政协等机关单位的代表，共历时约两个半小时。而接受问卷调查的对象除了随机在上述单位抽取的部分工作人员外，还包括楚雄民族中学的23名教师以及13名普通群众，参与人数达115位。在《楚雄单行条例的立法工作实施情况调查》中，共发放115份问卷，其中有效问卷为110份，有效率为95.7%；在《楚雄州林业管理条例实施情况调查》中，共发放21份问卷，其中有效问卷为17份，有效率为80.9%；在《楚雄州民族教育条例实施情况调查》中，共发放23份问卷，其中有效问卷为23份，有效率为100%。

[2]方盛举：《论少数民族地区的政治文化建设》，《云南民族学院学报》（社会科学版）2000年第4期。

[3]周平：《政治文明：含义、结构和演进》，《云南行政学院学报》2005年第1期。

[4]苏斐然：《楚雄民族立法问题研究》，《中共云南省委党校学报》2007年第6期。

[5]所谓半立法权，是指根据《地方组织法》规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院“批准的较大的市”的人大或其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。“报批是制定自治法规的必经程序，非经报批，自治法规只是一纸空文，无法生效。”参见康耀坤、马洪雨、梁亚民著《中国民族自治地方立法研究》，民族出版社2007年版，第174页。