防范媒介政策规避与推动媒介政策创新

四、防范媒介政策规避与推动媒介政策创新

防范政策规避，首先应明确并整合政策的“利益”基础，因为政策执行所经受的利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，政策失真的频率和幅度也就越高。利益的整合包括两个基本方面：一是纵向的利益整合。主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。二是横向的利益整合。主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与公众之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致政策规避，进而实现“公共利益”。

另外，还要努力提升媒介政策供给的质量。不得不承认，目前存在的种种政策规避现象与媒介政策自身存在许多问题有关。比如：有的政策不具体、不明确，没有科学界定政策执行者的权利和责任；有的新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策之间在目标、内容和效应上相互冲突等等。政策自身的缺陷会弱化政策的外部经济性，削弱政策体系的良性合力并放大不良效应，从而引发执行主体的政策寻租。目前媒介政策制定过程中存在的问题主要表现为信息失真，导致决策失误；违反程序，用“拍脑瓜”的方式决策；价值取向失之公正与公平，导致媒介政策违背“公共性”原则等。“十六大”报告中强调：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化、民主化。”这也许能给我们在如何避免上述问题，提高媒介政策质量方面以启发。

当然，媒介政策规避的消除还要依赖于健全的政策执行机制。一个健全的政策执行机制包括三个方面：旨在处理好政策执行机构内部及其与其他组织机构的各种关系，使之运转协调、工作灵活，为政策的顺利执行提供组织和制度保障的政策执行的管理体制；能够使信息反馈经常化、制度化，确保信息沟通的广度、深度和真实度，增加政策执行的透明度的信息沟通机制；为使政策达到预期目标而对整个政策执行过程及其要素进行监控和纠偏的执行控制机制。目前，我国媒介政策执行机制的三个子机制普遍有待完善，尤其是在政策控制机制上尚未建立行之有效的风险预警和责任追究制度，使得实践中难以实现对政策执行的即时跟踪监督，对那些因政策规避而造成损失的执行者无法及时追究其责任，媒介政策规避现象也因此陷入一个难以跳出的“怪圈”。

在防范治理媒介政策规避上，有时会因政策评估有欠科学而没能很好地区分政策规避与政策创新。政策创新不仅仅是政策制定者的使命，事实上，任何政策的执行都必须与实际情况相结合，政策与实际的结合过程也是政策执行主体进行政策创新的过程。一般说来，在政策目标的趋向性上，政策规避是对政策目标的偏离或背离；而政策创新却是服务和服从于政策目标的。在政策措施的有效性上，政策规避不仅不能实现政策目标，反而会引发新的政策问题；而政策创新却在政策执行的程序、步骤、方法上有新的突破并且能行之有效地实现政策目标。在政策结果的外部经济性上，政策规避的结果往往是消极的、有害的，因而对外部产生的影响是不经济的；而政策创新的结果往往是积极的、有益的，因而是外部经济的。从这个意义上说，推动政策创新是防范政策规避的根本途径。

对于意欲飞跃发展的中国传媒业而言，培育、激励人们勇于创新、敢于创新的组织机制和组织环境是推动政策创新的有效手段。近年来，一些政策执行者在有关政策的激励下，也开始了种种政策创新的尝试。比如，编外人员管理是一个长期困扰中央电视台的老大难问题，2004年，这个中国电视业的“龙头老大”依据有关政策精神施行了迄今为止规模最大、最具实质意义的一次人事制度改革，一种全新的用人机制——劳务派遣制度应时而生，中央电视的4500名编外人员实现了公司化管理，拥有了企业聘用人员身份，另有1180余名借用和退休人员与中央电视台签订了劳务合同。这是带有一定垄断性质的中央电视台在由传统计划体制向市场体制转轨的背景下，在用人制度方面的一次政策创新。这次政策创新极具震动性，还引发了示范效应，国内一些媒体也正在模仿它的做法，开展用人制度改革。

但是，中央电视台的“编外人员公司化管理改革”提醒我们，要形成具有新质规定性的政策体系，仅有一两项政策的借鉴、移植或独创是不行的，体制转轨阶段的政策创新必须是一个系统的过程。已经长时间实行的旧体制会像一根链条，产生出各种环节，每个环节上都有相应的政策与之配套，因此要推进媒介改革，就必须在各个环节上创造出新的政策，也就是说，不同范围内的政策创新必须分清轻重缓急地、有次序地坚持开展。从这个意义上说，中央电视台建立编外人员的劳务派遣制度只是人事制度改革的第一步，还要以此为基础继续在编外人员的分配、激励等环节上有所考虑，接下来对编制内人员管理的政策创新也应跟上，否则原有的政策创新就难以发挥预期的作用。

除了政策创新的系统性外，中国社会过渡时期的特点决定了政策创新具有一种缓慢演化、步步推进的特性，即，要求政策主体在进行政策更新、政策创新时，必须坚持循序渐进的原则，如果操之过急，大破大立，结果必然会把事情搞糟。在这个过程中将政策创新过程按照先易后难的顺序加以安排和引导，能减少创新中的阻力，还能较快地让人们尝到政策创新带来的好处，从而能鼓励更多的人支持并投身于这种创新。

法律与政策是一种互动的关系，随着政策创新进程的推进，政府的新闻政策会更多地体现在具体的法律法规中。一个成熟的现代法治国家，媒介政策法律化最终体现了政府对新闻媒介或保护或制约、管制的态度。邓小平曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”⁽⁵⁰⁾政策执行中的种种问题提醒我们，必须着力于为政策执行提供科学的制度保障，否则政策落到实处就将成为一句空话。

参考文献：

魏永征等：《西方传媒的法制、管理和自律》，中国人民大学出版社2003年版。

道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海人民出版社1990年版。

高炜：《新闻传播失范与制度》，见《内蒙古大学学报》（人文社科版）2002年第5期。

[李舒，中国传媒大学电视与新闻学院讲师]