试论我国社会保险事业发展诸原则

试论我国社会保险事业发展诸原则

尹伯成

一部社会发展史在某种意义上也可以说是人类追求安居乐业、生活有保障的理想社会的历史。在社会再生产过程中，人的生、老、病、死、伤、残等问题是必然发生的。在历史上，这些问题曾长期由家庭来解决。随着社会化大生产的发展，这些问题就日益需要由社会来解决。适应这种需要，当今世界各国都陆续建立起各有特色的社会保险制度，其中主要包括养老保险、疾病保险、伤残保险、生育和死亡保险、失业保险、家庭保险等。这种保险是国家推行一定社会政策的强制保险。这种保险起源于十八九世纪产业革命时代，20世纪来，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义各国得到了更迅速的发展。这些国家所实行的所谓“从摇篮到坟墓”的社会保险，对缓和阶级矛盾，稳定社会政治和经济，发展社会生产力，产生了很大的影响。

在我国，现代意义上的社会保险，是新中国建立以后才逐步发展起来的。1951年初，人民政府颁布了我国历史上第一个社会保险立法——中华人民共和国劳动保险条例。后来又几经修订，逐步形成了一套实施范围较宽、项目较多、内容较广的社会保险制度。这对调动我国劳动人民的社会主义积极性、稳定人民生活、发展国民经济、巩固人民政权、维护社会安定、体现社会主义制度优越性，无疑起了巨大作用。

然而，应当清醒看到，任何国家所建立的社会保险制度，不仅取决于社会生产关系，更取决于该国社会经济发展程度，即社会生产力发展水平。尽管建国四十多年来，我国社会保险制度不断巩固、完善和发展，覆盖面不断扩大、项目不断增加、标准不断提高、社会保险费支出不断增长，然而，由于我国原来经济基础比较薄弱，社会生产力水平整个说来还比较低，因此，我国社会保险发展到现在，无论在规模上还是水平上，不仅不能和世界上经济发达的国家相比，也不能和经济发展较快的一些发展中国家相比。我国社会保险事业还必须有一个很大的发展，以满足广大人民对实现社会经济保障日益增长的需要。

那么，我国的社会保险事业今后怎样才能健康发展呢?根据我国国情，借鉴世界各国发展社会保障制度的经验教训，笔者认为有以下几条原则必须遵循。

一、量力而行，逐步发展

当前，我国的社会保险制度实际上只是以老年退休金和公费及劳保医疗为主要代表的劳动保险制度。这一保险制度的覆盖面主要是全民和集体的企事业单位和国家机关的职工。1988年全国享受这种保险的人数共15 786万人，占全国人口的14．4%，占劳动者总数的29．1%，享受人员主要分布在城镇，人数为15 115万人，而广大农村人口享受社会保险的人数不足700万人，主要是五保户(包吃、穿、烧、教、葬)、敬老院、领取部分养老金和优抚费的人员。他们仅占农村劳力的1．7%，而且享受标准较低，期限不定，缺乏足够的安全感。在城镇，享受社会保险的也主要是公有制企事业单位中的固定工，而大量计划外用工、临时工、个体经营者及待业人员，还没有享受劳动保险。合同工、小集体企业职工及外资企业、独资企业职工等，也只是部分享受社会保险。

社会保险覆盖面的这种狭窄性和保障项目的不完整性归根到底是由我国社会生产力水平决定的。社会保险发展规模和水平，不仅要根据人民生活的实际需要，更要考虑国家的经济实力，即社会经济的承受能力。我国人口众多，底子薄，人均国民生产总值和人均国民收入都低于发达国家，也低于一般发展中国家。如此庞大的人口对衣、食、住、行、医、教等方面的基本生活需求，都要靠国家来承担是不可能的。国家只能对其中一部分社会成员先实行社会保险。这部分人就是工人、店员、知识分子、解放军指战员，国家机关工作人员。他们代表了较高的社会生产力。率先对他们实行社会保险，不仅是可能的，也是必要的。对广大农村来说，劳动生产率较低，为社会提供的积累较少，其收入只能满足起码的基本生活需要。合作化后，集体提留用于发展社会养老等方面社会福利事业的公益金数量十分有限，国家不可能在短期内实现农村社会保险基金的全部预先扣留，因而无法以国家为主去实行农民的社会保险。在1958年人民公社化运动中，不少地方一度想大搞农村社会保险，实行吃饭不要钱等等方面的福利制度，但事实证明，这仅是幻想。现实情况是，我国人口绝大部分在农村，如果都要实行社会保险，即使放低标准，也是办不到的。全国农民近9亿，即使每人每年以200元的保险标准计，全国需要1 800亿元。这是我国目前财力所不允许的。在这种情况下，国家先拿出一部分钱(据有关资料估算，1988年全国社会保障费支出共775亿元)解决部分社会成员的保障问题就成为必然的了。广大农民的生、老、病、死、残，则主要靠自己家庭力量解决。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书序言中说:“劳动愈不发达，劳动产品的数量，从而社会的财富愈受限制，社会制度就愈在较大程度上受血缘关系的支配。”⁽¹⁾社会保险制度是社会制度的重要组成部分。社会生产力水平越高，生产社会化程度越高，人们的生活保障问题就越是需要也有可能由社会来解决。反之，越是只能靠家庭来解决。

如果用上述物质生产决定社会生活的历史唯物论基本观点来考虑社会保险的发展问题，那么，我国当前及今后相当长一段时期内社会保险事业的发展，就应当也只可能量力而行，逐步发展，具体说来是:

第一，社会保险费支出在国民收入中所占比重应显著低于发达国家，一般说来可以基本稳定在现有水平上，或略微降低一些。1988年我国社会保障费(主要是劳动保险)支出775亿元，占国民生产总值的5．6%。这一比例看来并不高，但如果把房租补贴、物价补贴和廉价供应的煤、水、电、市内交通及文教卫生设施包括进来，这一比例将更高。1988年我国住房补贴近50亿元，粮、棉、油等物价补贴为282亿元。如加上这两项，则上述比例上升为7．9%。如再把残疾人事业、老人及儿童福利、特殊教育、再就业培训、社区福利等包括进来，则比例将达10%以上。这一比例与我国目前经济发展水平相比，就不低了。美国社会保障支出占国民生产总值的比例在1983年也只有11．78%，但已经被认为高得难以承受了。我国1988年的人均国民生产总值与美国1983年相比，差了一大截，但社会保险费用占国民生产总值的比例，已相差无几。如果这一比例再提高，就与国力不相适应了。

第二，社会保险费支出增长速度应低于国民收入与劳动生产率增长速度。我国改革开放以来，社会保险费支出已显然超过经济增长。例如，全民所有制单位职工劳保福利费支出1979年比1978年增长37．6%，1980年比1979年增长25．9%，1981年比1980年增长14．1%，1982年比1981年增长16．1%，1983年比1982年增长16．8%，1984年比1983年增长18．8%，远远高于国民收入增长速度(1978—1984年国民收入平均增长速度为8．3%)，更高于劳动生产率增长速度(全民所有制工业全员劳动生产率1984年比1983年增长7．8%)。职工劳保福利费支出如此快速增长当然有一些客观原因，如退休人员骤增、公费医药费用猛涨、各种福利费用上升等，但是，如此迅速增长已明显超越社会经济承受能力。

理论和实践都告诉我们，在我们这样一个人口众多、经济实力有限的大国中，考虑社会保险发展时一定要慎之又慎。1988年底，我国退休职工已达2 120万人，如果每人每月增加10元钱退休费，全国一年要多支出25．45亿元。社会保险这种事情具有刚性，其水平一经上去，休想下来。因此，在考虑发展社会保险时，一定要量力而行，实施范围由窄到宽、待遇水平由低到高、保险项目由少到多，切忌一哄而上、相互攀比。

二、立足当前，面向未来

实行社会保险，不仅要考虑目前需要和可能，还要考虑未来需要和可能，做到瞻前顾后、继往开来。上面说过，社会保险具有刚性，可上而不可下。社会主义的社会保险，人民的保障水平更是只能逐步提高，决不能时起时落、时上时下。为此，在实行社会保险制度时，更加要考虑到将来的需要和可能。对我国来说，要考虑的至少有以下几点:

第一，人口老化，养老问题越来越令人担忧。1952年我国退休职工仅2万人，1978年达到314万人，年退休费开支为17亿元。1988年底退休职工达到2 120万人，年退休费开支323亿元，10年中增长18倍。预计到2000年的退休职工将达4 000万人，年退休费开支需要近千亿元。到2030年前后的退休高峰时，年退休费用将高达3 000亿元。在职职工与退休职工之比例目前为7∶1，2000年时要降为4．1∶1，2030年时更要降为1．8∶1，这一数字还未把农民的养老退休问题考虑在内。如把农民包括进来，数字将更惊人。人的寿命延长，本是好事，然而，如此飞速增长的养老负担，如要像现在这样由在职职工当年创造的收入来支付，将如何承担得起呢?因此须大力改革现有退休金制度。

目前我国实行的职工不交纳养老保险费，完全由国家和企业承担退休金的现收现付制，在退休职工数目不大时是可行的。但根据目前我国经济实力和人口老化速度，为了尽快改变国家、企业养老费用“超负荷”现状，必须尽快将现收现付制度改为养老基金制。实行个人交纳少量养老保险费的制度。有人认为，既然我们是社会主义国家，政府就应当负责人民的生活，尤其是老年人的生活问题，因而个人就不应当承担任何养老保险费。笔者认为，社会主义社会中老年职工享受退休金由国家和企业承担是应当的，然而，它与在职职工交纳一点养老保险费并不是矛盾的。我们认为，政府是人民的政府，那么，生活在社会主义国家的人民有责任首先以自力更生的精神解决自己的养老问题。万事都想依赖国家，并不是社会主义思想。当然，由于我国职工目前工资水平较低，收入中用于吃、穿等基本生活的比例较大，因此，个人交纳养老保险费在工资中的比例不宜过大，一般说来是否可以在2%到5%的幅度内，根据各人收入，订一个不等的比例，收入高者比例大一点，收入低者比例小一点，理由是:其一，从当前看，这样做不会过多影响人们的生活;其二，从将来看，工资高者退休工资相对也高，因而多交纳一点养老保险费也是应当的。改革开放以来，尽管物价有了很大幅度的上升，但绝大多数职工的实际收入还是不同程度有了提高。因而，他们为自己退休后生活有保障而交纳少量养老保险费并不是不可能的。问题是要改变个人不能交纳养老保险费的传统观念，应当多做些宣传教育工作。同时，政府要下决心，实行法定养老保险，强制从工资中扣除一定比例的养老保险费，逐步积累起一笔养老基金。这笔基金应当高效地运用，保值增值，供职工养老之用。

第二，医疗费用增长，不胜负担。仅全民所有制职工的公费医疗，1988年就达到151亿元。此数字似乎并不太大。然而，如从其增长趋势看，就实在惊人。1978年全民单位职工的年人均医疗费只有36元，1988年达到134元。这里面有种种因素。一是物价上涨，医药用品价格也大幅度上升。二是新科学技术的应用，使医疗成本迅速上升。三是退休职工大量增加。1988年人均医疗费134元，但在职职工人均是113元，而退休职工人均高达258元。四是公费医疗中的浪费现象严重。上述四个因素中，第一、二、三个因素是无法避免的，但浪费则可通过改进公费医疗制度加以克服。国外一些国家实行的医疗保险中，享受保险的人往往自己要缴纳一部分医疗保险费，同时在就医时自己要承担一部分医疗费。只有那些实在困难，经过申请得到批准的人才可得到更多的医疗补助。现在，我国一些地区开始实行医疗费部分自理的制度，这是一个进步。但个人自理的医疗费比例还偏低，不足以使人们有足够的约束来减少浪费。因此，适当提高自理部分比重，比方说，除因公(工)受伤或特殊职业造成的疾病的医疗费可全部由国家或企业承担以外，对普通疾病本人是否可负担医药费的30%左右。还可实行小额医药费(何谓小额，可进一步研究)全部自理，以防止小病大看。实行此制度后，对于那些确实有病、医药费负担过重而使生活发生困难的职工，则可另行补助。通过这样的改革，也许可减轻一些医疗保险的负担。

第三，待业保险制度，必须加快建设。长期以来，人们的传统观念是，失业是资本主义制度特有的社会现象，社会主义制度下不应有失业。因此，我国劳动保险制度中没有失业保险这一项。现在终于认识到，社会主义经济是有计划商品经济，并据此进行了经济体制改革。这样，待业问题随之产生了。这是因为，其一，商品经济中价值规律的作用使一部分经营不善的企业在竞争中亏损甚至破产，这些企业的职工会失业。其二，企业作为相对独立的商品生产者，应当根据市场需要灵活调节生产经营活动的方向和规模，自主吞吐劳动力，根据需要选用职工，解聘生产上“冗员”。此外，随着科学技术发展，产业结构调整，也必然会使一些传统产业部门游离出一批批暂时找不到工作的劳动者。总之，在社会主义经济中，失业或者说待业也同样会存在。既然有待业，就一定要有待业保险制度。西方国家一般都有失业保险制度。我国从1986年起，配合经济体制改革，开始实施《国营企业职工待业保险暂行规定》，对因企业破产，或精简整顿，或终止合同，或被辞退等原因暂时失去工作的职工提供待业保险(包括失业救济金、医疗费、丧葬费、培训费等)，其基金由企业按全部职工标准工资总额的1%在税前列支待业保险金，存入银行并计息，需要时动用，其不足部分由保险基金管理机构统筹调剂，再不足则由地方财政补贴。应当说，这一规定的大方向是合乎时代潮流的。但有些地方和企业对这一规定缺乏正确认识和态度，甚至将它当作“苛捐杂税”。一些经济效益好的企业认为自己永远不会亏损或破产，因而交纳的待业保险金是“共产”给困难企业用的。可见，一方面要加强思想教育，另一方面还要严肃法纪，坚持将这项保险作为法定强制保险。实际上，这1%的待业基金提留比例还是无法满足需要的。今后，随着经济的发展，这一比例还应有所提高。不仅如此，将来职工收入有较大增长时，职工是否也应按工资的一定比例交纳待业保险金，也值得研究。总之，如果着眼于将来，待业保险制度必须尽快建立并完善起来。

三、形式多样，标准有别

上面说过，我国享受社会保险的主要是全民所有制企事业单位和国家机关职工及军人等，这种状况已经和我国政治经济形势发展需要越来越不相适应。一是不利于多种经济形式发展。随着改革开放政策的贯彻，我国城镇区县以下的集体经济和个体经济有了很大发展，中外合资和外资企业不断增加，但我国现行社会保险制度实质上主要是对全民单位固定工实行的劳动保险制度，实施范围不够广，办法单一，不适用于多种经济形式;二是不利于传统劳动就业制度改革，因为原来的劳动保险制度只适用固定工，而临时工、合同工都不享受，因而要广泛实行合同工制度就十分困难，大家还是要争捧“铁饭碗”;三是不利于调动广大农民的积极性，尤其不利于青壮年农民安心务农，他们总觉得自己的生、老、病、死缺乏保障，这就会影响农业生产进一步发展;四是不利于贯彻计划生育、控制人口的基本国策，因为广大农民缺乏社会保障，他们只能指望靠生男育女来解决问题。为了促进社会主义商品经济的发展，适应对内搞活经济，对外实行开放的新形势，必须研究和建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保险制度。这就是说，根据我国国情，社会保险不能“一刀切”，不同经济形式、不同用工制度，应当有不同的社会保险办法。在这方面，各地已进行了一些试点，也积累了一些经验，结合这些经验，可提出下述设想:

第一，关于国家机关、事业单位的工作人员，依然实行统一的社会保险，经费主要仍由国家财政负责，但某些项目如退休、医疗等保险办法要做些改革，全民企业也应实行统一的保险制度，保险待遇、主要项目和保障水平应作统一规定，但要改变目前现收现付办法，实行基金制，按地区实行统筹，改变各企业社会保险负担畸轻畸重的局面。

全民企业不同于国家机关和事业单位的地方在于它是生产经营实体，各企业经营管理水平不同，经济效益也不同，因而，有些保险项目，除有统一规定的保险外，各企业还可辅之以补充的保险。如养老退休金制度，各企业除参加国家法定基本退休金制度(这种退休金标准应由国家统一规定)以外，企业还可以实行符合本企业经济情况的补充保险。

第二，关于城镇集体经济职工的社会保险办法应更灵活一些。由于集体经济状况复杂，保险项目和待遇标准切忌一刀切，各企业应根据自负盈亏原则，参照全民单位办法实行符合本企业情况的保险制度，对那些建立不完整或没有建立保险制度的企业，应分别轻重缓急逐步建立，一般先建立工伤保险、医疗保险和养老保险，逐渐扩大实施范围，提高待遇标准。为了解决各集体企业职工退休后基本生活保险，可在地区范围内对所有集体企业的退休基金实行统一管理、统筹基金、统一开支以克服少数亏损企业一时支付不了退休金的困难。

第三，对于中外合资企业、外资企业，甚至个体经营者，都要参照我国对全民和集体企业实行的劳动保险条例，实行法定社会保险。基金积累、保险项目、待遇标准可根据经济效益情况灵活确定。

第四，为了适应用工制度改革的需要，一定要解决好合同工的社会保障问题。当前首先要认真总结试行1986年国家颁发的《国营企业实行劳动合同暂行规定》的经验，解决好两套用工制度和两套保险办法之间的矛盾，以利于整个国家向合同工制度的过渡。

第五，积极采取措施，解决农民的社会保障问题，特别是养老保险和医疗保险问题。我国农民占人口绝大多数，农业劳动生产率又比较低，解决农民生活保障问题是我国社会保险发展中的最大难题，然而解决这个问题又已显得越来越迫切。怎么办?笔者认为，可以根据各地农村经济发展的实际情况，因地制宜，分期分批地逐步解决。保险项目由少到多，首先实行养老保险，解决“养儿防老”思想，推动计划生育工作。在此，可考虑在独生子女家庭优先实行养老保险，国家可把减少生育节约下来的抚养费和计划生育奖励费集中储蓄起来，记在个人户名上，作为将来独生子女者的养老经费。这笔钱一定要让其保值增值，以供养老之用。如果实在不够，可由国家和集体再适当补贴一点。这样，既不会增加国家和集体很多负担，又不要个人交纳养老保险费，从而可减少实行农民养老保险制度的阻力，还可将农民养老保险和落实计划生育、控制人口的基本国策结合起来。农民养老问题当然还可采用其他形式。例如，城市郊区农村商品经济发达地区，如果农民收入较高，也可实行由保险公司举办的养老保险。如果乡村工业发达，集体经济力量强大，也可由乡村集体为农民举办养老保险。农村中第二位重要的是医疗保险。在这方面，以往的合作医疗制度还是一个好办法。现在看来，能否坚持合作医疗制度，关键不在于农民有没有交纳保险费的能力，而在于思想认识和合作医疗的水平。总之，农民的社会保险问题，各地可有先有后，各人也可有先有后，方式可以自愿也可以强制。例如合作医疗可用自愿参加的办法，而独生子女家庭的养老保险可用强制保险的办法。基金筹集也可因地、因人、因项目而异。给付标准可由低到高，逐步提高。

四、保障为主，激励为辅

社会保险与保险公司经营的人身保险的共同之处在于集聚众多经济力量，分担个别意外事故造成的损失，对发生这些事件的劳动者提供安全保障。两者的区别在于:社会保险是法定的强制的政策性保险，而人身保险则是自愿参加的营业性保险。社会保险的宗旨是，当公民暂时(生育、疾病、伤害等)或永久(残废，老年，死亡等)丧失劳动能力或劳动机会(如失业)而失去生活来源时，国家通过立法形式，给予他们以物质帮助，以保障他们的基本生活。因而，社会保险首先必须体现给劳动者以“物质保障”的原则。只要是丧失劳动能力或机会的劳动者，都可以一律平等地得到这样的保障。这是社会保险中体现的平等或者说公平的原则。人身保险必须贯彻权利(得到给付)和义务(缴纳保费)完全对等的原则，但社会保险并不要求实现这一原则。

然而，社会主义的社会保险中依然包含着物质鼓励的因素，或者说要在一定程度上体现“激励”的原则。例如，在我国，退休金的高低是与退休时的工资成比例的，是根据在职时工资水平打一定折扣而计算出来的。原工资高者退休工资也高，而工资是实现按劳分配的形式，按劳分配属物质鼓励，因而退休金制度在一定程度上又体现了“按劳分配”的精神。

那么，这两原则中究竟应当以哪一个原则为主呢?显然应当以保障为主，激励为辅。这是由社会保险的基本性质和任务决定的。如果离开了“给劳动者以物质保障”这一宗旨，仅从劳动贡献来决定保险待遇，那么就只要按劳分配就够了，何必还要社会保险。可见，在社会保险中，“保障”是主要的，第一位的。然而，“激励”或者说“物质鼓励”也是必不可少的。这是因为，在社会主义历史时期，劳动是谋生的基本手段。即使在社会保险制度中，也应当体现按劳分配原则，以便通过有一定差别的保险待遇来促进人们在职时努力工作。如果人们在年老退休时不管原来劳动如何，工资如何，拿一样多的退休工资，无疑是打击先进，鼓励落后。因而，社会保险中“激励”原则又是不可少的。否则，社会保险制度将只有“公平”而丧失“效率”。

不过，社会保险体现“激励”原则的待遇差别，只应当是有限的，这种差别不能大到“主次不分”甚至“主次颠倒”的地步。在西方资本主义国家中，工资高的人要按工资比例多交纳一点社会保险税(即社会保险费)，但退休时往往按较低一点的比例领取退休金;反之，工资较低的人则领取较高比例的退休金。如果我们借鉴外国经验，也适当降低工资较高的人的退休工资比例，提高工资较低的人的退休工资比例，则不但可保障低收入者的生活，还可促使工资较高的人在职时养成储蓄节约的好习惯。当然，高工资者拿较低比例的退休工资，这“较低”也要有个限度，不能低到高工资者和低工资者拿一样多的退休工资的地步，否则，“激励”的原则就会丢掉。

总之，“保障”和“激励”、“公平”和“效率”要相互协调，两者关系要正确处理。

原载1990年第6期

【注释】

(1)《马克思恩格斯选集》第四卷，第2页。