农村公共产品供给制度的历史变迁

二、农村公共产品供给制度的历史变迁

所谓农村公共产品供给制度，并非一个单一的制度，而是由多种相互关联的制度规则组合构成，包括公共产品供给决策制度、筹资制度（成本分摊制度）、使用收费制度、维护与管理制度等。关于制度变迁，一是仅指某一制度安排的变化，而非整个制度结构中所有制度的变迁。二是指制度安排的变化，即原有的制度安排被一种新的制度安排替代的过程。这里是指农村公共产品供给决策、筹资、分配等制度安排逐渐以新代旧的过程。

新中国成立以来，我国农村的基本经济制度就经历了从“土改”的个体农户所有制到人民公社的集体所有制，再到“集体所有，个体经营”的家庭联产承包责任制等多次变革，加之，中国共产党局部执政时期积累的探索经验，都必然会对农村公共产品供给体制产生诱致性影响，使之随着基本制度的变迁而变迁。

（一）中国共产党局部执政时期的农村公共产品供给

中国共产党局部执政时期，在特殊的生存环境下，没有形成成熟和配套的农村公共产品供给制度。但却不乏供给业绩。

1．苏维埃政府时期

中国农民问题的核心主要是土地问题，要有效治理农村，就必须经废除封建土地制度，解决农民的土地问题。谁解决了土地问题，谁就会赢得农民，谁赢得了农民，谁就会赢得中国。

中国共产党自成立起，就注意到中国的农民问题，党在三大上制定了党的历史上第一个农民问题决议案，明确指出，“国民革命不得农民参与，也很难成功。”同时提出，“没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民。”并开展“限田”和“限租”运动。特别是建立起农民协会，这是传统农民运动所没有的特征。在国共合作条件下，做了大量农民和农村工作。

中国共产党局部执政的22年中，广泛宣传农民、发动农民、组织农民，以农村红色政权为依托，通过打土豪、分田地的土地革命，减租减息政策，铲除封建土地所有制等不同阶段的不同政策措施，着力改变所有权集中，使用权分散的土地产权关系，满足广大农民对土地的要求。

中华苏维埃共和国所辖各根据地主要处在偏僻的乡村，在这里，生产力水平低下，生产条件比较原始。面对国民党反动势力的军事“围剿”，必须仰赖农业生产的发展。正如毛泽东指出的：“在国民党时代，土地是地主的，农民不愿意也不可能用自己的力量去改良土地。”^[1]在革命根据地，只有先把土地分配给农民，农民的生产积极性才能极大地调动，进而大力发展农业生产，为坚持长期革命斗争提供物质基础。

残酷的斗争环境决定了中华苏维埃共和国经济政策的主要任务，《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃第一次全国大会土地法草案》、《中华苏维埃共和国劳动法》和《中华苏维埃共和国关于经济政策的决定》等文件明确规定，苏维埃经济政策是推翻封建土地所有制，耕地归农，解放和发展生产力，支援革命战争。没收地主阶级的土地，分配给贫农、中农、并以实现土地国有为目的。将发展农业生产置于经济建设的中心和首位。

由于贫苦农民底子薄，劳动力、农具、种子、资金严重不足，在当时成为影响农业生产发展的主要障碍。党和苏维埃政府领导群众实行互助合作运动，并通过一系列政策法令，扭转了困难局面。

互助合作是在农民土地私有的基础上，通过改变劳动组织形式，解决生产资料和人力的不足。这种形式符合当时农业生产发展的客观要求，也符合当时生产力发展水平和农民群众愿望。在战争环境下，大量青壮年劳动力参加了红军和赤卫队，从事农业生产的大都是老人、妇女和儿童，劳动力奇缺，政府根据民间农忙时换工的习惯，先组织耕田队，有组织地调剂劳动力，并在此基础上，引导组织劳动互助社，在根据地发展互助合作运动。政府关于互助合作的纲要规定，以村为单位组织，最大的只能以乡为范围。必须坚持自愿的原则，不得用强迫命令的办法，工资按照个人能力和技术高低规定，但不能差别太大。

苏维埃根据地的互助合作，克服了“红属”生产上的困难，支援了革命战争，平抑了工价，减轻了劳动力缺乏农户的经济负担，发挥了集体劳动协作的力量，为后来的农业合作运动积累了经验。

苏维埃政府还发出发展农业的方针，大力发展农业的多种经营，在谷物种植的同时，倡导种植经济作物和工业原料作物，发展养殖业。各个苏区还鼓励大规模的群众性垦荒运动。苏维埃政府还比较重视兴修水利，扩展农田的灌溉面积。组织领导广大农民积肥造肥、改良土壤、精耕细作、植树造林、开办农事试验场、研究会、展览所、推广先进农业技术等，大大促进了苏区农业生产的发展。

苏维埃政府成立宣言明确宣布：一切工农劳苦群众及其子弟，有享受国家免费教育之权。在国内革命战争所能做到的范围内，应开始实行完全免费的义务教育。从中央到地方制定了一整套较为完整的政策法令，采用积极措施普遍进行义务教育。在广大苏区，占人口绝大多数的劳苦大众及其子女，无经济能力接受教育。当人民掌握了政权，教育成为基础性工作。苏维埃政府规定，对年龄在7—13岁的儿童施以免费的强迫教育。并相继建成和开办小学校，平均每个乡1所以上，尽管条件简陋，但取得了显著的教育成效。苏维埃政府还十分重视卫生防疫工作，把卫生防疫工作提到很高的重要地位去认识，1933年初，《红色中华》发表社论指出，卫生防疫工作是与敌人生死决斗关头，关乎革命力量的增加和强健。政府颁布的《卫生运动纲要》强调指出，苏区卫生运动是苏区战斗任务的一部分。

2．抗日民主政府时期

抗战时期，减租减息是处理土地问题的基本政策。这项政策在政治上可以动摇封建统治，在经济上可以削弱封建剥削，改善农民的政治地位和生活状况。兼顾农民和地主两方面的利益。把发展统一战线和解决农民问题很好地结合起来。中共中央关于减租减息的文件明确规定，减租减息政策的目的是扶助农民，减轻地主的封建剥削，保障农民的政治经济权利，借以改善农民生活，提高农民抗战和生产的积极性。通过减租减息，根据地各阶级的土地占有关系和经济地位发生了很大变化，地主的户数和占有土地的比例有所减少，贫雇农户数有所减少，每户平均占有土地的数量有所增加，经济地位显著上升。通过减租减息，地租率明显下降，地租中超经济的额外剥削和高利贷消除了，佃户的收入增加。他们购置土地、添置农具、喂养牲畜、增施肥料，促进了农业发展。减租减息适当地调整了根据地内生产关系和阶级关系。

中国几千年来的个体农业，一家一户不仅生产效率低，而且处于贫穷地位。在发展经济中，抗日民主根据地政府还注意运用互助合作的形式把农民组织起来，大大提高了劳动生产率。在抗日民主根据地继续开展生产互助合作，主要形式包括调剂劳动力的变工队，土地不足的农户组成“扎工队”，提供雇佣劳动。

为促进生产，政府专门成立生产委员会，鼓励生产，号召种植经济作物，改善种植结构，增加农业产量。

在经济建设的具体方针上，实行以农业为主的各业全面发展，并且克服两种倾向：一是不顾政府和军队需要，不顾抗战需要，片面强调减轻人民负担的所谓“仁政”观点，二是反对不顾人民生活困难，竭泽而渔的观点。在财政经济工作上，以90％的精力帮助农民发展生产，以10％的精力从农民那里取得税收。

随着抗战形势的进一步发展，抗日民主根据地实行统一累进税取代抗战初期实行的合理负担政策。抗日民主政府实行合理负担政策的本意是在衡量贫富程度和确定纳税能力的前提下，合理负担税赋，但在实践操作中出现了很多具体问题，较难解决，造成税源不足或转嫁负担。统一累进税及其实施细则，可以更好地体现有钱出钱、钱多多出的原则，扩大了和培养了税源，减轻了农民负担，降低了征收成本，缓解了矛盾，负担合理、作用积极。

1938年开始，根据地政府组织群众的兴修水利，某些地区采取地主出钱，农民出工的方式，取得了好的效果。

陕甘宁边区大生产运动开始以后，边区政府有计划地移民垦荒。为鼓励移民垦荒，建立了专门机构，补贴迁移路费，减免公粮和义务工等优惠政策，推动了边区经济建设。

抗日民主根据地还将实行普及免费义务教育和免费或减费医疗上升到文化教育权、健康权等人权的高度来对待。在小学教育中，本着自愿原则，实行民办公助政策，提高了群众办学的积极性，克服了物质上的困难，推动了群众教育的迅速发展。

抗日民主根据地政府已经开始展开社会救济工作，以政府救济为主，发挥社会组织的救济功能。政府的主体作用主要体现在制定政策、拨粮筹款、组织人力物力等。政府就以工作注重了帮助被救济者的生产自救，鼓励群众开展互助救济，从而缓解财政压力。

边区党和政府指示，要用群众喜闻乐见的形式宣传卫生防疫工作，通过办展览，实物讲解、现身说法等形式，帮助边区百姓增加卫生防疫常识，自觉告别不卫生的生活习惯。

为减轻农民负担，根据地政府还实行了精兵简政，切实减轻农民负担，提升工作效能。

3．人民政府时期

解放战争时期，为加强解放区建设，各级人民政府采取各种措施，恢复发展生产，改善人民生活。各解放区通过兴修农田水利，发放农业贷款，组织变工互助等多种办法，恢复和发展农业生产。

抗战胜利后，关于如何解决农民的土地问题，自上而下强制性制度变迁因素和自下而上的诱致性制度变迁因素二者并存。农民对土地的需求十分强烈，自发要求得到土地。换言之，就是农民伸出手来要土地，共产党是否批准。1946年春，中共中央发布《关于土地问题的指示》，明确指出，解决土地问题是我党目前最基本的历史任务。标志土地政策由减租减息向分配地主土地、实现耕者有其田的政策转变。1946年解放区的土改是中国有史以来最深刻的社会大变革。

1947年制定的《中国土地法大纲》，确定了废除封建土地制度，废除封建债务，彻底平分土地的土地改革制度。阐明了土改的内容、方法和方式，规定了分哪些土地、如何分和由谁分的问题。

土地改革彻底改变了解放区农村的社会关系，封建剥削地主阶级大大削弱。农民得到土地后，生产积极性大为提高，为了保家保田，积极参军，支援前线，有力支援了人民解放战争。

党在局部执政时期，根据地和解放区政府在公共产品供给方面尚无显著的制度特征，或言还未形成制度化的供给。新中国成立后，我国农村经济经历了不同的发展阶段，在不同的发展阶段中，分别形成了不同的农村公共产品供给制度。

（二）建国初期农村公共产品供给自上而下的特征

执政的意义不仅在于建立新政权，还要有效地领导新政府，通过对公共权力的运用，实现执政目标。新中国成立后，我国农村公共产品供给模式也进行了重构。

中国是个农业大国，中国共产党执掌全国政权时，全国约有4亿的农业人口，其中绝大部分尚未进行土改，民主革命的任务尚未完成。封建土地制度的束缚，加之长期战乱，农业处于凋敝状态，江河堤岸常年失修，洪涝灾害频仍，对农业生产造成极大破坏。

新中国成立后，党和政府把恢复农业看作整个国民经济恢复的基础，强调发展农业是头等大事，通过土地制度的变革，组织互助组，兴修水利、发放农贷、城乡交流等一系列措施，帮助农民改善生产生活条件，发展农业生产。城市公共产品由国有企业低价或无偿承担。农村公共产品供给则逐步形成了自上而下决策并部分提供的制度特征。这一时期，公共产品的供给主体在成分上是多元化的。中央政府和各级地方政府是公共产品供给的主要承担者，全国性、地区性和社区性的公共产品都是由中央政府和各级地方政府提供的。除了政府之外，当时的营利与非营利组织、农村社区和农村居民个人及其他社会力量也是公共产品的重要提供者。

1．继续完成土地改革

农业生产的恢复是国民经济恢复的重要条件，农业工作在当时最主要的任务就是完成土地制度改革。

1950年6月，刘少奇代表中央作了《关于土地改革问题的报告》。报告指出：中国土地制度极不合理，是我国民族被侵略、被压迫、穷困及落后的根源，是我国民主化、工业化、独立、统一及富强的基本障碍，这种情况如果不加改变，中国人民革命的胜利就不能巩固，农村生产力就不能解放，新中国的工业化就没有实现的可能，这就是土改的基本理由和基本目的。同月，《中华人民共和国土地改革法》通过并实施。

政务院还配合土地改革法颁布了配套法规和政策，包括《农民协会组织通则》、《人民法庭组织通则》，规定了农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关，农村划分成分的具体标准。随后成立了中央土地改革委员会，指导全国的土地改革工作。各级政府都相应成立了土改委员会。从中央到地方都组织了土改工作队，进驻乡村，帮助土改。然而，土地革命仍然是尖锐复杂的阶级斗争，少数顽固地主极尽破坏之能事，阴谋杀害农村干部和农民积极分子，甚至留下变天账，准备反攻倒算，实践表明，农民不可能自上而下得到并保有土地，根据尖锐复杂的形势，党和政府坚决执行群众路线的方针，强调土改必须毫不动摇地依靠农民的政治觉悟和组织力量，发动农民自己打倒地主，以取得土地，并保卫土地。

在完成土地财产分配的基础上，人民政府予以确权。土改中农民还分得了大批生产资料和生活资料，长期被束缚的生产力获得了历史性的大解放。这是历史上前所未有的经济补偿，极大地激发了农民的生产积极性，农民的政治热情转到了发展生产上，争取丰收，支援国家建设。农村基层党组织和农会还提倡互助合作，帮助贫雇农解决生产资金、技术等困难，指导他们制订安家生产计划，人民政府从经济上给予扶持，实行一系列有利于促进农业生产的政策措施，农民普遍添置了耕畜、水车以及新式农具，改善和扩大了自己的经营，掀起恢复发展生产的热潮。

农民经济地位的提高，进而形成有组织有觉悟的阶级队伍，大批农村党员、积极分子参加农村基层政权组织，民兵1000多万人，是巩固人民政权的重要力量。

2．活跃市场扩大城乡交流

我国广大农村，每逢收获季节，除粮食、棉花、食油等主要农产品的购销交易外，还有大宗农副土产品需要推销。1950年全国土产品的价值约合240亿斤粮食，相当于农民全年上交公粮的总数。由于历经战争和剧烈的通货膨胀，道路交通不畅，流通环节梗阻，加上帝国主义封锁，导致城乡内外商品交换滞涩，全国出现市场萧条情况，城市中工业品滞销，农副产品供应不足；农村中农副产品积压，工业品缺乏。突出问题是打破城乡之间的阻隔，帮助农民把农副产品推销出去，以增加几亿农民的购买力，促进工商业的恢复和发展，增加国家的税收。中央已经认识到，城市的繁荣是农村经济转动的结果，城市工商业的回复得益于收购土产，在帝国主义封锁中只有拉动内需促进工农业恢复发展。中财委受命中央制定工作要点，把扩大城乡交流摆在第一位。陈云指出，将农副产品土产品收上来，将工业品销下去，是关系到全国人民经济生活的大事，要动员全党的力量去做。

首先，中央和地方都建立了国营土特产贸易公司，投入大量资金收购运销土特产品，供应农民必须的日用消费品。各地还积极发展供销合作社，普遍设立农副产品收购门市部，开展购销业务，通过与农民广泛签订购销合同，及时供应农民所需的农业生产资料和消费品，供销合作系统成为推动城乡交流活跃市场的主要力量。为解决收购资金的困难，国家银行从1950年4月到10月的半年里，各项贷款总额增加139％，其中贸易部门的贷款占80％以上，各地还普遍发展农村信用社，帮助农民解决临时的资金困难。

其次，政府还鼓励私营商业从事乡间购运业务，确定了国营和私营的比重和方向，在品种上尽量让私商先购、多购。公营和私商之间还建立代销关系或联购联销，统一解决各种业务困难，一些地方还办了公私合营商店。为调动私商经营积极性，政府对经营土特产的私商实行减税或免税政策，降低城乡间运输费用，银行在贷款上给予便利，在价格上适当调整农副土特产品在产销地和不同季节的价差，使私商有利可图，销往农村的营业额比城市增长更快。

再次，为打开滞销农副土特产品的销路，政府推广举办物资交流会的经验，同时发展农村集市贸易，组织农民开展近地物资交流，并在传统的物资集散地增设国营土产公司、私人贸易货栈、农民交易所等，形成货畅其流的繁荣局面。陈云总结道：扩大农副产品的购销，不仅是农村问题，是目前活跃中国经济的关键。

通过城乡交流，1951年农业生产资料的供应总额增长91.15％，有效增加了工商业税，进而增加了国家的财政收入。商业的振兴，帮助城市面向农村，帮助农村面向城市，随着农民购买力的提高，工业企业增加生产，向农村提供更多的工业品，农民有能力增加对生产的投入，农业生产进一步得到恢复和发展。

3．改善农业生产条件

随着新解放区土改的有序进行，1951年，政务院做出决定，规定了鼓励农民安心生产，发家致富的十项政策，要求各地政府贯彻执行。其中包括合理负担农业税的政策、奖励主要工业原料作物生产的价格政策、奖励兴修水利和垦荒的政策、鼓励扩大再生产的政策、有计划提倡多种经营的政策，特别规定劳动互助组享受政府各种奖励和优待政策，普遍发展和推广互助组，有领导有重点地发展土地入股的农业生产合作社，这一系列农村政策，对于保护和充分发挥农民的生产积极性，促进农业生产迅速恢复和发展起了重要作用。

恢复和发展农业生产最重要的举措是大规模农田水利建设。因为水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性和战略性。针对历年严重的水旱灾害，特别是1950年发生的淮河水灾，让党和政府下定了治理淮河的决心。党和政府有计划、有步骤地领导人民整修水利，1950—1952年，农林水利投资占基本建设投资总额的13.14％，大部分用于兴修水利工程，进行了蓄泄兼筹的治理淮河工程；在长江流域，进行了规模宏大的荆江分洪工程；在黄河流域，进行了蓄水拦沙和下游防洪的全河统一治理；到1952年底，全国4.2万公里的江河堤防绝大部分进行了整修和加固，官厅水库、佛子岭水库、三河闸等一批水利基础设施也动工修建或完成了主要工程部分。通过泄洪防涝、蓄水防旱等大规模水利建设，农田受灾面积大大减少，干旱地区的水利条件有所改善。人民政府还在农村中大规模开展防治病虫害工作，减少了虫灾对农作物的损害，为保障农业丰产创造了有利条件。

在财政支农上，政府扩大对农业的贷款，1950—1952年，国家共发放农业贷款15.7亿元，帮助农民解决生产中缺乏农具、种子、肥料、牲畜等困难。各地还认真贯彻实行合理负担的农业税政策、农产品收购和价格政策，以及丰产奖励政策，开展群众性的农业技术改良和爱国增产运动，大大促进了农业的恢复和发展。1952年农业产值比1949年增加48.5％，主要农作物和经济作物都超过了解放前最高年产量。

在生产发展的基础上，农民生产生活条件有了明显改善，用农民自己的话说，一年够吃，两年添置用具，三年有富余。主要表现在农民收入逐年增加，从货币收入来看，基本完成土地改革的几年间，农民平均每人货币收入，1949年为14.9元，1950年为18.7元，1951年为23.6元，1952年为26.8元。收入增加提高的农民购买力，用于购买生产资料的开支，一般高于购买生活资料的开支，主要购买肥料、农具、牲畜，把增加收入的主要部分用在发展生产上，一方面说明农民生产条件曾处于极低的水平；另一方面表明农民在党和政府的政策鼓励下对农业生产的信心和积极性。

农村土改后也出现了一些新情况，仍有大量农民由于缺乏资金等生产资料和劳动力不足，扩大再生产仍有困难，甚至返贫。党和政府十分重视这种情况，分析认为，土改后农业的恢复增长，实际上带有很大的战后复苏性质，中国农业就其基本形态来说还是分散的、个体的、落后的，靠天吃饭、靠人畜耕种，生产力水平低下，农产品的商品率也很低，不能满足城市和工业化对农业的需要，为避免新的两极分化，推动生产力进一步发展，鼓励发展各种形式的互助合作。

4．农业生产互助合作

早在党的七届二中全会上，就明确规定，逐步引导个体农业向社会化、集体化方向发展，引导农民按照自愿互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作。

新中国成立之后，农村通过土地改革，消灭了封建土地所有制，建立了个体农民土地所有制，实现了千百年来农民自己拥有土地的梦想，农户的劳动积极性高涨。但很多农户虽然拥有了土地，却并不同时拥有耕种土地所需的工具和基本公共设施。

据国家统计局调查，土地改革结束后，农村户均拥有耕地15.25亩、耕犁0.54部、水车0.1部，每个劳力平均只能耕作7亩左右的土地。

土改后农户生产资料的平均化和分散性，使个体农业生产，对最基本的农村公共产品的依赖性空前增强，然而由于国家财政有限，政府在短时间内也无力满足这些公共产品需求。这种情况下，解放前就在一些地方存在过、在老解放区实践过的互助换工以互助组的形式再次应运而生。一定意义上说，互助组实际上是解放后在农村公共产品缺乏的情况下出现的，农户之间合作供给农村生产所需基本公共产品的非制度的现实选择。

党和政府积极提倡和鼓励发展农业生产的劳动互助组织，制定了各种奖励和优待政策，互助组可以享受国家贷款、技术指导以及购买使用优良品种、农用药械和新式农具的优先权，以及国家贸易机关推销农业和副业产品、供给生产资料的优先权。特别是经济地位上升较慢的农民，为了克服单家独户生产中的困难，需要参加多方面的劳动互助，通过必要的集体劳动和分工协作，大多能提高劳动生产效率，改善生产条件，改进耕作技术。一些实践表明，互助合作能相应增加收入，还便于使用新技术和新农具，互助组织受到农民欢迎。尤其是对供销合作的要求十分迫切，通过合作找到农副产品销路，买到生产、生活所需工业品。

也有些地区，互助组织出现涣散和解体状况，一些富余农民认为互助组是拉帮穷人。针对这一情况，一些地区经过调研向中央报告提出，要想互助合作健康发展，必须增强两个要素：一是建立并逐步扩大公共积累，退组不能带走；二是转为统一经营的生产合作社，在分配上，按劳力分配的比例应大于按土地分配的比例，并逐步加大按劳分配的比重。实际上是如何对待互助组织的私有制基础。主持中央日常工作的刘少奇不同意上述意见，并提出了自己的见解，他认为单用农业合作社和互助组的办法，使中国的农业直接走上社会主义是不可能，因为仅仅依靠农村的条件不能搞社会主义，农业社会化要依靠工业。这反映了党内一种意见，即适当控制农村自发因素的发展，但动摇私有制基础还不是时候。在没有实现国家工业化和使用机械耕作的条件下，不可能有互助转变到农业的社会主义化。

毛泽东批评了现阶段不能动摇私有制基础的观点，并且认为可行。在引导农业互助合作组织走向较高级形式的问题上，党内最终统一了认识。

1951年9月，中央制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，提出发展生产、兴修水利、抵御自然灾害、采用农业机械和新技术，提倡组织起来，建立在个体经济基础上的劳动互助合作，发展前途是农业集体化。

决议草案规定了互助合作的三种主要形式：一是季节性互助组；二是常年互助组；三是以土地入股为特点的农业生产合作社。

5．农业合作化运动

1954年，我国几大地区遭受百年不遇的洪涝灾害，农业受灾严重，粮食总产量未完成当年的指标，进而影响了工业增长。党和国家领导人把解决农业落后于工业这个突出矛盾，放到很高的战略地位看待。

在发展工业的同时，用农业合作化的方法来增加农业产量，是毛泽东和其他中央领导的共识。

为增加农业粮食产量，建国初期也探索了很多方法，诸如开垦荒地、兴修水利。

但是大规模的开荒，大量增加灌溉面积，在当时还没有条件，除此之外，增加农业产量的办法只有实现农业生产的合作化，把分散的小农经营组成联合经营，又组织起来的农民集体来搞水利、积肥、改良工具和种子，改进工作技术等，可以促进农民个体难于单独进行的多种增产措施得以实现，如陈云所说，这在当时是投资最少，收效最大，也最快的农业增产方法。

农业合作化就是国家和政府为农业发展提供的政策产品。

互助组解决了制约农业生产发展的犁、耕牛、水塘等最基本的公共产品，但农业生产的进一步发展需要更高层次的公共产品如较大范围的水利设施、较大型的农业生产机械、新型技术、农田规模利用等的支持，互助组由于组织规模较小，难以胜任这些公共产品的供给任务，因而出现了农村公共产品供给制度进一步创新的需要。如果继续公共产品合作供给的路径，这些公共产品的供给需要更多人的合作，这意味着供给这些公共产品的组织需要更多人、更多次的博弈才有可能统一意见而形成，或意见根本就难以统一而无法形成，故而诱致性产生合作供给这些公共产品的组织成本太大，而由政府强制推动这些公共产品合作供给组织的产生具有成本优势。但当政府强制农户通过共同决策、集体生产、共同使用的合作供给方式提供这些公共范围越来越大、公共程度越来越高的农村公共产品时，必然产生对土地等生产资料和劳动力统一使用的要求，如大型农具只有更多的农户联合起来才有能力购买，而它们的使用也需要将农户细碎的农地统一起来才具有规模效应；兴修较大型水利也需要更多的生产资料的支持，需要更多劳动力的统一行动，需要在更大范围内使用等，而这种要求的满足需要集中土地使用权，这样以土地入股为主要特征的初级社就成为当时政府必选的农村公共产品的有效供给模式。因初级社拥有了农民土地和其他生产资料的使用权，农民也不再拥有生产私人产品的条件，所有产品只能通过初级社的生产才能获得，初级社因而变成了入社农户所有产品的合作供给模式。

农业合作化运动，是关系到改变中国亿万农民生产资料占有方式、生产方式和生活方式的社会大变革，中央频发决议和指示，对合作社建立、巩固、发展的一系列问题都作了明确具体的规定，但在实践中还是出现了偏差，严重侵犯了中农特别是富农的利益。

另外，初级社转为高级社的主要标志是土地和其他主要生产资料实现公有化，归集体所有。由于高级社是将已经属于初级社支配的生产资料实行公有制，加上政府对高级社的制度变迁采取短时间突变的方式，一大批刚刚建立的初级社，还立足未稳，社员入股的土地报酬，生产资料折价偿付等许多紧迫问题尚未解决，有的还没有经历一个生产季，甚至没有进行生产安排，又急速地进入新一轮并社升级高潮，步子显然走得太快了。

但是农业合作化基本实现了政策目标。农业合作化的完成，实现了中国土地的公有化，随着土地及耕畜、大型农具等主要生产资料归农业生产合作社集体所有，在广大农村建立起劳动群众集体所有制经济，标志着基本完成了对个体农业的社会主义改造，亿万农民彻底摆脱了小块土地私有制的束缚，走上合作经济的发展道路。进入了建设社会主义农村的历史时期。农业合作化后，农业发展有条件对土地的利用进行合理规划，进行大规模的水利灌溉，大规模的农田基本建设，逐步推广机械耕作，施肥、杀虫等农业科学技术，农业生产条件大为改观。

综上，1949年到1958年，是新中国农村公共品供给制度创建时期。土地改革虽然解放了农村生产力，但分散的小农经济仍然是农村经济的主要支撑。在农村集体经济尚未建立、国家总的公共品供给体系非常脆弱的情况下，农村公共品供给仍然处于很低的水平，农村公共品供给主要还是依靠农民自我提供。1953年我国进入“第一个五年计划”时期，确立了“三统一”的高度集中财政管理体制，从理论上讲，当时主要的农村公共品供给支出包括乡（村）镇的干部训练、干部会议、县区立小学、县立中学及简易师范学校、县文化馆、卫生院、区卫生所、县农场、苗圃、交通事业、农田水利费、社会抚恤救济等。这一时期，政府在农村主要着手建立以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度。农村集体保障制度通过高级农业合作社组织实施。但是，这一时期我国农村公共品供给效率水平，由于在支出方面，国家财政主要是安排少量的资金支持恢复农业生产，很少有其他支出用于农村教育、卫生、文化等农村社会公共事业。尽管如此，1949年以后，中国政府通过宣传、教育、强制等手段，改善农村的卫生环境，实施计划生育、儿童免疫、控制传染病和地方病等公共卫生计划，比较有效地抑制了传染病、寄生虫病和地方病的流行，大大改善了中国农民的健康状况，在总体卫生投入并不高的情况下，大幅度地降低了死亡率特别是婴儿死亡率，提高了整体人群的平均期望寿命。

（三）人民公社时期农村公共产品供给制度

20世纪50年代我国农业生产的“大跃进”是在传统技术基础上展开的，这决定了农业跃进任务的完成只能依靠进一步改善农业生产条件来达到，这就对农业生产所需公共产品提出了更高的要求。大办农田水利就是国家在这一背景下首先做出的决策。国家限于经济条件不可能投入足够的财力和物力，所以只能主要依靠农民群众自身力量予以完成。当时的绝大部分农民已被集中在合作社内，因而合作社成为承担水利化任务的主要组织。在兴修一些较大规模的水利工程时，要求在大范围内统一规划，需要投入大批的劳动力和资金，这就导致了在大办水利运动中出现打破社界、乡界甚至县界开展协作的现象，进而在局部地区自发出现了小社并大社。所以，小社合并为大社是对原来合作社供给农村生产所需公共产品制度的进一步创新。

这些大社实际承担了基层政府职能，加上合并后的大社在规模上越来越接近作为基层政府“乡”的管理范围，所以其取代乡成为我国的基层组织便水到渠成，政社合一的人民公社应运而生。

1．人民公社时期农村公共产品供给制度的特征

在组织制度上，公社既是基层政权组织，又是农村经济管理组织，负责管理农村一切政治、经济和社会事务，在财产制度上，公社拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力。在分配制度上，按公分分配报酬，无论它能否反映每个农民个体劳动的实际质量和数量。在流通体制上，实行统购统销，也就是说，公社的唯一交换对象是国家，只存在指令关系，而非契约关系。在人口管理上，实行限制流动的户籍制度。这种国家通过公社实现间接管理的体系意味着有国家全民控制农村各项资源，在这种制度安排下，人民公社包揽了农村公共产品供给，理所当然的是农村公共产品供给的决策者，也是生产的组织管理者，农村社会对于公共物品的供需，在分配使用上呈现出如下特征。

一是自上而下的公共产品供给决策机制。人民公社制度政社合一、高度集权的基本特征决定了人民公社制度下农村公共产品的供给必然采取的是自上而下的供给决策机制。因为在人民公社制度下，国家和集体基本上垄断了所有的经济资源。在这样的体制下，不管是农村公共产品还是私人产品的供给都是通过高度集权的计划方式由集体统一组织、安排，农民只是集体经济组织内的劳动者。公共产品供给决策的高度集中有利于整合资源，解决一些紧迫问题，使社会经济生活快速走上正轨，但这种供应机制由于过分强调以政治方式解决经济问题，违反了经济规律，使公共产品的经济效率不高。同时，这种自上而下的公共产品供给决策程序缺乏合理有效的需求表达机制。在人民公社制度下，农民没有任何经济的自主权，并保持高度的同质性，农民缺乏对公共产品的主动需求，也没有需求的差异，因此农村公共产品的需求就由人民公社或生产大队（跨区域的公共产品由上级部门）代为统一表达出来，农民成了完全被动的接受者。

二是人民公社的公共产品供给，仍然属于未进入国家公共收支系统的制度外供给，只是公共产品涉及范围和受益范围从原有的自然村向人民公社的行政区域扩张。人民公社时期，农村公共产品制度内供给是通过国家财政和公社集体经济两大筹资渠道完成，由国家预算支出、地方预算外支出和公社社有资金支出等项构成。但由于人民公社时期国家优先发展重工业的战略，这些制度内财政，在维持基层政权运转及其他必需的日常开支后，真正能够落实到农民公共产品供给的资金所剩无几。社会经济体制以及农村经济的不发达，农村通过制度内财政筹集到的资金非常有限，而且公社财政对社区公共产品的供给，仅限于公社一级的部分项目，没有针对生产队和生产大队两级的支出项目，因而维系整个社区公共产品正常供给的除了公社财政外，还有赖于各级集体组织所筹集的资金，也即制度外筹资。当时部分或全部由集体经济提供的公共产品包括农村合作医疗、小型农田水利建设、农村集体办学、乡村道路等。当人民公社行政区域内的公共产品主要靠公社内部解决时，公共品所需资金只得靠制度外供给。也就是说，人民公社时期，农村公共产品供给基本上是坚持“社队自力更生为主，国家支援为辅”的原则，对社队农业生产建设和文教科卫事业发展，除国家给予一定的补助外，主要依靠公社力量安排资金。这种制度外公共产品供给的经费筹集与公社体制的分配制度有密切联系。公社的分配制度是工分制，而制度外公共产品的成本按两种方式分摊，物质成本由公积金和公益金支付，公社或集体的全年收入在扣除包括用于制度外供给的公共产品的物质费用后，才将剩余收入按工分分摊。

在人民公社时期，乡村社区公共产品的制度外供给占有非常重要的地位。

三是“大锅饭”式的公共产品供给。从公共产品的构成上看，人民公社制度下的农村公共产品，主要用于支持和促进农业生产发展，满足农民基本的生产、生活需要，无所谓需求和需求的差异。从公共产品的使用上看，人民公社制度下的农村公共产品的使用和分配，采取“大锅饭”的形式。在“大锅饭”的供给形式下，公共产品的成本的农民负担虽然是沉重的，但是隐性的和间接的。

四是人民公社时期的农村公共产品供给实行的是政府单一主体的供给制度，它与通常意义上的公共产品政府供给制度有所不同，人民公社时期的农村公共产品供给制度，政府虽然掌握着农村公共产品的供给决策权，但却不在公共财政的范围内承担农村公共产品的供给成本，表现为农村公共产品制度内决策，制度外筹资的特殊模式。所以，人民公社时期的农村公共产品政府供给制度，实际上是一种以支援工业为目标，以农民合作供给为实质的供给制度，是历史上农村公共产品合作供给制度与高度集权的计划体制结合的产物。在这种制度安排下，集体经济组织在乡村公共产品的供给中起着垄断和排他的重要作用，公共产品的人力成本，用增加工分总数摊薄单位工分值的方式弥补，使农民对乡村公共产品供给自我负担的感受是间接的，正因为如此，当家庭承包责任制使农民分担公共产品供给的物质成本和人力成本的货币化程度不断攀升，使得农民负担更加直接化、公开化，广大农户就感觉税费负担高于人民公社时期。

五是人民公社“政社合一”的体制，决定了作为农村公共产品生产者的社队同时也是公共产品的管理者与维护者。

2．人民公社时期农村公共产品供给制度的评价

人民公社时期的农村公共产品供给主体是农村基层政府，包括公社及生产大队、生产队，由于农户具有很高的同质性，需求的差异性较小，自上而下的决策供给方式是顺畅的，农民负担是隐性的和间接的。

随着乡村资源整合度的提高，农民之间社会联系得到加强，农民有了更多一家一户难以解决的公共事务，农民集体的公共空间扩展，导致对本区域公共产品和公共服务需求的提高，而中国共产党领导的集体组织及时地填补了公共产品供给的缺位，化解了公共产品供给的组织困境，推动了乡村在公共产品供给从广度到深度的扩展和相应体制的变迁。

人民公社作为乡村集体化最激进的产物，其体制的利弊在今天都还各有评说。从乡村公共产品供给体制来说，它作为中国共产党掌握政权的一次重大实验，极大地改变了千百年乡村社会形成的社会格局，降低了乡村社会与外部世界和主流社会的分离程度，推动乡村社会成员在思想观念上的革新和乡村组织的现代化。公社制度在动员劳动力资源，配置与公共产品的供给有着无与伦比的制度优势。农民被高强度地组织起来，在共产党的领导下，利用自己的力量举办了许多过去难以办到的公共事业，极大地提高了乡村社会公共产品的供给水平，降低了农民与城市在公共产品受益上的差距。

这一时期，公共产品供给实行的是由政府主导的计划供给制度，城镇的全部公共产品由国家财政预算提供，农村除外交和国防等全国性纯公共产品由国家提供外，其他公共产品完全由人民公社自己承担。公共产品的供给主要是依靠政府的行政权力，通过行政命令甚至大规模的行政动员来组织实施，贯彻的是下级服从上级、地方服从中央的原则，不仅公共产品供给的计划要逐级批准和贯彻落实，而且公共产品生产与供给的具体事务也被纳入政府日常行政工作范围。

客观地看待人民公社时期的公共产品供给体制，我们发现这种制度安排，通过对乡村社会资源的高度整合，较好地举办了历史未能办到的许多公共事业，如人民公社时期公共医疗保健体系和乡村基础教育，为农民提供了价廉物美甚至免费的公共服务，这一点也获得了国际赞誉。

人民公社建立了一支庞大的农村公共服务体系，其组织比较健全、功能基本完善，对于推动农业经济发展、满足农民的物质文化需要、稳定农村的社会福利事业，起到了至关重要的作用。

更为突出的是，人民公社时期动员和组织农民极大地改善了农业生产的基础条件。中国处于季风气候的控制下，水旱灾害比较频繁，分散的小农无法集结足够的力量来对付和改善这样的自然条件，只有以集体的力量才有可能取得成功。在人民公社体制下，通过对乡村劳动力的高强度组织或控制，用劳动力高度替代资金的方式，动员劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等投资项目，而且在集体经济条件下，在农田基本建设工程的利益协调和成本分摊上也相对容易得多，管理成本也较低。在改革开放前不到30年的时间里，中国农民在前人留下的两亿梯田的基础上，又新修了两亿梯田，并使中国耕地的灌溉比例提高到40％，修整了近20万公里的堤防，使得中国农业抵抗水旱灾害的能力大为提高。这也是在家庭承包制激发农民生产积极性的情况下，农业生产迅速地改变了粮食短缺并连续获得农业丰收的重要基础性条件。

（四）改革开放以来农村公共产品供给制度的嬗变

人民公社制度，虽能动员广大农民投入庞大的农村基础设施建设和辐射范围远远超过乡级行政区域的公共工程，动用农民自己的力量提供乡村公共产品的供给，也包括利用集体经济力量实现乡村社区成员的最低生存保障，但这种自上而下的外来制度，不是在利益的组织化基础上的乡村社会政治经济发展自然结果，也不能为乡村社会发展提供可持续的动力，同时这种体制的维护成本和机会成本不断攀升，农业收益与国家费用指数呈现倒挂，当国家无力追加开支时，缺乏激励和低效率等难以克服的体制缺陷充分显露，对于来自基层的自发性变革动力，政府给予了积极引导和鼓励。人民公社体制遭遇瓦解，被农民自发的家庭土地联产承包责任制所取代。

1．十一届三中全会为制度变迁创造了条件

十一届三中全会前后，中共党内富有远见和影响力的政治决策者，把握社会发展要求，抓住并用好了战略机遇，凝聚党心，代表民意，选择有效路径，完成了指导思想的拨乱反正，从指导思想的意义上，再度实现了革命党向执政党的华丽转身，推动党的事业步入了健康发展的轨道。它带来的政治、经济、社会、文化发展成果，再次证明了指导思想乃始自高端的总体构想，系顶层设计，关系到党的事业成败，是事业发展的终极动力。胡锦涛同志从没有改革开放历史新时期，就没有中国特色社会主义的高度，评价了十一届三中全会的深远意义。

指导思想的历史厚度，是通过理论高度和实践力度两个维度叠加而成，实践力度透过关乎民生的平凡社会生活传递，广为人知。没有有效性，一个理论就没有资格成为指导思想；一个理论若被束之高阁，不能指导实践，也不适合做指导思想。实践是评价指导思想的重要参数。

实践证明，中国革命和建设的一切成就，都是在党的指导思想的指引下取得的。

社会生活是党的指导思想在实践领域的成果展台。用邓小平的话说，“人民，是看实践”的。“人民一看……还是改革开放好”。

指导思想拨乱反正以来，党和政府回应时代发展要求和人民群众的期许，带领人民进行改革开放，解放和发展社会生产力，给人民以实实在在的物质利益，蓄积了坚持改革发展不动摇的持久民间动力。“文革”结束后，若不是对指导思想予以拨乱反正，还纠缠于以阶级斗争为纲，就无力也无法进行经济建设，更谈不上提高人民社会经济生活的水平。

2．改革开放至农村税费改革前的公共产品供给制度

1978年底到1979年初，各种形式的责任制从贫困的基层开始尝试，1982年之前，大多数地区实行了家庭联产承包责任制，经过一段时间的发展，联产的特征逐渐弱化，逐渐演化形成了“家庭承包制”，这是我国农村确立的以家庭承包责任制为特征的农村经济制度，是在中国共产党领导下中国农民的伟大创造。这一制度变迁，重新恢复了农民个人和家庭在经济生活中的主体地位，激发了农民的生产积极性，农业生产和农民生活水平有了长足的进步，随之而来的是人民公社制度下集中提供农村公共产品的制度设计逐步瓦解，人民公社体制解体和乡村政权的重建，农户取代生产队成为农业生产经营的主体，农村也不再使用工分制，因而农村公共产品的供给产生了很大的变化。

但是，伴随农民获得土地经营使用权的是经济资源也向农户手指聚拢，集体财产制度分化了，集体经济力量削弱，劳动力经济价值上升，公共产品供给成本加大，人民公社时期农村公共产品供给的制度依存也不存在了。同时，受城市工业发展战略的影响，绝大部分的乡村公共服务和公共工程的供给仍未纳入国家公共财政收支，乡（镇）辖区范围的相当一部分公共事业和村范围的全部公共事业仍属制度外公共产品，这样农民要分摊乡级政府制度外公共产品成本、村级集体组织全部公共产品成本。

改革开放后到税费改革前，农村公共产品的供给，因财政支持不足，严重滞后于农村的实际需求，在某些方面仍然维持和延续了人民公社时期的公共产品供给制度。

其一，公共产品的供给基本上延续了依据政府偏好“自上而下”的供给和决策方式，农民在供给过程中没有实质性的参与决策权。政策要求筹资和摊派要依据农民自愿，但实际运行中完全是自上而下的，公共产品的供给很难反映出农民的需求偏好，一是导致农村公共产品供给在总量不足的情况下供求失衡；二是农民负担与农村公共产品供求不匹配，所谓农民负担应当是为农村公共产品供给筹措资金，但农民被收取的税外费用，很大部分最终没有成为农村公共产品和公共服务。所不同的是，这一时期国家通过乡镇政府对乡村社区的公共产品供给总量、质量和结构更多以文件和政策的形式加以规定，虽然公共产品供给的决定带有很强的指令性、主观性、统一性，但一定程度地表明，乡村社会举办的公共事业的广度和深度有了巨大的扩展，这一点是传统的农业社会无法比拟的。

其二，体制外筹资机制仍然存续，并占有重要地位。但筹资对象和方式却发生了变化。家庭承包制实施后，人民公社解体了，恢复乡一级政府，乡镇财政也相应恢复建立。按宪法的规定，乡级政府的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”，这些职能与县级政府职能相似，但乡级政府履行的大部分职能如全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需经费则在全乡“统筹”。但由于乡财政收入来源有限，公共产品的筹资途径依然延续了人民公社时期以制度外筹资为主的方式。农村税费改革以前，农村公共品供给的成本分摊多采用“三驾马车”的形式，国家财政（县、乡财政）出一部分（乡统筹）；村提留出一部分，村级组织对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利建设，购置生产性的固定资产，兴办集体企业等，公益金用于“五保户”供养和补助特别困难户以及其他集体福利事业支出。管理费用于干部报酬和管理开支，三项“提留”用于村级组织供给公共产品。再根据“谁受益，谁付款”的原则向农民集资负担一部分。农民除了要以“三提五统”形式分摊乡、村区域内的公共产品供给的货币成本外，还要以义务工和积累工的活劳动形式提供乡、村区域内公共产品供给。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建设、修缮学校等，积累工主要用于农田水利建设。

然而，因外在的制度环境改变了，农村公共产品的筹资对象与筹资方式都发生了变化。首先是筹资对象的变化。在公社时期，制度外筹集供给成本的直接承担者，是农村集体经济组织。联产承包责任制以后，农户实际支配了农村中的大部分资产，并有了生产经营活动的剩余索取权，农村基层政府为了维持农村社区公共产品的制度外供给，制度外筹资的承担者由集体为主转向以农户为主，农户成了费用的直接承担者。农村社区公共产品制度外筹资的方式也因家庭承包制的实施而发生了相应的变化。公社时期农村社区公共产品的制度外筹资方式与集体经济组织的收益分配制度相关联，农村社区公共产品供给所需的物质成本通过公积金、公益金和管理费的形式在社员分配之前，直接从各个核算单位扣除；公共产品供给的人力成本也计为集体经济组织内部劳动力资源的损耗，农民个体并不清楚自己分摊的公共产品物质成本为多少，也不能直观清楚地知道自己的负担份额。在家庭承包制实施之后，这种筹资方式不再适用，因为农户成了基本核算单位，乡村政府为了完成社区公共产品的制度外筹资，就必须直接向农户收取费用，过去的隐形负担公开化了。随着市场化程度的提高，农民有了更多的劳动支配权，导致农民以货币形式提供义务工和积累工的比例大大提高。当农民越来越多地用货币的直接方式支付乡、村公共产品的生产成本时，农户作为独立的经济主体供给公共产品的成本显性化和直接化，农民对乡、村公共事业的供给负担就更加直接和明显。

农村税费改革前，农民除了以农业税的形式向国家提供经济剩余，还要更多以“三提五统”、“两工”的货币和活劳动形式提供乡村社区公共产品的供给。所以，20世纪90年代以来我国第一产业农民负担的实际水平已经赶上甚至大大超出了整个国民经济宏观财政负担水平，农业作为国民经济的基础产业和脆弱产业，不但没有在税费负担方面享受到特殊优待，相反却超出了其他产业部门的税费负担。

况且，这里所说的农民负担，只是农民负担中政府合法征收的部分，还没有考虑到“三乱”负担以及工农业产品价格剪刀差所造成的隐性负担，若考虑进这些因素，农民负担则更沉重。

其三，在联产承包责任制下，尽管农民对公共产品的主动性需求大为提高，也呈现出很大的“异质性”，但分散的农民个体对公共产品的消费，存在“搭便车”心理，不仅使交易成本变高，而且很难真实地反映对公共产品的需求情况。

概括地讲，建国后我国采用了以劳动力替代资本的办法，保证农村公共品的基本供给，创造了较高的农村公共产品的供给水平。这种体制在短期内，依靠政治保障获得巨大成效，但是存在激励扭曲等方面的缺陷，政治要求压过实际需要。

改革后的农业制度，缺乏公共产品提供的有效激励，导致农村公共产品供给不足。另外，这种农村公共品供给体制是在继承人民公社的制度架构上形成的。一方面，这个体制日渐缺乏人民公社体制在公共产品供给上的强制性能力，不可延续劳动力替代资本的办法；另一方面，它也没有适应农村改革后农民日渐成为利益主体的现实，在公共品供给体制上依然保持强制性供给的特色，导致有限的资源难以得到合理的利用。此外，财政的分税制改革后，中央政府将农村公共产品提供的责任，主要交由地方政府，地方政府则往往将公共资源投向工业和城市，并不断汲取农村剩余资源。这些因素使得农村公共品供给不足、供给扭曲以及筹资、负担机制不合理。

总之，家庭土地承包制下，落后的小农经济要用微薄的农业经济剩余支撑乡村社会现代化导向的公共组织，这就打破了千百年来乡村社会形成的公共产品低水平供给的均衡，导致乡村公共产品供给的制度危机。所以，没有乡村社会经济发展局面的显著变化，没有国家与农民分配关系的根本改变，没有外来资源制度性的大力支持，没有乡村公共产品供给决策即公共事业支出决定权从政府向农民的转移，乡村公共产品供给的危机就必然长期存在。

3．税费改革以来农村公共产品供给制度

（1）税费改革大事述略

20世纪90年代以来，农民负担不断增长，不仅严重挫伤了农民生产经营的积极性，削弱了农民扩大再生产的能力，制约了农民收入的增长，妨碍了农民生活的改善和农村市场的扩张，而且还严重影响到农村社会的稳定。在这种情况下，中央政府三令五申要制止农村“三乱”，即中央政府在制度设计时，没有赋予乡村政府随意筹资的权力，但对于农民法定负担的量，没有明确规定，实践中出现了乡村政府谋取自身利益等一些问题，为切实减轻农民负担，中央政府进行了多种形式的税费改革试点，并决定在农村税费改革在试点经验的基础上，按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则，逐步将试点范围扩大到全国。

2000年3月2日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽省进行农村税费改革试点；2001年3月24日，国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，要求扩大试点，积累经验，具备条件的省份可以全面推开试点；2002年3月27日，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》决定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、青海、宁夏等16个省、自治区、直辖市为2002年扩大农村税费改革试点省，加上原来的安徽、江苏、浙江、上海等，试点省扩大到20个省、自治区、直辖市；2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，要求各地区应结合实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，为最终取消这一税种创造条件；2004年1月1日中共中央发布一号文件，提出逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消烟叶外的农业特产税；2004年3月8日，国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上作《政府工作报告》时宣布，从2004年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税；2004年3月23日，中央决定在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等多个粮食主产省、自治区的农业税税率降低3个百分点，其余省份农业税税率降低1个百分点；2005年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上作《政府工作报告》时宣布，中国将比预定计划提前两年于2006年全面免除农业税；2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《农业税条例》自2006年1月1日起废止；2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上作《政府工作报告》时明确提出：“今年在全国彻底取消农业税。”

（2）税费改革以来农村公共产品供给制度评价

总体上看，农村税费改革规范了农村税费制度、改善了农村干群关系，赢得了广大农民赞誉。

从农村税费改革的结果来看，农业税、三提五统、农村积累工和义务工被取消，确立了农民自己筹资的“一事一议”制度，加快了乡镇体制改革的进程，其必然对农村公共产品供给产生重大影响。但是，由于农村税费改革并没有触及到各级政府在农村公共产品提供上财权与事权的分配问题，也没有涉及农民如何表达真实偏好的问题，这就决定了农村税费改革不可能从根本上更新我国农村公共产品供给体制。

首先，依然沿袭“自上而下”的农村公共产品供给决策机制。从公共产品供给的决策制度来看，现阶段农村公共产品供给，仍没有建立起公共产品需求的有效表达机制，不能真正反映农村社区内多数人的需求意愿。供给决策是由基层领导干部或上级政府及众多的职能部门依照自上而下的途径做出的，在很大程度上取决于“上级”的偏好，决定提供公共产品的品种和数量。这种“自上而下”的供给主导型的供给方式，仍然是过去人民公社体制下运作方式的延续，供给决策带有强制性、统一性和主观性。由于远离农村社区的各级组织不可能完全、准确地掌握农民对农村公共产品的需求状况，因此往往从非需求的角度做出供给决策，从而导致公共产品的供给总量不足、供给结构失衡。行政命令式的决策制度从体制上决定了农村公共产品供给与需求脱节。而且，决策者也无法有效地监督公共产品的供给过程，准确地判断和比较公共产品供给的社会成本和社会收益。还有一点，在市场机制下，实现资源最优配置的供求均衡状态，要求完善的需求偏好表露机制。

其次，由税费改革前的制度内与制度外供给并存、以制度外供给为主转向改革后的制度内供给。通过改革，对农村公共产品供给的筹资取向做了原则上的规定，明确提出公共财政应该成为农村公共产品供给的主体，由原来主要向农民筹集公共产品成本，转而由财政直接向农村供给公共产品。但实践中依然没有完全摆脱制度外筹资。从比重上看，制度外筹资所占全部资金来源的比例有所降低，但公共财政覆盖农村尚需一个较长的过程。尽管乡镇制度外筹资渠道被堵住了，但是在现行公共产品供给体制下，受到政绩考核和经济利益驱使，农村基层政府、权力部门，其目标与农民追求的目标并不总是一致的，有时甚至会产生冲突，如：乡镇企业上缴的利润、管理费、国家规定可以收取的乡统筹费、捐款、罚没收入等被开辟为乡镇政府的一种新的收入来源。

由于农村税费改革取消了以往制度外筹资的渠道，村内兴办集体和公益事业，筹工、筹资，要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，采取“一事一议”的办法。所谓“一事一议”，就是在村委会指导下进行的议事表决制度，大多数的村委会采取“多数票决制”的方式，主持农村公共事务。但是，村民委员会既要办理村务又要执行政务，扮演着双重角色，这使得村民委员会出现了过度的组织化，原本不具有行政权力的村民自治组织成了具有行政权力的“准政府”。因此，税费改革后的农村公共产品供给决策依然没有突破人民公社时期的以行政计划手段供给的主要特征。虽然“一事一议”在我国绝大多数农村，实际已经成为基础设施资金来源的主要渠道并承担着重要的功能，但“一事一议”在现阶段操作难度大，在标准很低的情况下，还往往流于“有事不议、有事难议、议而不决、决而不行”，而且由于“一事一议”规定了最高的负担限额，使得新建一些较大的工程缺乏足够的资金支持。因此，可以看出，我国目前农村公共产品供给短缺的现状并没有得到有效改善。

由于农村税费改革并未触及到各级政府在农村公共产品提供上财权与事权的分配问题，依然是按照财政分权原则，一级政府对应一级事权。原则上，财权与事权相伴而生，中央政府应主要负责全国性公共品的供给，地方政府则负责相应级次的区域性公共产品的提供。实践中，财权上移，事权下移，基层政府事权大于财权，农村公共物品资金责任过多地集中在基层政府身上。这样一种分权安排导致不同层级政府间在公共产品制度内供给和制度外供给上存在很大差异，政府层级与制度外供给程度的关系具有逆相关性。政府层级越低，制度外供给的程度越高；政府层级越高，制度内供给的程度就越高。农村税费改革以后，制度外供给渠道被取缔，农村公共产品只能依靠制度内供给解决，但由于原来的农业税及其附加和农业特产税及其附加均被取消，导致县乡财政收入急剧减少，尽管中央、省级财政给予一定的转移支付，仍然存在相当大的缺口，有些中西部县乡政府几乎完全丧失了为本地区农民提供公共产品的能力。

农村税费改革并未建立起以政府为供给主体的农村公共产品供给机制，涉及到农业生产和农民生存环境方面的公共产品提供，依然是以农民自给自足为主，农民并未从实质上摆脱农村公共产品供给主体的责任。2000年农村税费改革启动以来，虽然国家财政支农的绝对额在不断增加，但国家财政用于农业支出占国家财政支出比重一直保持在较低水平。导致目前农村公共产品供给总量，呈现出严重不足。

由于我国农村公共产品具有极强的农业生产性和农民共同需要性，因此，农村公共产品供给投入对农业GDP和农民收入的影响是显而易见的。

（3）十六大以来农村公共产品供给思路举要

进入新世纪，中国社会经济在大发展的同时，也遭遇了社会矛盾的集中爆发期，并集中呈现出民生问题的特征，诸如农业基础薄弱，农村发展滞后，城乡利益协调的难度加大等。

十六大以来，中央连续发出十个“姓农”的一号文件，着力解决“三农”问题。2004年，党的十六届四中全会提出两个趋向的论断和工业反哺农业，城市支持乡村的发展战略。2005年10月党的十六届五中全会，胡锦涛同志提出“以工促农、以城带乡”的发展新思路，加大各级财政对农业和农村的支持力度，大力发展农村公共事业，进一步协调发展新型城乡关系。

随后，中央的发展战略写入了“十一五”规划。2005年12月，中央召开农村工作会议。关于农村公共产品供给，会议强调要抓好以下几方面的工作：一是加大国家财政投入，切实加强农村基础设施建设；二是公平对待农民工和发展县域经济，促进农村劳动力就近转移；三是增加对农村教育、卫生等公共事业的投入，从多方面加强农村的公共服务。

2006年1月，全部取消了农业税，这一持续长达两千多年的古老税种，从中国农业发展史上退出历史舞台。税费改革以来，中央逐步实施对农村“多予、少取、放活”的方针，并在农村财政政策层面上得到一定体现。

2007年中央一号文件贯彻2006年底中央农村工作会议的精神，强化各项支农惠农政策，规定国家财政支农投入的增量要继续高于2006年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于2006年，土地出让收入用于农村建设的增量继续高于2006年。

2007年12月的农村工作会议，重点研究了加强农业基础建设、促进农业发展和农民增收的政策措施。

2008年12月中央召开农村工作会议，研究促进农业发展、农民增收的措施。

2009年的《政府工作报告》指出，广开农民工就业门路；农村低保，要做到应保尽保；提高农村义务教育公用经费标准；努力建成覆盖城乡的基本医疗卫生服务，2009年开始，在全国农村实行住院分娩补助政策，为三岁以下婴幼儿做生长发育检查等等。

2009年至2013年连续几年中央一号文件，先后围绕农民持续增收、改善农村民生、健全强农惠农政策体系、推动资源要素向农村配置、坚持不懈加强农田水利和农村基础设施建设、发挥公共财政对水利发展的保障作用、持续增强农产品供给保障能力、提高现代农业装备水平、继续推进农村饮水安全建设、提升农村金融服务水平、推进基层农业公共服务机构建设、明确农业科技创新方向、突出农业科技创新重点、完善农业科技创新机制、改善农业科技创新条件、强化基层公益性农技推广服务、振兴发展农业教育、大力培训农村实用人才、推进城乡经济社会发展一体化等，做出工作部署。

目前，新型农村合作医疗制度已覆盖全国86％的县，惠及7.3亿农民；农村学生享受优质教育资源的比例数量逐渐增加，提高了农村学校公用经费和家庭经济困难寄宿生补助标准，对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行了免费；2009年在全国范围实施“家电下乡”，对农民购买指定家电品种，国家按产品销售价格一定比例给予直接补贴；2010年底基本实现了全国乡镇和东中部地区具备条件的建制村通油（水泥）路，西部地区具备条件的建制村通公路的工程；电视村村通和文化惠民工程也取得了一定成效。

一连串连续性官方举措，加速了农村社会经济统筹发展局面的形成。

总之，党的十六大以来，科学发展观运用于我国经济社会发展的实践中，得到了全党全社会的广泛认同，取得了一系列新的历史性成就，也起到了重要的指导作用。社会事业全面发展，民生优先的发展理念深入人心，人民生活持续显著改善；人均国内生产总值表明，我国已经跨入中等收入国家行列；成功举办大事、要事；从容应对急事、难事。经过一次又一次重大考验，在实践、认识、再实践、再认识的基础上，党的十八大终于将科学发展观写在了党的旗帜上。

目前阶段，社会已经创造出财富，贫困已经减弱，人们对改革的期许也在攀升。改革会有成本，但不改革就没有希望。在改革攻坚阶段，改革方向不容逆转，改革势头不可打断，改革成果要倍加珍惜，要清醒地认识到，停顿和倒退都没有出路。改革的决定性作用，不仅仅是解决当前经济社会发展中的一些问题，而且还会为中华民族的永续发展打好坚实的基础。坚持改革的同时，必须正视改革中出现的问题，通过重点领域的改革以及深化改革寻求答案，进一步提高改革成果的可获得性。这就要求提高做好新形势下群众工作的能力，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，完善党员干部直接联系群众的制度。坚持问政于民、问需于民、问计于民，以人为本、执政为民，更好反映群众呼声，维护群众合法权益。特别是要着力解决发生在群众身边的腐败问题。总之，要在改革中求发展，在发展中前进。“改革”一词在党的十八大报告全文，前后总计出现80余次，成为十八大报告中最重要的关键词之一。

农村公共产品供给制度的变迁，无论强制性制度变迁还是诱致性制度变迁，都是在政府和民间两个变迁主体的互动中实现的。忽略任何一方面，就不能很好地理解这个问题。

【注释】

[1]《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1991年版，第131页。