关于地方财政体制改革几个疑点问题的认识

关于地方财政体制改革几个疑点问题的认识

张献国^[1]

一、一体化的分税制作为地方财政体制改革目标是否适当

1994年的财政体制改革在中央与省级政府之间建立了分税制财政体制，而对地方财政体制未做出统一的安排。尽管十余年来各省级政府试图比照中央的做法建立地方分税制的框架，但并没有实现预期目标，反而引发了县乡财政困难，基层特别是农村地区出现公共品供给匮乏等一些尖锐问题。这种情况，引发了对地方财政体制改革目标的重新讨论和思考。有些人对分税制改革目标本身产生怀疑，他们从省以下财政关系的特殊性和复杂性的角度，主张对财政体制改革的目标定位应区别对待，认为分税制只适宜于中央和省级政府之间，而省以下不宜提倡分税制，或者区分发达地区和落后地区，后者不宜提倡分税制。^[2]杨之刚、张斌（2006）则从尊重地方首创精神和选择权的角度，认为对于中国这样一个经济社会发展水平千差万别的大国而言，允许多种不同模式的财政体制存在可能是更为合理的，认为可以按照经济社会发展特征，城市、小城镇、农村地区适用不同的基层财政体制模式。以贾康为代表的主流观点坚持以一体化的分税制作为地方财政体制改革目标，认为目前地方财政运行中出现的问题，不是分税制改革造成的，而恰恰是没有将分税制在省以下进行到底所致。把多种模式并存作为改革目标，“忽略了市场经济体制所要求的总体配套，背离了配套改革中‘治本为上’的思路和原则，实际上属于一种使财政体制重回‘条块分割’、‘多种形式包干’的思维方向，因而是不妥的”（贾康，2006）。

我们认为，上述不同观点，实际上从不同角度揭示了我国当前经济社会发展对财政体制的要求。市场经济体制的建设本身要求规范、统一的分税制与之相匹配，中央与地方之间、不同地区之间的财政制度越统一和规范，越有利于降低交易成本和市场经济的发展。而经济现状的复杂性和需求的多样性则要求制度的灵活性和差别性。如何处理好规范性、统一性与灵活性、差别性之间的矛盾关系是我国在确立地方财政体制改革目标时面对的基本课题。这其中必须把握几个要点:其一，搞市场经济，财政体制必须走分税制的道路，这个目标不能动摇。各级政府间应有明确的职责划分、相对稳定的财源（税源），这是分税制的基本精神内涵，在这些方面，全国各个层面的财政体制应实现规范和统一。其二，在一体化的分税制大的制度框架内，在不影响制度统一性和规范性要求的前提下，应当给予各地根据自身条件和需要一定的自主选择空间。其三，分税制体制的目标的实现可能要经历一个较长的时间过程。期间，由于各地条件的差异，各地分税制改革的进程不同，从而存在多种过渡性的体制模式是不可避免的，我们的任务是创造条件（如缩小地区差距）缩短这个过程，而不能急于求成，强行地用一个模式“削足适履”，在过渡模式的选择上应允许不同层面分税制之差别性和灵活性的存在。

二、地方财政层次的扁平化改革是否可以（应该）取消乡级财政

地方财政体制的一项基本内容是合理设置地方财政级次。按照宪法规定我国目前设置省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）四级地方政府。按照“一级政府一级财政”的原则，地方也相应建立了四级财政。而纵观世界上的主要大国一般都是两级地方政府架构，对应设置两级地方财政。相比之下，我国地方财政层次明显偏多。地方财政层次过多不仅加大了行政成本，也使得事权和财权在各级政府之间很难得到恰当而明晰的划分和配置，成为省以下分税制财政体制改革陷入困局的主要瓶颈。有鉴于此，主流的改革方案力主精简地方财政级次，推行财政层次的扁平化改革，其要点之一是撤销处于地方底端的乡级财政，进而推动行政级次改革的联动，取消乡级政府。^[3]之所以把乡级财政作为精简的对象，另一个重要因素是农村税费改革以后，乡级财政，特别是大量的以农业为主体财源的乡级财政基本上丧失了内在的财政收入来源，很难通过自主的收支活动来维系自身的职能。2003年5月，开始在安徽省实行的“乡财县管”改革，基本导向就是虚化乡级财政，可以看做是地方财政层次扁平化改革的最初试点。^[4]这项试点得到了高层决策部门的认可，并在其他很多省份大面积推开。尽管“乡财县管”试点名义上保留了乡级财政独立的层次设置，但由于县乡财政之间实行“预算共编、账户统设、票据统管、采购统办、集中收付”，乡级财政已很难称得上一级独立的财政。河北省从2006年开始对绝大多数（79%）的乡镇实行“统收统支”的县乡财政体制，明确规定这些乡镇在财政上已经变为县政府的一个预算单位，而不再是独立的财政层次。

尽管财政层次的扁平化改革的目标得到了广泛认同。然而，对于乡级财政是否可以取消不少人仍表现出一定的疑虑。其一，我国有60%的人口在农村，提供公共服务的主体自然落在乡镇政府身上。要实现城乡协调发展、推进社会主义新农村建设，最终也要靠基层政府来贯彻和落实，乡镇政府的作用在新时期不是要削弱，而是要加强（刘尚希，2006）。既然如此，取消乡镇财政的改革可能就需要重新考虑。其二，按照新公共管理理论，作为公共品供应单位存在的基层政府管辖范围并不是越大越好，相反，管辖范围较小，居民公共需求同质化程度较高的基层政府更有利于实现其职能。取消乡级财政意味着县级政府管辖范围的扩大，县级政府是否有能力直接在众多的行政村之间进行协调和提供公共服务，有待深入研究。其三，从公共财政理论角度，乡级财政无疑是公共财政建设的一个最为重要的基层单位，取消乡级财政必然会给以后中国基层政府的公共品建设带来高昂的监督和信息成本（周飞舟、赵阳，2003）。

我们认为，乡镇财政取消与否取决于乡级财政的现行职责能否进行有效分流，这主要又取决于乡镇财政职责的潜在承接者县级政府的有效管理幅度、村级组织的自治水平以及以农民为主体的社会组织的发育情况。这些因素决定乡级政府存在的意义，进而决定乡级财政的改革走向。从这个角度分析，我国目前已经基本具备取消乡级财政的条件。

第一，随着交通、通信和网络技术的快速发展，以及经济市场化所要求的政府行政方式的转变（从“直接管理”为主向“间接管理”为主），扩展了县级政府的有效管理幅度，其有效辖区的半径也已相应变大，一些由乡级财政提供的公共品，如农村教育、计划生育、优抚、民兵训练、村际道路建设等改由县级政府提供，不仅成为可能，而且可以有效克服公共品提供过程中的外部性并形成规模经济效应。

第二，随着《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布实施，农民获得了在村级范围内基本的民主选择权力，农村群众参政议政意识、以法自治意识明显增强，保障农民当家做主的村民自治运行机制初步形成。税费改革后在农村广泛推行的“一事一议”制度成功运作表明，基层小范围的公共品的提供，可以在村民民主自治的框架内自行解决，乡级政府承担的部分公共品由村级自行提供，不仅可行，也更能反映居民的偏好，从而更有效率。

第三，在农村经济市场化过程中，以农民为主体的社会组织（如农协等）得到了一定程度的发展。作为农民与市场、农民与政府的中介和桥梁，这些社会组织不仅向农民提供市场信息，也按照市场性原则组织农民从事各种公益活动，成为政府和市场组织之外提供农村基层公共品不可忽视的第三支力量，乡级政府目前承担的一些准公共品可以考虑由这些社会组织提供。基于农村社会经济发展的新形势，目前，应着手进行乡级财政的职责分流改革。应区分公共品的受益特征，把不同层次和性质的公共品依次向县级财政、村级组织和以农民为主体的社会组织分流，在此基础上，取消乡级政府和乡级财政。

取消乡级政府和财政是否对新农村建设带来负面的影响？县级政府是否有能力直接在众多的行政村之间进行协调和提供公共服务？无疑，新农村建设需要发挥政府，特别是农村基层政府的作用。但这个政府必须是精简、廉价、高效的政府，取消乡级政府和财政正是精简政府，从而防止农民财政负担反弹的重要举措。只要县级政府能在辖区内有效地行使协调和管理职责，取消乡级政府对社会主义新农村建设是有利的，而不是相反的。提高县级政府的行政能力，关键是树立勤政意识和加强电子政务、通信等行政基础设施的建设。对于那些管辖面积大、村庄多的县，还可以考虑在原乡镇所在地设立派出机构，提高县级政府的行政管辖能力。

取消乡级政府和财政是否会给基层政府的公共品建设带来过高的监督和信息成本？基层公共品的建设主要涉及两个方面的信息交流和监督。一是政府系统内部上下级之间，二是政府与公众之间。由于减少了政府和财政层次，可以降低政府间的信息交流成本，也有利于高层政府的自上而下的监管。然而，有些公共品由乡改县提供，由于扩大了管辖的范围，公共品的提供中要反映基层公众偏好和实现公众自下而上的有效监督，其难度相对会加大。但这个问题可以通过推进基层民主制度，特别是县级人民代表大会制度建设来解决。把公共品的建设真正建立在民主决策和民主监督的基础上，也是我国地方公共财政建设的一个基本方向。

三、“省管县”的浙江经验是否可以在全国推广

“省管县”是超越“下管一级”传统行政规则，省级政府跨过市级政府与县级政府建立直接财政关系的财政体制。这种体制最初出自浙江，并取得巨大成功，被誉为“浙江经验”。浙江“省管县”体制最明显的积极作用是从两个方面促进了省内县域经济的发展和壮大。一是与“市管县”相比，实行市县分治和市县财政同级，县级政府在财政上获得了更多的发展权限。二是较之“市管县”，省级政府对县域经济具有更强的调控和协调能力。浙江县域经济约占浙江全省生产总值和财政收入的70%。2002年有24个县进入全国县域经济基本竞争力百强县行列，2003年达到27个，2004年增至30个。2005年，58个县市中，财政总收入全部过亿元，地方财政收入过亿元的达55个（朱柏铭，2006）。

与浙江县域经济快速发展形成鲜明对比的是，全国大多数县域经济发展步履维艰，财政困难异常突出，亟须体制创新实现突破和发展。然而，有人认为，省直管县体制在浙江的成功，有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景（阎坤，2004）。其一，浙江是个小省，其陆地面积仅10.18万平方公里，东西、南北的直线距离也只有450公里左右。省内四通八达的高速公路，使4小时内可以到省内的任何一个县。电话、传真和网络已覆盖全省，信息传递渠道多，而且确保畅通无阻。其二，浙江大中城市数量偏少，许多地级市如同江南小镇，其在全省经济中的地位远不及其他省份那么重要。同时浙江许多县（市）经济发达，小城镇数量多，分布密集。其三，浙江对省以下采用的是分税加增长的分税模式，和财政与地税合署办公的组织形式，这是省直管县得以有效运行的重要保障（杨之刚、张斌，2006）。从其他省份看，目前采用分税加增长这一分税模式的只有江苏，而且大多数省份实行地税部门垂直到省管理的组织形式。有些人质疑和担心:对浙江颇为有效的“省管县”体制，对其他省份是否有效，是否可以在全国推广？

我们认为，浙江省特殊的地理和经济背景并不完全构成“省管县”在全国推广的障碍。其一，虽然浙江采用了分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式，但这些制度属于税收划分上促进县域经济发展的激励机制和提高财政运作效率的制度安排，不是实行省管县体制的必备条件。其二，浙江省大中城市偏少，地级市规模不大，对县域经济的辐射和带动作用有限，这是浙江为什么没有实行市管县，而采用省管县体制的一个重要考虑。但地级市规模较大的其他省份，采取市管县体制是否就一定能发挥城市的辐射作用？事实上并非如此，实行市管县体制的省份，中心城市不仅未能发挥对县级经济的辐射和带动作用，反而出现了“市吃县”、“市刮县”问题，中央和省级财政为促进农村社会发展给予县级财政的财权和财力也往往被市级财政截留，市管县在某种程度上不是促进而是制约了县级财政和农村社会经济的发展。可见，发挥地级市的经济辐射作用不是否定省管县的理由。要真正发展县域经济，恰恰必须改革市管县为省管县。其三，浙江小省的省情为省管县的有效运行提供了便利条件，对于那些辖区广大的省和自治区而言，推行省管县是否会超过省级管理负荷和管理半径而出现“管理失效”或为了有效管理而增加管理机构和人员而付出“行政过大”的成本代价？这的确是在借鉴“浙江经验”时必须考虑的重要问题。但这个问题并非不能解决。出路有两条:一是进行“缩省”改革，即缩小省级管理范围，增加省级数量。当然，这项改革关乎国家的治理结构，应慎重行事，即使必要，也是改革后期的举措。二是提高省级管理能力，即提高财政管理的科技含量，广泛运用电子技术和网络技术，发展电子政务，在不增加人员和机构成本的情况下，提高管理的效率。比较而言，这项改革举措在当前更为可行，也符合国际上财政管理的发展趋势。总之，对浙江行之有效的“省管县”体制应作为我国地方财政体制改革的一个方向，当然，各省应根据本省省情，完善相应的配套措施，只有这样，才能使这项改革真正落实到位，发挥其应有的作用。

四、“一级政府一级财政”与“事权与财权统一”理念是否需要重新认识

长期以来，“一级政府一级财政”以及“事权与财权统一”是我国建立和完善财政体制一向遵从的基本原则或理念，也是判断财政体制合理与否的基本标准。但在目前地方财政体制改革的新背景中，有人对这些理念产生了怀疑，认为需要在新形势下重新认识。

关于“一级政府一级财政”，有人认为，如果固守这个原则，那么，在现行宪法规定的四级地方政府架构不变的情况下，就必须对应设置四级财政，从而如上所述的财政层次精简（如撤销乡级财政）的改革就无法进行，财政层次过多的种种弊病也难以克服。所以，应突破“一级政府一级财政”或“财政体制必须与行政体制相匹配”的原则束缚，在政府行政层次不变的情况下，单方面调整财政层次或率先推进财政级次的精简改革。^[5]

我们认为，否定“一级政府一级财政”的观点是值得商榷的。其一，从理论上讲，财政权是一级政府（权）赖以存在的基础，也是一级政权的重要内容。如果一级政府没有自身相对独立的财权支撑，而完全依靠上级的转移支付，必然会在相当程度上听命于上级政府（在我国有条件转移支付占较大比重的情况下尤其如此）。而没有决策权的政府实际上只是上级政府的办事机构，是称不上真正意义上的一级政府的。其二，在我国地方财政层次改革中出现的一级政府与一级财政不相匹配的矛盾只是名义上的和暂时的现象。在一些地方乡级财政被虚化或撤销以后，其对应的政府已经不再是真正的一级政府了，只是由于宪法关于政权结构修改滞后的原因，其名义上仍然存在而已。这就是说，在虚化乡级财政的同时实际上也就虚化了乡级政府，不存在财政层次单方面精简改革的问题。

关于“事权与财权统一”，有人认为，1994年以来的分税制改革已经突破（或背离）了这一原则，因为中央政府有了比事权更大的财权，而省以下地方政府的财权与事权相比要小。尽管分税制改革的渐进性和阶段性使得我国目前的政府间财政关系出现了新的矛盾和问题，但不能认为实行事权和财权统一就可以解决这些矛盾和问题。事实上这可能导致体制的倒退和回归。从这种意义上，应该更新“事权与财权统一”的理念。^[6]

我们对上述“事权和财权统一”会导致旧体制回归的观点不能认同。其一，实行分税制财政体制同样要求事权和财权的统一或匹配。因为事权作为政府利用财政手段应该实现的任务和目标，必须以财权作为基础，这在任何体制下都是相同的。分税制与传统财政体制的区别不在于事权和财权是否匹配，而在于事权和财权在政府间的配置格局及其统一或匹配的方式。计划经济时期的财政体制是一种事权和财权高度集中于中央政府的集权型配置体制，分税制财政体制则不是单纯的强调集权或分权，而是把事权和财权在政府间进行合理的配置，从而实现不同级次财政间事权和财权的统一和匹配。其二，分税制框架下的事权和财权的调整不会导致体制（包干体制）的回归。分税制框架下政府间纵向的财力和财权配置一般总是通过初始分配和再分配两个阶段来完成，最终实现各级政府事权和财权的匹配。政府间财权初始分配的任务是通过税收划分保证中央政府占有较高的财权比重，以保证中央足够的财权行使经济稳定、收入再分配和全国性公共品提供的职能。而财权再分配的任务则是通过转移支付机制保证地方有相应的财权（财力支配权）提供地方性公共品。需要强调的是，在财权再分配过程中地方财权的增加，并不意味着中央财权的对等减少，因为，中央对地方转移支付的过程不是中央交出财权，而是对财权的运用过程。因此，我们认为，我国现阶段政府间财政关系的一系列问题的形成，并不在于中央集中了较大的财权，而在于分税制所要求的转移支付制度不完善（其主要表现是中央税收返还和有条件转移支付比重过大，而能够通过转移支付的运用而增加地方财力支配权的无条件均等化转移支付比重过小），中央未能通过财权的再分配扩大地方的财权，实现中央和地方财权与事权的各自匹配。下一步，如果我们能够在转移支付制度上进行较大力度的改进，就可以在基本巩固中央财权的同时扩大地方财权。这项改革，不仅不会导致包干体制的回归，反而，可以深化分税制的改革进程。

参考文献

［1］贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新［J］.经济研究，2002（2）

［2］杨之刚，张斌.中国基层财政体制改革中的政府级次问题［J］.财贸经济，2006（3）

［3］陈锡文主编.中国农村公共财政制度:理论、政策与实证研究［M］.北京:中国发展出版社，2005

［4］课题组.农村税费改革与农村公共财政制度建设［R］.河北经贸大学财税学院.研究报告，2006（7）

［5］朱柏铭.“省管县”财政体制的几点思考［J］.中国财政，2006（6）

［6］贾康.正确把握大思路 配套推进分税制——兼与“纵向分两段，横向分两块”的主张商榷［J］.财经论丛，2006（8）

［7］段国旭.推进县乡财政体制的非均衡改革［J］.财政研究，2006（9）

【注释】

[1]河北经贸大学财政与税务学院副教授。

[2]贾康（2006）把这种主张综合概括为“纵向分两段，横向分两块（类）”。

[3]主流的改革方案提出的推行财政层次扁平化改革另一个要点是下文所论的“省管县”代替“市管县”，实行市县财政同级。

[4]当然，推行“乡财县管”还有其他目的，如保证乡级财政基本经费的需要和加强对乡级财政的监管。

[5]傅光明:《一级政府一定要有一级财政吗？》，《中国财经报》2005年11月1日。

[6]倪红日:《应该更新“事权与财权统一”的理念》，《涉外税务》2006年第5期。