日本公共年金制度的建立与变迁

一、日本公共年金制度的建立与变迁

顾名思义，年金制度是指每年都能够领取一定金额收入的制度。但事实上，几乎不存在以年为单位支付的年金。在日本，尽管公共年金在计算其金额时以年为单位，⁽¹⁾但实际的支付则以两个月为单位。⁽²⁾即使是企业年金也不采用每年支付一次的方式。因此，从根本上说，公共年金制度，是针对因年老、残疾或者因抚养人的死亡等原因而引起的长期的、永久性的劳动能力的下降或者丧失所进行的长期的、终身性的救济或者收入保障。它与现实的支付方法或支付期间的长短无关。

公共年金制度可以被区分为缴费型和非缴费型年金。以征税的方式筹集年金给付所需资金的年金制度被称作非缴费型年金。公共年金制度起初大多是从非缴费型年金开始的。日本对低收入的老年人、残疾人和单亲家庭等缴费能力较弱的群体，至今还采用这样的年金制度作为补充。⁽³⁾

随着年金制度所保障的对象人群的扩大，以缴纳保险费形式要求受益者承担部分费用的年金保险制度逐渐成为主流。在日本，国民年金、厚生年金和共济组合等主要的公共年金制度，均为缴费形式的年金保险制度。这种缴费型的年金保险制度，可以使年金缴费和年金给付之间的关系更为清晰，从而提高被保险人对公共年金制度的认识，激励年轻人加入其中，最终使给付水平的提高成为可能。同时，由于缴费型年金保险制度能够强化其防贫和稳定老年人生活的功能，因此，它有利于政府降低救贫费用，加大对年金制度的国库投入。另一方面，企业也出于稳定劳资关系的考虑而愿意承担缴费义务，这些都为年金制度以保险方式的建立构成了财政基础。

如第一章所述，筹集为公共年金给付所需资金的财政方式有完全基金方式和现收现付方式。前者是一种事先对年金给付所需资金进行积累的机制，其优点是可以获得积累收入。但其缺陷是，在这种方式下的年金给付完全是以缴费为前提的，因而被保险人为了最终能够领取年金，需要在一个很长的期间内进行缴费。在这一期间内所发生的通货膨胀率如果高于利率，那么便会导致年金实际价值的下降。相反，后者是一种代际抚养的机制。在这种方式下，年金给付所需资金是通过向在职人员征收保险费筹集的，其长处是，在制度启动之初便可以使所有的老年人都能领取年金，同时也不存在基金贬值的问题。不过问题是，人口的老龄化会成为在职人员的巨大负担，并同时挤压社会储蓄，最终降低投资和经济增长率。

日本的公共年金制度，最初采用的是完全基金型的财政方式。但由于完全基金型的成熟过程较长，而且实施之初的老年人基本上都主要依靠亲属抚养，因而所设定的保险费率过低。另一方面，积累基金的运用收益也未能抵消物价和工资的上涨。因此，不久便不得不改而采用以在职人员所缴保险费和积累基金的运用收入来弥补基金不足的“修正基金型”方式。现在，由于在经济高速增长期中拥有被保险期间的被保险人已全面进入领取年金的年龄，其积累基金的严重不足正成为威胁日本公共年金制度的重要因素之一。

日本的公共年金制度经历了以下三个发展阶段：（1）战前萌芽期以及战后初创期（1955年以前），以旨在对特殊团体的优抚或保护政策为主的时期；（2）经济高速增长时的制度发展期（1955年至70年代末），构建以防贫为目标的公共年金制度的时期；（3）少子老龄化对策期（1980年以后），建立可持续的公共年金制度以应对老龄化问题的时期。本节将对日本公共年金制度的建立和发展进行简单的梳理。

（一）公共年金制度的萌芽与初建

1.公共年金制度的萌芽

如前章所述，日本社会保险制度起源于健康保险制度，而日本的公共年金制度则起源于以军人、官吏为对象的优抚制度，也称恩给制度。明治时代，各项与军人、官吏恩给相关的法律纷纷建立，并在此基础上建立了包含教职员和警察在内的恩给制度，其标志是明治末期建立的各个公务员共济组合以及1923年建立的《恩给法》。这种恩给制度相当于无缴费退休金制度，而作为保险方式的年金制度的建立是在1939年，不过当时它只是健康保险制度的伴随物。因为以健康保险为主要目的的《船员保险制度》中包含了养老年金、残疾年金等项目，这是日本以保险方式首次建立的公共年金制度。

1941年，为了完善工人的福利以提高劳动生产率，日本通过了“劳动者年金保险法”，并据此建立了以工厂男性工人为被保险人的“劳动者年金保险制度”。1944年，劳动者年金保险法又被改名为“厚生年金保险法”，被保险人的范围也进一步扩大到白领工人和女性。这就是当今日本公共年金制度主干部分——厚生年金保险制度的源头。但当时与其说是社会保障制度，还不如说是劳动者保护政策，其目的主要是为了确保劳动力的稳定供给。同时，也是为了防止通货膨胀而采取的强制储蓄的措施。

2.公共年金制度的建立

第二次世界大战结束以后，在战后经济的一片混乱中，急剧的通货膨胀一方面使工人难以支付保险费，另一方面也使保险基金严重贬值。为此，1948年经修改法律，增加了将保险费率降低至三分之一的临时条款。1954年，日本政府为了应对即将开始发生的大范围养老金支付，全面修改了厚生年金保险法。通过这次的法律修改，完全按收入一定比例进行给付的养老金制度变成了现行的由定额部分和收入比例部分所构成的两层结构，并开始逐步提高给付的年龄。这样，现今厚生年金保险制度的最初框架基本形成。

与此同时，上述各种“恩给制度”和“共济组合”在战后也逐渐被改编为“国家公务员共济组合”、“公共企业职员等共济组合”、“地方公务员等共济组合”、“私立学校教职员共济组合”和“农林渔业团体职员共济组合”。由此形成了当今与厚生年金制度并存的国家公务员共济组合、地方公务员共济组合和私立学校教职员共济组合这三大共济组合制年金制度的雏形。⁽⁴⁾

总之，1955年之前日本公共年金制度属于初创期，其中战前的制度体现出对特殊团体的优抚或保护政策的特色。但是，在这些制度陆续建立以及逐步统合的过程中，日本公共年金制度的基础框架得以构筑。此外，20世纪50年代建立财政运营体制也是公共年金制度化的一项重要标志。1954年，《厚生年金保险法》规定，放弃完全基金积累制而改为修正基金积累制，即一方面引进中央财政的国库负担，另一方面规定保险费率必须根据保险给付所需资金、保险费运营收入以及国库负担金额进行5年一次的预测和调整。

（二）公共年金制度的发展

1.“国民年金制度”的建立与“国民皆年金”的实现

1955年以后，随着日本经济的高速增长，人们的生活水平不断提高，平等意识也不断增强。在这一背景下，除了对于已经陷入贫困的人员以及其他需要社会帮扶的人员实施生活救济以外，避免因年老和因疾病而陷入贫苦的防贫政策日显重要。此时，尽管公司职员和公务员已享有“被用者年金制度”⁽⁵⁾，但个体经营者、用员数量在5人以下的小企业的工人以及农林渔业中的从业人员还未被公共年金制度所覆盖。随着大家庭的崩溃以及人口向城市的集中，同时也出于对人口老龄化的预计，要求建立以全民为对象、对老后收入进行保障的制度的呼声日益高涨。为此，日本1959年制定了“国民年金法”，并于1961年实施。至此，凡未能被厚生年金和共济年金制度所覆盖的20周岁以上、60周岁以下的日本国民，均成为“国民年金制度”的被保险人，全民均为公共年金制度所覆盖的“国民皆年金”制度正式启动，它标志着以防贫为目标的公共年金制度的建立，具有划时代的意义。

2.年金给付水平的不断提高

1961年日本实现“国民皆年金”之后，年金制度的进一步发展目标便是提高年金给付水平。其原因主要是两方面：（1）社会经济的变化带来人们养老意识的变化。随着产业结构的变化，被雇佣者的增加和人口向城市的移动，大家庭制日益分化，家庭成员均为老年人的所谓老年家庭不断增加。人们对抚养老年人的意识也发生了变化，希望“依赖子女”的人，在二次大战刚结束时占大约60％，而到了1970年以后则降至20％多。⁽⁶⁾在这样的情况下，如果依靠老人自身的储蓄养老的话，必须事前预测自己的寿命，并从年轻时就开始有计划地准备一生的生活所必需的储蓄。但是，平均寿命的延长拉大了老龄期，这使人们事实上很难再只是依靠个人的储蓄养老。以上社会经济状况的变化，使得老年人的生活越来越难以依赖子女的抚养和自己的个人储蓄，因而对公共年金制度的需求越来越强烈。（2）20世纪60年代起日本经济高速增长和国民收入的大幅度提高也为公共年金给付水平的提高奠定了物质基础。1955年前后，日本进入了所谓“神武景气”阶段。从1955年到1974年第一次石油危机爆发，约20年间平均年经济增长率达到9.2％，并在60年代中期就实现了“国民收入倍增”的目标。1968年日本GNP总量达到世界第三位，进入经济发达国家的行列。

在上述背景下，日本公共年金水平得以逐步提高。1965年，厚生年金的标准老龄年金被提高到1万日元，并同时建立了厚生年金基金，使之代为管理厚生年金中收入比例部分的年金积累。此后，由于经济的高速增长使工资和物价急速上升，1969年又再次将年金提高到2万日元。1973年，日本通过再次修改法律，将厚生年金的给付水平与经济指标相连动，把收入替代率，即标准的年金额占相同时期男性标准收入月额（月收入）的比例定为60％，并引入了“工资连动”方式（将过去的标准收入以现在的价格水平进行再评价，从而计算出标准收入的制度）。这样，标准的老龄年金便达5万日元。在此之上，为了避免年金收入的贬值，确保公共年金制度的可靠性，还进一步引入了“物价连动”制度（根据物价的变动而修订年金额的制度）。国民年金也在1965年以后经历了快速发展。如前所述，通过1966年对法律的修改，夫妇两人的年金额被提高到1万日元，1969年又被提高到2万日元，1973年再次被提高到5万日元，基本实现了与厚生年金的同步增长。在此期间各种共济组合的年金给付水平也逐步提高，甚至有超过厚生年金水平的倾向。因此，这一时期公共年金给付的总体水平大大得以提高。

3.各项公共年金制度间的差距明显，公平性问题被提上日程

在实现“国民皆年金”和提高年金给付水平之后，各项制度之间的差距问题日益凸显。如前所述原因，日本各种共济年金制度由于起步较早，因此，其给付水平以及制度的成熟度与其他年金制度之间存在着明显的差别。例如，在这一时期，共济年金的给付方式，分为“一般方式”和“通年方式”，加入者可以享受这两种计算方式中年金额较高的一方。但按一般方式所计算的年金额通常高于通年方式，因而共济年金的主流是一般方式。根据一般方式，加入期间为40年的加入者，在离职时可以得到离职时工资的70％。此外，由于共济年金还采用了工资连动制，因而其年金额总是高于厚生年金，形成了所谓的“官民差异”。

20世纪50年代中期至第一次石油危机爆发，这一阶段是日本公共年金制度逐步完善时期，也是日本社会保障制度从“救贫”向“防贫”转变的重要时期。其明显特征就是实现了全民覆盖和收入保障水平的提高。到了1973年，虽然各项制度间的差距问题日益凸显，但作为收入保障的重要措施，公共年金制度已经深入人心，并在日本国民的生活中占据了不可或缺的地位。

（三）公共年金制度的改革

1973年的石油危机结束了日本经济的高速增长。1975年以后，由于平均寿命的延长和出生率的下降，日本的老龄化进程以欧美各国所无法比拟的速度向前推进。这对公共年金制度带来了前所未有的巨大影响。同时，产业结构和就业结构的变动也导致了被保险人在不同年金制度之间的移动，特别是那些被保险人数急剧下降的年金制度陷入了财政困难。为此，日本在经历了二次石油经济危机之后，认识到经济增长不可能永远持续，面对即将到来的人口老龄化，公共年金制度改革的紧迫性浮出水面。至今为止的30多年间，日本公共年金制度的改革从未间断过，也一直成为日本政坛争论的焦点之一。包括最近一次日本民主党提出的“社会保障·税一体成案”、“年金确保支援法”在内，近40年来关于公共年金制度的改革措施层出不穷，其核心就是如何在低增长、少子老龄化的经济社会背景下建立可持续的公共年金制度。将这些改革进行归纳，可以看到其内容主要包括以下几个方面：

1.导入基础年金制度，构建三层年金制度框架雏形

从整个制度层面来说，日本年金制度在20世纪70年代中期之后所进行的改革中最为重要的是导入基础年金制度，从而构建了目前三层年金制度的基本框架。这次改革的标志是1985年《国民年金法》的修订。

在1985年修订法律之前，日本的公共年金制度可以分成3个大类和7种制度。多种制度林立，使得无论是在给付金额还是在缴费率上都出现了不同制度间的差异。如前所述，首先是各种共济组合年金与厚生年金之间给付上出现的“官民差距”；其次，经济结束了高速增长，进入稳定增长以来，国民年金的发展也陷于停滞。虽然经1976年对法律的修改，夫妇两人的年金额被提高到7.5万日元，1980年又被提高到9.4万日元，但由于政府因财政压力而削减国库的投入，国民年金额的持续提升受到了很大限制。而1985年厚生年金的标准年金额已达了13.6万日元，标准年金额与同时期男性标准收入月额之比（收入替代率）也高达68％。再次，各个公共年金制度间的财政状况出现了差异。共济组合由于其成熟度（=老龄年金的领取人/被保险人）高于厚生年金，因而其年金财政比其他年金制度提前陷入了困境；国民年金也因其给付水平的多次提高，1975年度以后单凭保险费收入还是已难以弥补巨大的支出，1983年度出现了单年度赤字，1985年度终于陷入了支出额大于积累基金的财政危机，改革已迫在眉睫。在这种情况下，日本在1985年再次修改法律，在引入为各种公共年金制度所共通的基础年金的同时，修订了年金的给付金额，并确立了专业主妇领取年金的权利。其主要内容如下：

（1）将“国民年金”定位为基础年金。

在新的法律中，“国民年金”被定位成以全民为对象的基础年金制度，凡居住在日本国内的年满20—59周岁的人员都必须加入，并明确其目的是向年满60周岁的老年人发放以维持其基本生活。国民年金所需财源，来自于由国库负担的税收财源和向各种被用者⁽⁷⁾年金制度分摊的资金。⁽⁸⁾这样，就基础年金部分而言，实现了不同年金制度之间在给付额和缴费率上的一致，确保了不同公共年金制度之间的统一性和公平性。同时也保障了基础年金在财政上的稳定。

由于个体经营者被认为即使是在退休以后也能获取一定的收入，而企业雇员一旦退休，那么除了年金以外便不再有其他收入，因此，个体经营者在60岁以后所能领取的只是国民年金中的基础年金，而企业雇员则在基础年金（第一层）以外，还可以领取厚生年金的收入比例部分（第二层）。这种方式也同样适用于以公务员和私立学校教职员工为对象的共济年金制度。但由于共济年金制度拥有类似于企业年金的部分，因而还拥有第三层年金给付。

（2）专业主妇年金权的确立。

这次的法律修改，还对没有劳动收入的专业主妇，赋予了能够以自己的名义领取基础年金的权利。由于基础年金以个人为单位，因此，以雇员为对象的厚生年金和共济年金中作为被抚养配偶的人员，从此开始拥有了不再受离婚影响的自己的基础年金。

2.年金发放年龄的提高

起初，厚生年金制度所规定的发放给付的开始年龄为男女均满55周岁。1954年，男性的发放年龄被提高到年满60周岁。当时，男性的平均寿命为63.6岁，女性的平均寿命为67.7岁。至1980年，男女的平均寿命分别上升至72.6岁和77.9岁，因而在1985年修改的法律中规定，为了消除男女之间的差异，自1988年度起至2000年度为止，将女性的发放年龄，也逐步从55岁提高至60岁。

1989年，日本的合计特殊出生率降⁽⁹⁾低至1.57。这使全社会进一步认识到了少子化社会的进展状况。另一方面，日本的平均寿命却在继续提高。1993年男女的平均寿命分别达76.3岁和82.5岁，成为世界上平均寿命最高的国家，迎来了所谓的“人生80岁”的年代。在这样的背景下，人们开始普遍认识到，为了使已经到来的长寿社会保持活力，在年金制度上，必须废除60岁退休这一前提，通过提高退休年龄来促进老年人的就业，进而建立与少子老龄化社会相适应的新的年金制度。为此，1994年通过修改法律，首先提高了厚生年金中基础年金部分的发放年龄。其中，自2001年度起至2013年度为止，将男性的发放年龄，逐步从60周岁提高至65周岁。对女性发放年龄的提高则在5年后进行。2000年，又通过修改法律提高了对收入比例部分年金的发放年龄，自2013年度起至2025年度为止，将厚生年金中收入比例部分的男性给付开始年龄，也逐步从60岁提高至65岁。女性给付年龄也将在5年后提高至65岁。

3.调整年金受益与负担水平

在20世纪六七十年代，日本年金制度的改革基本上是朝着提高年金给付额方向进行，但是1974年之后，日本在承受发达国家中速度最快的少子老龄化的同时，还在1997年度经历了23年以来首次出现的经济负增长（经济增长率为－0.4％）。泡沫经济崩溃以后长期低迷的经济形势，使人们认识到，将来的在职人员的负担将会进一步加重。为了保持给付和负担之间的平衡，避免出现将来的在职人员负担过重的局面，自80年代起，日本公共年金制度关于给付和缴费方面的改革也是接连不断。

（1）修订年金给付额，改变缴费计算基数。

在1973年修改法律的时候，厚生年金的给付额被定为男性标准收入月额（月收入）的60％左右。但在1985年修改法律时，标准年金额的替代率已达68％。如果不予以调整，那么，随着领取年金人员平均加入期间的延长以及年金给付额的不断上升，会在将来出现缴费负担过重的问题。为此，1985年修改的法律规定，将来的年金给付金额必须大致维持在男性标准收入月额（月收入）的69％左右。但事实上，这一给付标准并不能得以长期维持。所以，这次改革还引入了所谓的“总收入制”。以往对保险费的征收是以标准收入的月额为基础的，对奖金只征收1％的“特别保险费”；而在新的“总收入制”下，则把包括奖金在内的整个年收都作为征收保险费的基础。

（2）给付金额和缴费率同时进行联动调整。

日本人口不仅老龄化速度很快，而且其少子化现象也日益明显。根据2002年度的人口预测报告，除了晚婚和未婚等已经引起重视的因素以外，已婚夫妇所生育的子女数也在下降。2050年的合计特殊出生率将降低至1.39，少子老龄化的态势将进一步加剧。根据这一预测，20—64岁这一年龄段的在职人口与65岁以上的老年人口的比率，2000年为3.6∶1，2025年则降低为1.9∶1，2050年将进一步降低为1.4∶1。⁽¹⁰⁾人口结构的这种变化在经济增长低迷甚至停滞的情况下，公共年金的受益负担问题就凸显为老龄人与年轻人之间的受益负担问题。显然，如果不对公共年金制度作出进一步的修改，无论是老年人还是在职人员的生活都将受到很大影响，同时，也影响人们对公共年金制度的信心。

20世纪80年代之后，日本公共年金制度的受益负担方面的改革最初是提高缴费率开始的，后又逐步减少给付金额。但是，这种将受益和负担分割的调整财政平衡的办法加重了代际间的不平衡，因此，不仅不能从根本上解决问题，同时在政治上也很难通过。在日本厚生劳动省进行的一次关于公共年金制度的民意调查中，有半数以上的被访者认为，确保公共年金制度可持续性的最佳方法是同时调整给付金额和缴费率，只是对两者中的一方进行调整的政策未能获得民意的认可。⁽¹¹⁾因此，在急速加剧的少子老龄化形势下，一方面，必须尽量避免出现将来的在职人员负担过重的局面，另一方面又必须使公共年金制度能够在将来也继续发挥其应有的作用。也就是说，为了使公共年金制度能够始终保持财政收支上的平衡，必须不断根据人口结构和经济状况等社会经济形势的变化而调整给付金额与缴费率。

实际上，根据各个时期人口预测和经济走势的预测，对给付金额和缴费率进行调整是日本公共年金制度中一项重要的财政措施，但是过去这种调整是通过5年一评估来进行的。这种做法，使得年轻一代难以比较准确地预见自己将来的给付金额和缴费率，从而引发对公共年金制度的信任危机。为此，2004年日本对法律再度修改，改变了以往在5年一度的评估时的做法，即首先设定给付金额，然后再逆向推算所需缴费率的做法，采用了首先在全力抑制缴费率的基础上，设定并固定将来的缴费率上限，然后在这一缴费率上限所能允许的范围内调整给付金额的做法。具体地说，改革试图通过以下四项内容，在消除人们对将来缴费率无限上升的不安的同时，构建能适应社会经济发展的公共年金制度。

第一，固定缴费率水平。

通过提高对基础年金的国库负担比例和对所积累的基金进行有效运用，在全力抑制缴费率上升的同时，至2017年为止，分阶段地逐步将厚生年金的缴费率提高到18.3％，国民年金的缴费标准提高到16900日元，并予以固定。其中，厚生年金每年提高0.354％，国民年金每年提高280日元。

第二，引入对给付水平进行自动调整的机制。

以前，对给付金额的计算方式是，在初次领取年金（65岁）时，首先计算出能反映人均税后工资增长的年金额，这一金额在开始给付以后，再根据物价的变动加以调整。也就是说，给付金额的确定主要取决于工资增长和物价变动两个因素。但问题是，即使平均工资上升，只要被保险人数的下降幅度大于平均工资的上升幅度，整个经济对年金费用的负担能力也可能下降。同时，即使给付水平不变，年金领取人员平均寿命的上升也会导致给付费用的增大。因此，年金额的计算，不能只是使用工资和物价的增长率，还必须考虑被保险人数的减少率和平均寿命的上升等因素。为此，日本在2004年对年金制度的改革中引入了对年金额进行自动调整的机制（宏观经济连动机制）。在这样的机制下，对年金额的调整，除了考虑税后工资的增长率和物价的增长率以外，还同时考虑被保险人数量的减少率和平均寿命的增加等因素，因而被调整后的年金变动率小于人均税后工资和物价的增长率。

第三，提高对基础年金的国库负担比例。

对基础年金的国库负担比例，在修改前为三分之一，2009年度以后将被提升至二分之一。不过，这一改革也使得日本财政状况更为恶化。

第四，对积累基金的运用。

放弃所谓的永久均衡方式（即把无限的将来看作年金财政实现均衡的目标）。采用有限均衡方式，以100年为目标实现年金财政的均衡，使积累的基金在100年后保持在足以支付1年年金的数量上。这样，现在所保有部分年金的积累基金，便可以被用于支付老龄化率上升以后的下一代以及再下一代的年金。

4.引入能适应各种不同生活方式和就业方式的年金制度

在面对年金财政日益不平衡的问题上，日本长期以来比较重视从静态角度解决问题，即注重从既有的国民收入中如何在老人和年轻人之间的分配问题。进入21世纪之后，人们逐步认识到，在少子老龄化急速加剧的情况下，为了保持社会和经济的活力，有必要使具有劳动意愿的人能以不同的方式进行工作，以充分发挥其能力。为此，公共年金制度也必须适应老年人、女性以及残疾人等不同人群的不同的生活和工作方式，将他们的各种形式的就业客观并准确地反映在年金制度上。特别是要对老年人的就业和年金、女性的年金以及残疾人年金等问题采取相应的措施。在这一方面，较有代表性的改革措施是，将在职老龄年金制度的适用范围扩大到了70岁以后，延长了对育儿休假中的保险费减免期间，允许厚生年金的收入比例部分可以在夫妇之间进行分割，并对残疾人年金制度进行了一定的改善等。同时，还修改了厚生年金中的“在职老龄年金制度”，将以往的根据老年人收入状况调整其年金给付金额，最终使在职老年人的总收入维持在固定水平上的做法，修改为在总收入达到一定水平以前，工资和年金的总额能够随工资的增加而增加的发放方式，以刺激老年人的工作积极性。这些改革措施，将在下面的内容中有所体现。