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社会保障立法概述

时间:2022-03-11 理论教育 版权反馈
【摘要】:从社会保障的运行过程来看,社会保障主体主要包括国家或政府、社会保障实施机构、企业或社会团体或官方机构以及全体国民。所以,保障公民生存权理应成为社会保障立法的基本准则之一。
社会保障立法概述_社会保障概论

10.1 社会保障立法概述

社会保障法作为部门法,与其他部门法如民法、刑法等相比有自身的独特性,只有把握社会保障立法的一般理论,才能准确理解社会保障法。因此,研究社会保障及相关立法,就有必要了解社会保障立法的基本概述,这是深层次地理解社会保障立法的基础。

10.1.1 社会保障法的定义

所谓社会保障法,就是指国家为维护社会稳定和促进经济发展而制定的,旨在保障国民基本生活需要以及增进社会福利的各种法律规范的总称。它是为了建立社会保障体系、维持社会保障体系的正常运作而制定的各种法律规范,是社会保障制度建立的基础和保证。

从世界各国社会保障立法的实践来看,社会保障法一般不以单一的法律形式出现,而是由多种法律、法规构成的,如社会救济法、社会福利法、失业保险法、养老保险法等。同时还包括法律法规中有关社会保障的规范和具有法律效力的关于社会保障问题的规章、决定、条例等规范性文件,以及有关社会保障的司法解释等。

10.1.2 社会保障法的内容

一般而言,社会保障法的内容包括社会保障法的调整对象、主体和客体三个方面。

1.社会保障法的调整对象

社会保障法的调整对象是国家或政府、企业或集体和个体社会成员,在保障基本生活以及增进社会福利中所发生的各种社会经济关系。具体来说,它主要包括以下几种关系:①国家与国民的关系,即中央政府或地方政府保障全体国民基本生活的职责和国民所享受的社会保障权益等。②社会保障职能机构与国民的关系,它们之间既是资金筹集者与供应者的关系,又是社会保障待遇提供者与享受者的关系。③企业、社会团体及官方机构与劳动者个人之间的社会保障关系,其实质内容是保证劳动者的社会保障权益,规范企业或用人单位履行对劳动者的社会保障责任等。④社会保障运行过程中的监督机构,包括监督机制的建立以及各种监督机构的职责权限划分及其协调性等。

2.社会保障的主体

社会保障的主体是指在社会保障活动中,依法享受权利与承担义务的当事人。从社会保障的运行过程来看,社会保障主体主要包括国家或政府、社会保障实施机构、企业或社会团体或官方机构以及全体国民。

3.社会保障的客体

社会保障的客体是指社会保障关系主体的权利义务共同指向的目标。从社会保障制度的实践内容来看,它主要包括两个方面的内容:一是指所保障的财产物质和自然人的身体与生命,比如灾害救助就是以国民所有的财产物质上的利益为具体的保障对象,养老保险就是以保障自然人的生活为目标等;二是指社会保障的主要目的是为社会成员的基本生活提供物质保障,因此人是社会保障法律制度中最重要的客体,而物则是部分社会保障法律制度中的特殊客体。[1]

10.1.3 社会保障法律体系

社会保障法律体系是从宏观上指导社会保障立法,进而使社会保障法具有最佳的结构和效能。所谓社会保障法律体系,是指一个国家或地区的全部社会保障法律规范按照一定标准分类组合,由多部法律及其多个层次所构成的有机整体。从法律体系理论的视角来看,社会保障法首先是一个独立的法律部门,是整个国家法律体系的一个组成部分;同时它又有其自身的体系结构,由若干低一层次的法律部门所构成。

社会保障法律体系既有一定纵向结构,又有一定横向结构。其纵向结构是由不同效力层次的各种法律规范,按照效力层次的高低顺序所组成的宝塔式结构,即宪法、社会保障基本法、专项社会保障法律及其以下各个层次的社会保障法律规范的组合。其横向结构是由全部社会保障法律规范按照一定标准所划分的若干项社会保障法律制度所构成的,如社会保障实体法、社会保障基金法、社会保障组织法、社会保障程序法等。

现代国外社会保障法律体系大致可以分为两种类型:一种是以德国、英国为代表的按照社会保障各项具体内容分别进行立法所形成的法律体系。根据社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目,分别制定社会保险法等若干部平行的社会保障法律法规,其特点是多部社会保障单行法律法规并存、互不隶属,共同规范着社会保障关系。如德国在19世纪80年代分别颁布了《劳工疾病保险法》、《劳工伤害保险法》和《残疾、老年和死亡保险法》。通过这些立法,现代社会保障制度在德国得以建立。另一种是以美国为代表的制定综合性的社会保障法典所形成的法律体系。这种体系由一法统驭、多法并行,呈现层次性,有利于社会保障法律的一体化、全民化,以及立法形式的多样化。如美国于1935年罗斯福新政时期,颁布了一部具有社会保障基本法性质的《社会保障法》,从而使美国社会保障制度得以建立与发展。

我国社会保障法律体系以《中华人民共和国宪法》所确定的公民权益和国家提供社会保障的规范为根本立法依据,通过社会保险法、社会救助法、社会福利法、国民保健法、军人保障法及其他专门社会保障法与相关立法共同组成了社会保障法律体系,而每一项专业法律又统辖着若干个子法或法规或实施细则,从而形成完备的社会保障法律体系。[2]

10.1.4 社会保障立法的原则

社会保障立法的原则,是指集中反映社会保障法的理念与本质,指导社会保障法的制定与实施,贯穿于社会保障法律规范始终,并对社会保障关系的调整起主导作用的基本准则。社会保障法主要由社会保险法、社会救济法、社会福利法和社会优抚法四大部分组成,因此,社会保障立法的原则应该是各个社会保障法共同遵循的基本原则,并且在社会保障执法中起指导和制约作用的原则,而非某一项社会保障法的具体原则。总体而言,这些基本准则应包括以下几个方面。

1.保障生存权的普遍性原则

生存权就是指为了维护人的生存所必不可少的权利,包括生命权、健康权、物质享受权等内容。它是基于人类的生存本能而产生的,是一种自然权利,是天赋的、不可转让的,是各国公民最基本的权利。因而,当今世界各国的宪法普遍确认了公民的生存权,规定了国家保障公民生存权的义务。

从本质上说,社会保障是国民收入再分配的活动,国家或社会通过制度安排实现不同社会成员之间的收入转移支付,以保障所有公民最基本的生活需要。其根本宗旨就是保障公民的生存权。所以,保障公民生存权理应成为社会保障立法的基本准则之一。

为此,社会保障立法应将法的适用范围确定为全体公民,不管其性别、年龄、职业、地位、信仰,只要是居住在法定范围内的公民,都有享受社会保障的权利。综观世界各国社会保障立法,这已经成为各国立法共同奉行的基本原则。1948年《世界人权宣言》明确规定,所有公民,作为社会成员之一,都享有社会保障权。1952年国际劳工组织发布的《社会保障公约(最低标准)》,要求各国政府为国民提供至少达到最低标准的社会保障。作为“福利国家之父”的贝弗里奇勋爵在《社会保险及相关服务报告书》中倡导把全体国民均作为社会保障覆盖的对象。日本在20世纪60年代实施了“皆保险皆年金”的政策,即在全体公民中建立了基本养老保险和医疗保险制度,其保障标准是无差别的,遵循了普遍性原则。

同样,我国宪法第四十五条也明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属、优待军人家属。国家和社会帮助安排盲聋哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

然而,这种普遍性的实施力度在很大程度是受到各国具体国情所制约的。一般而言,经济发达国家,尤其是福利国家,往往采取无差别地适用全体公民的社会保障标准,而在发展中国家,通常根据自身的经济水平,采取有区别的保障标准。因此,国家保障公民生存权应在经济发展的前提下,有计划、分阶段地逐步实现普遍的社会保障。

2.坚持适度保障水平的原则

社会保障是以国民的基本生活需要为宗旨的。社会保障立法在确定保障水平时应坚持适度原则,一方面是指保障对象的待遇标准应与满足保障对象基本生活所需相关联。低于这一标准,不足以维持保障对象的基本生活需要,也就起不到保障的作用;高于这一标准,就会导致保障制度依赖人群的出现,就会挫伤纳税人的积极性。另一方面是指确定保障水平必须以该国家或地区的经济发展水平为基础和条件,任何高于经济发展水平的社会保障标准,不但难以维持,而且对整个社会经济都将是一场灾难。

西方国家一般把社会保障总支出占国内生产总值(GDP)的比重作为衡量社会保障水平的主要指标,其计算公式为:社会保障水平=社会保障支出总额÷国内生产值×100%。这一比例集中地反映了一国或地区的经济资源用于提高居民社会保障待遇水平的程度,也有利于比较不同国家或地区之间或一国不同时期的社会保障水平。

当然,社会保障水平并非一成不变,它会随着社会经济发展、人口结构变化、制度成熟而变动。相应地,社会保障水平的适度也应是变化的。只有科学把握社会保障水平的测算方法与技术,才能依据形势的变化而调整保障水平,以确保适度的社会保障待遇标准。它要求以社会、经济、人口理论为依据,通过GDP的增长率、国民收入的增长率、人口结构变动、劳动就业数、工资规模等变量,借助经济学中的基本经济模型、函数,构造出社会保障水平的数理模型。再根据各国某一时期的具体数据,推算出社会保障水平的适度范围。

3.坚持合理社会化的原则

社会保障是国家通过立法加以实施的,国家肩负着保障全体社会成员基本生活的重要职责,但这决不意味着国家承担全部社会生活风险,实行“国家保险”。因为“如果国家作为承保人,企图把个人和企业的所有风险,例如,失业、通货膨胀、外国竞争、需求不振、意外事故以及伤残等都承担起来,那么国家就会发现它所负的责任和所冒的风险,超出了它所能够承担的能力”[3]。因此,社会保障立法必须遵循社会化原则,尽可能动员广大社会成员共同参与,实现真正意义上的“社会保障”。

实践证明,没有社会成员的共同参与,“国家保险”将陷入困境,社会保障的目标将难以实现。从西方福利制国家的发展轨迹来看,原秉着“受益者无负担”原理的“国家保险”,现已逐渐被坚持政府、企业或单位、个人三方共同承担的原则的社会化保障模式所取代。

这种社会化要求表现为:一方面,社会保障资金来源的社会化。坚持“权利与义务相对应的原则”,确保社会保障资金由国家、企业或单位、个人三方共同承担。事实上,不论是雇主与雇员缴纳的费(税),还是政府财政补贴,其源头都是社会成员的劳动创造的。同时,国家在发展多层次的保障体系中,如企业补充养老保险、个人储蓄养老保险、商业保险等,积极鼓励社会力量参与,以满足不同国民对社会保障的更高要求。另一方面,社会保障管理的社会化。这突出表现为社会保障立法高度统一、集中,而社会保障运作越来越朝社会化方向发展,即通过建立专门化、社会化的管理机构和服务机构,对社会保障事务进行具体的管理和提供专门的服务,比如在给付发放、服务提供上,充分利用金融机构、社会组织和团体,以节约管理费用,提高工作效率,为群众提供方便服务和高质量服务。

4.坚持公平与效率相互促进的原则

公平与效率是社会发展追求的两个目标。公平,在经济学上包括机会均等和收入均等;效率,是指资源的有效配置和使用,及基于社会成员努力和管理水平的提高而使现有资源发挥更高效用。市场经济自动倾斜于效率,效率是市场经济的生命,它强调竞争和优胜劣汰。从公平与效率的角度来看,社会保障具有浓厚的公平色彩,其功能是以满足社会公平为目标而提供的一种安全稳定机制,以弥补市场分配的缺陷和按劳分配中事实上的不平等。同时完善的社会保障制度有利于形成公平的竞争环境,从而促进效率的提高。因此,社会保障立法必须坚持公平与效率相互促进的原则。

社会保障制度的首要目标是追求社会公平。社会保障立法应向公平倾斜,既追求“结果上的相对公平”,又追求“机会上的公平”。比如,国家通过失业保险立法,一方面给予竞争的失败者以维持基本生活的费用;另一方面通过职业培训、职业介绍,为其创造重新参与市场竞争的机会。同时,社会保障立法还要充分考虑效率的原则,即社会保障只能追求“结果上的相对公平”,而不能追求“结果上的绝对公平”。社会保障的实施应既有利于促进和稳定经济发展,又有利于社会问题的解决。

这是由于社会保障的公平与效率是相互促进的。从宏观上来说,社会保障只是整个社会体系中的一个子系统,它的公平性需要以社会产品按生产要素分配为基础,并非是要取代按劳分配或损害按劳分配;从微观上来说,社会保障追求社会公平,其本身也要求效率,因为只有最大限度地发挥出社会保障资源的效率,才能更好地实现社会公平并促使社会进步。当然,追求社会保障的公平与效率应力求实现动态的平衡。

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