中国社会保障的立法进程

中国社会保障的立法进程_社会保障概论

10.3　中国社会保障的立法进程

中国社会保障立法源于新民主主义时期，历经曲折，取得了一定成效，改革开放以来，社会保障立法工作取得很大进展，但是与当前民众对社会保障的需求以及建设和谐社会的需求相比，还存在很大的差距。

10.3.1　社会保障立法进程

1.中华人民共和国成立前的社会保障立法

新民主主义时期，中国共产党从革命斗争开始就为劳动者享有社会保障权利进行了不懈的努力。自1922年至1929年共举行了五次全国劳动大会，每次大会上都提出了社会保险权利的明确要求。如:1922年8月，中国劳动组合书记部拟定的《劳动法案大纲》第一次提出了实行社会保险的基本主张。1926年5月在广州召开的第3次全国劳动大会通过了《劳动法案大纲决议案》，再次敦促国民党政府实行社会保险，指出国家应设立劳动保险，保险费由雇主或国库支出。1927年6月在汉口召开的第4次全国劳动大会，通过了《经济斗争决议案》等一系列决议，对社会保障提出了许多具体要求，强烈要求政府实行社会保险。1929年11月在上海召开的第5次全国劳动大会，通过了《中华全国工人斗争纲领》，强烈要求政府“举办工人社会保险(失业、养老、疾病等保险)，所有费用应由资方与政府分担”。

以上各项决议内容，是1929年以前中国共产党领导工人运动时提出的斗争目标和政治主张，目的在于影响、推动和迫使政府实施有利于工人权益保护的进步立法。迫于劳动大会的影响和工人的斗争，国民党政府不得不制定了一些有关社会保险的法规，但基本上都是纸上谈兵，没有认真实行过。

与国民党统治区的情况相反，中国共产党领导下的革命根据地和解放区在1929年以后，将其政治主张付诸立法实践。尽管敌人围剿、战争频繁、经济困难，仍然颁布了一系列社会保障法令，尽可能地在区域内实行社会保障，以解决职工的实际困难。1930年5月，中央苏区——瑞金颁布了《劳动暂行法》，规定了“保障与抚恤”和“社会保险”。1931年11月，在瑞金召开的“第一次中华苏维埃共和国工农兵代表大会”上，通过了中华苏维埃共和国的《劳动法》，明确规定在根据地实行社会保障制度。该法于1933年4月修改，修改后的《劳动法》第10章规定，社会保险对于凡受雇用的劳动者，不论他在国营企业，或合作社企业、私人企业以及在商店家庭内服务，不问他工作的性质及工作时间的久暂与付给工资的形式如何，均保实施之。新的《劳动法》将社会保险的实施范围扩展到全部雇用劳动者，甚至包括中华人民共和国成立后都没有统括的家庭劳动者，而社会保险基金的统筹，也实现了社会化。

抗日战争时期，根据地仅有一些兵工军需产业，民用产业很少，但各根据地政府仍然颁布了一些有关社会保障的法规。1940年10月，陕甘宁边区公布了《边区战时工厂集体劳动合同暂行准则》，1941年晋冀鲁豫边区政府公布的《边区劳动保护暂行条例》与上述陕甘宁边区颁布的准则一样，明确指出:实行社会保障的目的，在于发展生产，保护工人利益，提高劳动热忱，巩固民族统一战线，增进劳资双方的利益。该条例在医疗、疾病津贴、工伤待遇、残废津贴、丧葬补贴、遗属抚恤、生育待遇等方面作了明确具体的规定。

解放战争时期，由于解放区的规模不断扩大，各种产业发展迅速，解放区政府有关社会保障的立法也更趋完整、规范。1948年8月，在解放了的哈尔滨召开了第6次全国劳动大会。大会在《关于中国职工运动当前任务的决议》第3章“关于解放区职工运动的任务”中提出:在工厂集中的城市或条件具备的地方，可以创办劳动社会保险。同年颁发了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，并于次年2月颁布了实施细则。该条例是中国第一次在较大范围内实行社会保障制度，为中华人民共和国成立后在全国范围内实行社会保障制度积累了经验、培养了专门人才;同时，从内容上看，该条例是革命根据地和解放区颁布的最为完整和规范的劳动保险法规。

上述革命根据地的社会保障立法，是中华人民共和国社会保障立法的先导，是根据法律建立起来的社会保障制度，是中华人民共和国社会保障事业的雏形。这些社会保障立法对中华人民共和国成立后，甚至是20世纪80年代后的社会保障立法都有很大影响。

2.计划经济时期的社会保障立法

(1)初建时期(1949—1957年)

中华人民共和国成立后，国家和政府就围绕确保国民生活的各个方面的基本需要开展了社会保障方面的立法活动，制定了涉及社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚等方面的法律规范。其中社会保险与社会优抚方面的立法成果显著。

在社会救济立法方面，面对当时贫困、失业等社会问题，政府在全国展开了广泛的社会救济活动。1950年成立了“中央生产救灾委员会”，确立救灾工作的方针。在全国农村合作化运动的基础上，逐步形成了农村“五保户”制度。但是，这一时期在社会救济方面虽然做了大量实际工作，却没有形成统一的立法，各种规定散见于各主管部门的行政法规或规定中，主要有:《救济失业工人暂行办法》(1950年，内务部)、《农村灾荒救济粮款发放使用办法》(1953年，内务部)、《关于加强沿海盐民生产救济工作的通知》(1954年，内务部和轻工业部)、《关于加强渔民救济工作的通知》(1954年，内务部和农业部)、《职工生活困难补助方法》(1956年，全国总工会)等。

在社会保险立法方面，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这部纲领在当时起着临时宪法的作用。其第二十三条规定:要在企业中“逐步实行社会保险制度”。1953年，政务院公布了修正后的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳保条例》)。这是一部综合性的社会保险法规，其内容不但有各项社会保险以及职工福利的具体规定，还包括社会保险主体的权利义务、履行社会保险义务的程序性手续、社会保险行政、社会保险监督等各种内容，从而奠定了中华人民共和国“国家保障”与“企业保障”相结合的基本格局，构筑了以劳动保险为中心的社会保障基本框架。可以说，《劳保条例》在中国社会保障立法史上具有里程碑意义。几十年来，尽管经历了种种风风雨雨，《劳保条例》作为一部综合性的社会保障法规，却至今仍在施行，成为保障城镇企业劳动者基本权益的重要法律依据。

在建立企业职工社会保险制度的同时，国家在国家机关和事业单位中，也开始着手有别于劳动保险的社会保险立法活动。1950年12月，经政务院批准，内务部颁发了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，对国家机关和事业单位的工作人员因公因战伤残、部分或全部丧失劳动能力的保险待遇，以及伤亡的丧葬和抚恤待遇作了规定。1952年6月，政务院颁布了《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，自同年7月起，在国家工作人员中分期推广了药费报销范围更为广泛、医药费完全由公家负担的公费医疗制度。1952年9月，政务院又颁发了《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法的规定》。这个暂行办法也适合各党派、团体及其所属事业单位的国家工作人员，从而在上述国家工作人员中，初步建立了医疗服务和疾病津贴制度。其医疗保险的项目和待遇、病假工资待遇基本上与劳保医疗相同，只是经费来源不同，在药品报销范围和个别待遇上有所区别，如批准到外地治疗的路费，劳保医疗规定由个人负担，而公费医疗则由单位行政负担。

在社会优抚立法方面，政府非常重视对有特殊革命贡献者的褒奖和抚恤，首先于1950年由内务部颁发了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》。除此之外，内务部还颁布了4个有关军人优抚的条例:《革命烈士优待暂行条例》、《革命残疾军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》和《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。这些条例的公布，统一了革命烈士的评判条件、革命军人的评残条件和伤残等级标准、革命军人家属的优待办法和各类优待优抚的标准。

另外，关于对现役军人的优待和退役安置，1955年公布的《中华人民共和国兵役法》，以及国务院于同年5月发布的《关于安置复员建设军人工作的决议》对其作了详细规定。至此，全国初步建立了统一的包括优待、抚恤和安置内容的社会优抚制度。

从上述中华人民共和国成立初期的社会保障立法中，可以看出如下几个特点:一是社会保障立法以社会保险为中心、以雇用劳动关系为基础展开;二是采用“国家保障”加“企业保障”模式;三是各级工会行使社会保险行政、监督和争议调解的职能。

(2)调整时期(1958—1966年)

这一时期社会保障立法在政府主导下进入了调整阶段，调整的内容主要涉及社会保险的一些项目、社会救济和社会优抚等领域。

由于国家机关和事业单位与企业实行不同待遇的退休制度，致使在一部分国家机关工作人员中，出现了因待遇低而不愿退休或虽然年老体衰，却因条件限制严格而难以退休的情况。为了改变这种状况，劳动部草拟了《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》(以下简称《退休暂行规定》)。按照《退休暂行规定》，实现了企业单位和国家机关、事业单位之间在退休条件、退休待遇、工伤退休和补贴待遇、退休医疗待遇、死亡补贴方面的一元化。因此，《退休暂行规定》应该说是中国第一部统一养老保险制度的单独立法。

同时，卫生部于1957年制定和颁发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，首次将职业病伤害列入了工伤保险的范畴，实现了工伤保险和职业病保险的融合。依法建立病、伤、生育假期批准制度，并进行公费医疗和劳保医疗的改革。

在这一时期，建立了被精简职工的社会救济制度。国务院于1965年6月发布了《关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》，规定:1957年底前参加工作，自1961年以后被精简，并领取过一次性退职补助金的职工，凡是现在全部或大部丧失劳动能力、年老体弱或长期患病影响劳动和家庭生活的，由当地民政部门按月发给本人原标准工资40%的救济费;领取救济费后，家庭生活仍有困难的，再按照社会救济标准给予救济;享受救济补贴的职工本人，医疗费用由民政部门补助2/3。

这一时期的社会保障立法，主要是适应社会、经济形势的发展，对一些不适应经济建设的社会保障制度进行了必要的修正和补充，从而逐步完善了以社会保险为中心的社会保障制度。

(3)停滞时期(1966—1978年)

这一时期社会保障立法处于停滞和倒退阶段。《劳保条例》被视为腐蚀工人的修正主义法规，工会、劳动部门和内务部门先后被撤销，社会保险一度处于无人管理的状况;全国积累的4亿元养老保险基金被全部冻结，保险基金统一征集、管理和使用的制度难以为继;国家机关、企事业单位职工的退休工作，也因此而大部分中止。10年期间，致使几百万老弱病残职工办不了退休手续，而全国300余个疗养院、养老院因基层工会的瘫痪而被迫关门……可以说，中华人民共和国成立后的社会保障立法工作的成果，经历这十年磨难，基本上毁于一旦。

在这一阶段中，财政部于1969年2月发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业支付的退休金在营业外列支，劳动保险业务由各级劳动部门管理。至此，社会保险完全倒退成了企业保险，而工会在社会保险业务中的作用，也因此而完全中断。

这一时期的社会保障遭受了重创，虽然在以后相当长的时间内进行了修复，但遗留的许多社会问题至今也难以解决，给社会保障立法带来了相当大的难度。

3.改革开放以来的社会保障立法进程

(1)恢复时期(1978—1984年)

“文化大革命”后，国务院于1978年6月同时颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，恢复和建立离退休制度。但是，这两个暂行办法都规定:企业单位干部、工人的退休费和退职生活费，由企业行政支付;国家机关、群众团体和事业单位干部和工人的退休费和退职生活费，由负责管理的组织、人事和民政部门另列预算支付。这样，并没有改变“文化大革命”期间形成的企业保险的格局，以至于在20世纪80年代后这种格局成为企业发展的巨大障碍。

1980年3月，为了整顿和恢复“文化大革命”期间中断的劳动保险工作，国家劳动总局和全国总工会联合发布了《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，提出以企业行政为主，会同基层工会办理好职工的退休、退职;建立医务劳动鉴定委员会，确定病伤职工的休假、复工、定残工作;改进医疗卫生;做好各项劳动保险待遇的支付工作;以基层工会为主，会同企业行政健全各项手续制度，整顿劳动保险卡片，正确及时地审批和办理职工各项劳动保险待遇;关心病伤职工的生活，定期慰问;做好劳动保险的群众工作。

该通知发布后，连同前面公布的退休、退职暂行规定，使得《劳保条例》的贯彻执行得到全面恢复，但是，社会保险基金的社会统筹却一直没有得到恢复。

在这一时期，社会保障立法工作的中心，一方面是恢复“文化大革命”前的社会保障机制，另一方面是为20世纪80年代后社会保障制度的全面改革和发展奠定基础。

(2)改革时期(1984—1992年)

20世纪80年代，随着我国经济体制改革的不断深入，旧的社会保障制度已经越来越不适应社会、经济的发展需要，社会保障改革势在必行。1982年开始，职工养老金社会统筹的试点工作在江苏泰州市、广东江门市和东莞市开展，1984年以后，在全国范围普遍推行。1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次在国家文件中清晰而明确地提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚等制度，统一纳入了社会保障的体系。1986年，作为国营企业劳动合同制改革的配套措施，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业保险制度由此开始，之后，国务院还发布了《职业病范围和职业病患者处理办法》、《女职工劳动保护条例》、《军人抚恤优待条例》和《关于公费医疗保险的通知》等规定。可以说，这一时期的社会保障制度及其立法活动开始从自身的运行机制、模式类型、项目构成等方面进行较深层次的改革和调整，社会保障制度及其立法进入全面改革和发展期，主要立法活动涉及社会救济、社会保险、社会福利、社会优抚等社会保障的各基本领域。

(3)党的十四大以来的创新时期

中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标后，建立与社会主义市场经济相适应的社会保障制度成为社会、经济发展的迫切需要。在这种情况下，创建新的社会保障制度的步伐进一步加快。1993年中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把社会保障制度列为构筑中国社会主义市场经济体制的重要组成部分，使中国社会保障制度改革从作为国有企业改革的配套措施转到按社会主义市场经济要求进行体制创新上来。中共十五大报告明确指出，要“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”。此后，在九届人大召开后的国务院机构改革方案中，国务院决定组建“劳动和社会保障部”，第一次着手在全国建立统一的社会保障管理体制，开始改变此前的社会保障业务一直由劳动、卫生、人事和民政等部门兼管的格局。可以说，十五大以后，中国的社会保障事业进入了一个崭新的发展时期。

10.3.2　社会保险立法简介

1.养老保险立法

(1)养老保险制度的初创及发展阶段(1950—1966年)

1951年2月26日，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这标志着中国社会保险制度真正开始建立。该条例虽不是专门的养老保险法规，但其中对城镇企业职工的养老保险制度从实施范围、实施内容、待遇标准等方面作出了各种具体的规定。如实施范围是有正式职工100人以上的国营、公私合营、矿场、铁路、航运、邮电等部门单位及其附属单位的职工。在退休条件上规定男性职工为60岁、工龄25年，女性职工年龄为50岁、工龄20年。在退休养老保险金标准上，根据职工本人工龄，约为原工资水平的50%～70%。在组织管理上，由中华全国总工会作为最高管理机构，劳动部则作为最高监督机构进行监督和管理。在资金来源上，职工个人无须缴纳保险费，企业则逐月按职工工资总额的3%缴纳社会保险费。其中的30%上缴中华全国总工会作为全国范围的社会保险统筹基金，其余的70%给企业基层工会用做退休人员的退休金及其他项目的保险金、职工福利使用，每月结算后剩余部分上交省、市级工会组织调配。随后，政务院进行了改革与调整，使这一制度覆盖范围扩大到当时几乎所有的企业单位系统。

在大力发展企业养老保险的同时，国家机关、事业单位人员的退休制度也开始着手建立。1955年12月29日，国务院颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等法规，标志着在国家机关、事业单位中也建立起了退休保障制度。但与企业职工的养老保险制度略有差异，主要表现在待遇方面略低于企业职工。

鉴于企业职工和国家机关、事业单位人员保险制度在某些规定及待遇标准方面的非同一性，国务院在1958年2月9日和3月7日分别颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，使养老保险从劳动保险条例中脱离出来，成为独立的企业、机关的养老保险制度。同时，除组织管理机构和资金来源不变之外，在内容方面放宽了退休条件、提高了退休待遇水平。

(2)养老保险制度的停滞及恢复阶段(1967—1986年)

1966年开始的“文化大革命”破坏了社会秩序和制度，也使刚刚得以发展和完善的养老保险制度遭受打击。尤其是在1969年2月财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》(草案)，规定了不再向国营企业提取社会保险费，企业退休职工的退休金等由企业改在营业外列支。这就迫使原有的养老保险制度失去了社会统筹的功能，迫使职工的退休养老成了其所在单位内部的事务，迫使社会养老保险退化为企业养老保险、社会保障倒退为企业保障。

1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，这标志着养老保险制度从此进入了制度恢复期，但同时也将1958年统一起来的企业和机关退休、退职制度重新分化为两个分离的制度。

(3)养老保险制度的改革及创新阶段(1986—)

1986年7月12日，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，这标志着真正从体制上对传统养老保险制度进行改革。法规明确规定了国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会统筹，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳，企业按照合同制工人工资总额的15%左右，个人按照不超过本人标准工资的3%缴纳退休养老保险基金。退休金收不抵支时国家给予补贴，并具体规定缴费额及养老保险待遇等。虽然这一改革只是国营企业劳动制度改革的一项内容，并未成为一项单独的社会保险制度，但它所包含的内容却真实地表明国家对传统的单位养老制度的摒弃和对建立责任共担的社会化养老保险制度的追求。

1991年6月26日，为扩大传统养老保险的缴费基础，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规范了所有企业的职工养老保险制度，明确规定养老保险制度实行社会统筹，养老保险费由国家、企业、个人三方负担，实行部分积累制。这一决定确立了现代养老保险制度的雏形。其主要内容包括:一是建立多层次的养老保险体系。主要包括:国家强制性基本养老保险，企业补充养老保险，个人储蓄性养老保险;二是形成多渠道的费用筹集机制。养老保险费用由国家、单位和个人共同合理负担，实行了个人缴纳养老保险费;三是改变养老保险完全的现收现付制。确定了以支定收、略有结余、留有部分积累的原则;四是明确管理体制和社会化的改革方向。即由劳动部、人事部、民政部分别管理城镇企业职工、机关事业单位职工和农村养老保险。

1995年3月1日，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了基本养老保险要逐步实现统一制度、统一收益规则、统一管理和统一调剂，确定了实行社会统筹与个人账户相结合的原则，并且要在社会统筹与个人账户相结合的框架内实现行政管理与基金管理、执行机构和监督机构的分设。

1997年7月16日，国务院根据两年来各地方的实践，在总结全国各地城镇企业职工养老保险制度改革的基础上，颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出了“七统一”，即:统一企业和个人的缴费比例;统一企业和个人的缴费基数;统一个人账户的比例;统一个人的记账利率;统一基本养老金计算办法;统一决定实施前后的过渡办法;统一决定实施前两种实行办法的并轨时间。

1998年3月成立了劳动和社会保障部，对全国的社会保险体制进行统一的管理。2000年12月25日，国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，决定对基本养老保险的社会统筹基金与个人账户基金进行分账管理，做实个人账户。这个方案于2001年7月1日正式在辽宁省进行试点操作。

2005年，国务院在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确了完善企业职工基本养老保险制度的主要任务是:确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员的基本生活;逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度;统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围;改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制;根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平;建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任;加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制;进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。

从上述养老保险制度的立法历程来看，立法工作取得了一定成效。但鉴于养老保险制度改革的艰难性与复杂性，还需要提高立法层次，确保养老保险事业稳步推进。

2.医疗保险立法

中国医疗保险制度分为城市医疗保险制度和农村医疗保险制度两部分。其中城市医疗保险制度又包括劳保医疗制度和公费医疗制度，农村医疗社会保险制度主要是指农村合作医疗制度。

(1)医疗保险制度的建立及发展阶段

劳保医疗制度的建立起始于1951年政务院颁发的《中华人民共和国劳动保险条例》和1953年1月颁发的条例修正草案。其基本内容包括:一是实施范围。规定劳保医疗适用范围主要是国营企业职工，县以上城镇集体所有制企业职工可参照国营企业执行。二是待遇水平。对不同的情况作了不同的规定，如对因公负伤的职工，规定其全部诊疗费、药费、住院费、住院时的膳食与就医路费，均由企业负担，并且在医疗期间工资照发。三是医疗经费来源。在1953年以前，全部由企业负担，之后改为根据行业性质分别按工资总额的5%～7%提取。

与此同时，公费医疗制度在中华人民共和国成立前的基础上进行了改革与完善。1952年政务院《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，规定对全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员、革命残废军人，实行公费医疗预防制度。1952年8月，政务院批准公布《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，进一步明确了享受公费医疗待遇的人员范围。1964年，国务院批转卫生部、财政部文件，明确了享受公费医疗的国家工作人员经批准到外地就医路费可参照旅费的规定报销，未经批准，不准报销。1979年6月至11月，卫生部和财政部先后发布了《关于公费医疗两个问题的复函》及《关于公费医疗几个问题的答复》，补充了有关公费医疗待遇规定。公费医疗经费主要来源于各级财政拨款，实行差额预算管理及自收自支预算管理的事业单位的公费医疗经费从提取的医疗基金中开支。1989年8月，卫生部、财政部颁布了《公费医疗管理办法》，对享受公费医疗待遇的范围、公费医疗经费开支范围、公费医疗管理、公费医疗管理机构和职责、公费医疗工作的监督检查、公费医疗工作的考核奖惩等方面作了详细规定。

20世纪50年代，伴随着农村合作化运动的发展，农村合作医疗制度得以建立。到20世纪70年代末，全国70%以上的生产大队举办了合作医疗，合作医疗制度成为中国农村最重要的医疗保障制度。改革开放以来，家庭联产承包责任制在农村广泛实施，使农村集体经济结构发生了很大变化，导致原农村合作医疗制度建立的基础发生了变化，由于没有及时适应这种变化，一段时期，中国农村合作医疗急剧下滑，到1989年，实行合作医疗的行政村下降到全国行政村的5%左右。

(2)医疗保险制度的改革探索

为了建立和完善适应社会主义市场经济体制的医疗保险制度，20世纪80年代末期，中国开始了城镇医疗保险制度的改革。

1988年3月，国家起草了《职工医疗保险制度改革设想(草案)》，确定了逐步建立起适合我国国情，费用由国家、单位、个人合理负担，社会化程度较高的多层次、多形式的职工医疗保险制度的改革方向。

1993年，中国共产党十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”这一城镇医疗保险制度改革的基本原则，标志着中国医疗保险制度改革进入了全新的时期。此时，医疗保险制度改革主要围绕建立统筹医疗基金和个人医疗账户相结合的模式进行探索。

1994年4月原国家体改委等4部委印发了《关于职工医疗制度改革试点的意见》，对镇江和九江的试点工作进行了部署。经过两年多的探索后，又将试点城市扩展至57个。各试点诚实积极开展试点，探索了一系列统筹医疗基金和个人医疗账户相结合的新模式。

在总结全国各地试点工作的基础上，1998年12月，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对医疗保险制度改革的主要任务、原则、覆盖范围、缴费办法、管理等方面进行了规定，要求各地结合本地的实际情况，在1999年1月启动建立城镇职工医疗保险制度工作，到1999年底基本完成该项工作。

在农村合作医疗保险制度的改革与发展方面，1997年国务院批准了卫生部等部门《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》，推动了农村合作医疗保险制度的发展。2002年10月，中共中央、国务院颁布了《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确农村卫生工作的目标为:根据全国建设小康社会和社会主义现代化建设第三步战略目标的总体要求，到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。

在这一阶段还值得一提的是，2007年国家开始着手建立城镇居民基本医疗保险制度，并将在2010年全面推行，两亿多城镇非从业居民将从中受益。2009年4月国务院颁布的新医改方案中，明确规定2010年城镇居民医保和新农合补助标准，提高到每人每年120元，到2010年医保全面覆盖城乡居民。随着这项制度的建立，以及城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助制度的普及和完善，覆盖城乡居民的基本医疗保障制度体系将初步形成。

3.失业保险立法

中国失业保险制度的立法，其标志性文件是1986年7月颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，但以政府为责任主体来解决失业者基本生活保障的措施则从中华人民共和国成立之初就已开始了。

中华人民共和国成立初期，为解决旧中国遗留下来的失业问题，1950年中国政务院颁布了《关于救济失业工人的暂行办法》。救济基金的来源主要有国家财政拨款、实行失业救济地区的国营企业和私营企业雇主缴纳的失业保险金、工商企业在职职工缴纳的救济金等。20世纪50年代中期以后，随着中国经济的发展，就业机会逐渐增加，失业率逐步降低，到1957年我国就宣布消灭了失业，自然也就失去了建立失业保险制度立法的基础和要求。

20世纪80年代以后，随着经济体制改革的不断深化，劳动用工制度也得到较大的改革。1986年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求企业面向社会公开招工、公开招考，择优录取，并对新职工实行劳动合同制。这项规定标志着对中国传统体制所形成的行政配置劳动力和终身就业制度的变革。这意味着失业问题将出现在我国的经济生活中。同年，第六届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过了《中华人民共和国企业破产法(试行)》，破产法要求国家通过各种途径妥善安排企业职工的重新就业，并保证他们重新就业前的基本生活需要。事实上，破产法的实施将直接产生职工的失业问题。

同年，为适应国有企业改革的需要，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》(以下简称《规定》)，由于当时对于社会主义社会是否存在失业，在理论上有较大的争议，所以《规定》中回避了“失业”的概念，而是用“待业”一词来表述。《规定》的颁布，标志着我国建立失业保险制度工作的开始。

这一规定明确了待业保险的适用范围、职工待业保险基金的筹集和管理、职工待业保险基金的使用、管理机构等方面的内容。在适用范围上，《规定》明确表明适用于以下4种人:宣告破产企业的职工、濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工、与企业终止和解除劳动合同的职工及企业辞退的职工。在待业保险金来源上，明确待业保险基金的主要来源是，企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳的待业保险费、基金利息和地方财政补贴。对于待业保险金的领取期限，规定工龄5年以上的最多为24个月，工龄不足5年的最多为12个月。待业保险金的发放标准规定为，待业第1个月到第12个月的，每月为本人标准工资的60%～75%，第13个月到第24个月的，为本人标准工资的50%。《规定》第一次通过建立和实施保险制度的方法来处理新出现的失业问题，虽然它所适用的范围仅仅是国营企业职工中的一小部分，但它为初创期的失业保险勾画了制度框架，使失业保险走上了法制化、制度化的轨道。

1993年4月，国务院在总结前阶段实施各项失业保险暂行规定和办法的基础上，颁布了《国有企业职工待业保险规定》，标志着中国失业保险制度的建设进入了规范和发展阶段。与1986年的《规定》相比较，在制度规定和具体的实施措施上均有了较大的进步。一是实施范围扩大了，由1986年的4类职工扩大到1993年的7类职工;二是企业缴纳失业保险金的基数由1986年按企业全部职工标准工资的1%缴纳保险费，改为按企业全部职工工资总额的0.6%～1%缴纳，保证了保险基金的来源;三是失业保险金的发放标准由1986年按本人原标准工资的50%～75%发放，到1993年按相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%发放;四是失业保险金的统筹层次由1986年规定待业保险基金由省、自治区、直辖市统筹使用，到1993年提出待业保险基金可以实行市、县统筹，省、市、自治区可以集中部分待业保险基金调剂使用，直辖市可以根据需要统筹使用全部或部分待业保险基金。总体上说，1993年《国有企业职工待业保险规定》的颁布，使失业保险制度更趋规范，对体制改革、社会稳定和经济发展都起了积极作用。

1999年1月，国务院颁布了中国第一部《失业保险条例》，这标志着中国的失业保险制度进一步走向成熟。其主要包括以下内容:一是将保险制度正式称为“失业保险”;二是扩大了失业保险覆盖面。其实施范围扩大到城镇所有企事业单位和职工，包括非国有企业及职工;三是扩大了资金来源渠道，提高了缴费比例和统筹层次。规定城镇企事业单位的职工必须按本人工资的1%缴纳失业保险费，这第一次把职工个人承担一部分失业保险费纳入制度中加以规定。还把企事业单位缴纳失业保险费的比例由1993年规定的占全部工资总额的0.6%～1%上升为2%，同时规定失业保险金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定;四是把农民合同工纳入了保险体系中。第21条专门规定了农民合同工的失业保险问题。对工龄满1年以上，雇用单位已为其缴纳失业保险费的农民合同工，可由社会保险经办机构对其支付一次性生活补助。在传统的社会保障制度中，始终把农民排除在保险体系之外，现行的失业保险条例把农民合同工纳入社会保险体系中，在观念和制度上是一个大的突破，在实践中也是一大进步。五是新颁布的《失业保险条例》明确规定了失业保险金的标准应该为低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准的水平，并由省、自治区、直辖市人民政府具体规定。

这一条例的颁布和实施，标志着失业保险制度的立法走向了成熟，确保了失业保险制度的较快发展。

4.工伤保险立法

中国的工伤保险制度建立于20世纪50年代，1951年2月，中央人民政府政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》第12条对工伤保险待遇作出了具体规定:第一，工人与职工因公负伤，全部治疗费、药费、住院时的膳食费与就医路费，均由企业行政或资方负担。在医疗期间，工资照发;第二，因公负伤致残，完全丧失劳动力退职后，饮食起居需人扶助者，发给本人工资75%的因公残废抚恤费，付至死亡时止;第三，因公负伤致残，完全丧失劳动力退职后，饮食起居不需人扶助者，发给本人工资60%的因公致残抚恤费，付至恢复劳动能力或死亡为止;第四，部分丧失劳动力尚能工作者，企业应给予适当工作，并按其残废后丧失劳动力的程度，发给本人残废前工资5%～20%的因公残疾补助费，至退职养老或死亡为止。

1957年卫生部制定和颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，首次将职业病伤害列入工伤保险的保障范畴，并确定将危害工人、职员健康和影响生产比较严重、职业性比较明显的职业中毒、尘肺、职业性皮肤病等14种职业病正式列入职业病范围。并明确规定，患职业病的工人、职员，在治疗或休养期间及医疗终结确定为残废或治疗无效而死亡时，均按《中华人民共和国劳动保险条例》有关规定按因公待遇处理。随后又将布氏杆菌病、煤矿井下工人滑囊炎、铅中毒、钩端螺旋体病、接触炭黑引起的尘肺等纳入职业病范围。

1958年国务院颁布的《关于工人、职员退休处理暂行规定》和1978年6月国务院颁布的《关于工人退休、退职的暂行办法》中，曾先后两次对工人工伤保险待遇作了调整和提高。1987年11月，卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会修订颁发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，这个规定自1988年1月起实施，1957年卫生部颁布的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》同时作废。按照修订后的规定列入职业病的有职业中毒、尘肺、物理因素职业病、职业性传染病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉疾病、职业性肿瘤、其他职业病等9大类，共99种。

上述条例文件的颁布，确立了中国工伤保险制度的基本内容。但也暴露出种种弊端，改革势在必行。1996年8月，劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》。1996年3月，国家技术监督局颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》国家标准(GB/T16180—1996)。工伤保险的试行办法和工伤残疾鉴定标准的颁布，为全国工伤保险制度提供了规范性依据。2003年4月16日，国务院第5次常务会议讨论通过了新的《工伤保险条例》，2004年1月1日，《工伤保险条例》正式实施，这标志着中国工伤保险制度已步入法制化、规范化的发展道路。

5.生育保险立法

1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，把“女工人与女职工”纳为保险对象，1955年颁布的《国务院关于女工作人员生产假期的通知》使“机关女工作人员”也有了基本相同的制度保障。当时规定，企业生育保险费由女职工所在企业供款，职工不出资;机关事业单位则由财政拨款。标准受益人都是女职工;其他受益人包括企业男工之妻和女职工生育的婴儿等。1986年根据多年实施的情况和社会的经济环境，由卫生部、劳动人事部、全国总工会、全国妇联联合印发了《女职工保健工作暂行规定(试行草案)》，在此基础上，1988年国务院又颁发了《女职工劳动保护规定》，调整了有关待遇，明确了保护女职工劳动权益的有关法规。特别是统一了机关事业单位和企业的生育保险制度。1992年全国人大通过了《中华人民共和国妇女权益保障法》，全面规定了妇女在政治、文化教育、劳动、财产、人身、婚姻、家庭方面的权益，明确“国家保护妇女依法享有特殊权益，逐步完善对妇女的社会保障制度”。1994年7月《中华人民共和国劳动法》颁布，规定女职工与男职工享有同等的权利和义务，劳动者在生育情况下，依法享有社会保险待遇。1994年12月，为配合劳动法的贯彻实施，规范生育保险办法，为女职工的合法权益提供保障，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，它标志着中国生育保险制度的改革和发展进入了一个新的阶段。

10.3.3　社会保障立法存在的问题

中国社会保障立法历经近半个世纪，已初步形成了以社会保险法律法规为主，其他社会保障法律法规为辅的法律体系，它们为中国社会保障事业的健康发展奠定了基础。但从总体上看，中国的社会保障立法仍处于滞后和非正常状态，不能完全适应市场经济和社会保障事业发展的要求。其落后现状主要表现在以下几个方面。

1.社会保障立法严重滞后

纵观世界各国社会保障事业的发展历程，立法先行是其成功经验。然而，我国至今尚无一部综合性社会保障法律。尤其是社会保险制度作为社会保障的核心内容，其相关法律理应在社会保障法律制度中首先立法，但《社会保险法》至今仍未出台。在目前我国的养老、医疗、失业、工伤和生育等保险项目中，除了《失业保险条例》之外，其他保险项目都没有正式的法律或行政法规出台，相关规定仅存于有关政策性文件中。而在社会救济、抢险救灾和优抚安置等方面更是鲜见有法律、行政法规出台。而对于中国广大农村地区的社会保障立法就更少了。这种立法滞后的现状不能满足中国社会保障事业快速发展的需要，必然造成很多问题。如在社会保险费的征缴方面，社会保险费拖欠、挤占、挪用现象就时有发生，特别是企业欠缴养老保险费的现象严重。这严重损害了职工的合法权益，削弱了养老金的支付能力，但对这些问题的处罚又缺乏法律依据。

2.社会保障立法层次太低

中国已经制定了《残疾人保障法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《法律援助条例》、《城市居民最低生活保障条例》等法律法规，但是，迄今为止，中国还没有一部由全国人大或其常委会审议通过的对社会保障问题进行全面、系统规定或者就某项制度进行专门安排的法律。有关社会保障的法律法规，被分散规定在不同的法律规范文件中，现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定，相互之间缺少必要衔接，不能形成配套法律体系，总体而言，社会保障立法层次偏低。实际上，中国目前有关社会保障的规定多属于一些政策性规范，与实施社会保障制度所需的法律支持不相吻合，其结果是社会保障法律规范缺乏权威性和稳定性。

3.社会保障立法主体多元化

当前，中央集中立法严重欠缺，地方立法畸形繁荣。一方面，国务院的统辖权威在下降，而许多部门却在制定着行政法规，如民政部制定并颁行的《农村社会养老保险基本方案》即是一例;而一旦涉及多部门协调的问题，就由多部门平等地参与制定行政法规，如由原国家体改委、财政部、劳动部、卫生部四部委联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》又是一例。前一类情形解决不了部门纠纷，后一类情形则无法找出责任主体，由此可见立法主体的混乱。另一方面，地方立法数量过多。以城镇职工养老保险为例，国务院虽然统一发布了通知，但确定的是两个有较大差异的试点方案，并允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。结果是全国各省、市、自治区选择不同的方案，同时又有不同的实施方案，造成这一项本该全国统一的养老保险制度处于并不统一的混乱局面。在其他社会保障项目方面，甚至县一级政府也可以制定规章。地方立法数量过多，立法主体多元化，充分表明我国社会保障立法的严重不足。

4.社会保障立法适用范围过窄

从各种社会保障法规的适用范围来看，社会保障的覆盖面主要为企业职工和城镇居民以及军人、军烈属等特殊保障对象。而占我国人口绝大部分的农民一直被排除在社会保障的适用范围之外。虽然1999年出台的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》扩大了享受社会保险成员的范围，但仍显得不够宽阔。享受社会保障对象的有限性与世界各国“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比，适用范围显得过窄和不合理。这严重阻碍了劳动力资源的合理流动，以及统一劳动力市场的健康发展。另外，按照劳动法等法律、法规规定的新模式，社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，由于法定比例欠合理，其中国家只有少量补助，职工个人缴费比例不高，社会保险费用主要由企业负担，造成企业不堪重负，影响现代企业制度的建立，使之成为目前国有企业改革的主要困难之一。

5.社会保障法律规范强制力偏低

从法理学的角度来看，一部完整的法律规范应该包括假定、处理和制裁三个部分，无法律责任和制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法正常发挥法律规范的强制功能。中国已经制定的社会保障法规普遍存在着无法律责任的现象，对于违反社会保障法的行为无明确的法律依据作出相应的制裁，无法确保社会保障措施的有效实施。比如，由于现行社会保障法律法规中缺乏对欠缴、拖欠、挪用社会保障基金的法律制裁措施，尽管刑法对挪用社会救灾、社会救济等救济款物的行为作出了明确制裁规定，但并未将社会保险基金列入特定款物的保护范围，使得目前对挪用、挤占、截留社会保险基金的违法行为得不到及时的惩治，社会保险基金运营安全面临着巨大危险。

因此，今后中国社会保障立法应着眼于社会保障事业的健康发展，加强社会保障立法规划，逐步实现由地方立法向中央立法、分散立法向集中立法和行政立法向人大立法过渡，统一规划，科学决策，尽快推进社会保障立法。