媒介技术创新与媒介制度创新互为因果

第一节　媒介技术创新与媒介制度创新互为因果

一、技术演化与制度创新之间的关系

在探讨媒介技术的发展与媒介制度变迁的关系之前,我们有必要先理清技术与制度变迁之间的关系。新制度经济学家V.W.拉坦说:“对技术与制度变迁之间的相互关系的明确理解一直是那些对发展的历史和制度方面感兴趣的经济学家和其他社会科学家所感到困惑的。不过,在这一研究领域存在两种对立的观点:一种观点是制度变迁依赖于技术变迁,另一种则认为技术变迁依赖于制度变迁。”^[1]

以凡勃伦为代表的老制度主义者持前一种观点。凡勃伦等人认为:技术变化和利益集团的推动是制度变迁的动力,是技术进步决定和引致了制度变迁。凡勃伦强调技术在经济和社会进步中的决定性作用,而将制度视为社会进步的阻力。在他看来,技术在社会变化过程中是关键性的“有用的(serviceable)”工具性质的因素,它于制度这种“无用的(unserviceable)”仪式性的因素相比,具有决定性的作用。技术总是同现实的环境相适应,如果技术与由过去检验形成的思维习惯相冲突,则产生了变革制度的需要。^[2]在中国学者中持这种观点的也不乏其人。尚林等人则用四次技术革命及其相关的制度创新的例子论证了技术进步与制度变迁之间的关系。他认为第一次技术革命引致了专利制度和工厂组织等制度创新,第二次技术革命则导致了股份制公司这一重大企业制度变革,风险投资资金和电子商务的出现则分别是回应第三次和第四次技术革命的产物。他得出结论:技术进步有其内在动力,其发展是制度变迁的根本动力；动态的技术进步是制度得以变革的首要力量。^[3]

在媒介研究领域,持“技术决定论”观点的当然首推多伦多学派的英尼斯和他的学生麦克卢汉。麦奎尔将其媒介理论称之为“传播技术决定论”(communication technology deter)不无道理。英尼斯及其继承者麦克卢汉等人认为:媒介技术的变迁与社会文明变迁之间存在着同步关系,传播技术革命导致了社会文明的发展。英尼斯在上世纪50年代曾经把历史上的传播媒介分为偏倚空间的质重的媒介和偏倚时间的质轻的媒介两类,前者如碑石、雕刻、建筑、铸器等,往往适应于等级森严王朝对于有限区域的强制统治。后者便于书写、便于批量制造和携带的天然草纸、人造纸张等,适应于文化的扩张和传播,便于建构一个版图辽阔、并有统一宗教道德信仰的帝国。^[4]英尼斯将传播技术的发展和政治经济史联系起来考察,揭示出传播技术对于社会体制、权力、知识系统的决定性作用。他在《帝国与传播》、《传播的偏向》等著作中阐明了传播媒介的优势不仅造成新的权力统治形式,而且会导致新文明的出现。麦克卢汉(Marshall McLuhan)则进一步发展了英尼斯的媒介理论,他提出了“媒介即信息”,“媒介是人体的延伸”等观点。他认为,就信息传播而言,媒介是在特定渠道内传递信息的工具,印刷媒介以写下来的字句来传递书写的信息,电子媒介以电线或电波来传递编码的电子脉冲信息,电话、传真或电子邮件延伸了人们“面对面”交往的时空限度。“所谓媒介即是讯息只不过是说:任何媒介(即人的任何延伸)对个人和社会的任何影响,都是由于新的尺度产生的；我们的任何一种延伸(或曰任何一种新的技术),都要在我们的事务中引进一种新的尺度。”^[5]在麦克卢汉看来,“新媒介不是人与自然的桥梁,它们就是自然”^[6]。

杜波夫在考察19世纪美国电报业和总体经济发展的关系后也认为,随着电报传播提供的技术便利,大规模商业运作、交易保密、时空控制和区域市场集中都成为必然的结果。^[7]而将自己视为“温和的科技决定论者”的罗杰斯也认为媒介技术在社会变迁中起着关键作用。在他看来,书写的发明、15世纪印刷术的发明、19世纪中叶开始的电讯传播,以及1946年因大型计算机的发明而开启的互动传播时代,是人类社会重要转折点。新技术的“互动性”、“个人化程度以及小众化本质”及“不受时间限制的异步”性将给社会传播体系以革命性的影响。^[8]

的确,媒介技术的每一次变革都会对媒介的演化产生划时代的影响。可以说,媒介演化很大程度上是媒介技术创新的结果。没有印刷技术就不会有现代意义上的报纸,没有摄影术就不会有图片新闻这种样式,^[9]没有无线电就不会有广播电视,没有芯片技术也不会有互联网。媒介技术的创新总是推动着媒介的演化。

但在媒介技术与制度变迁的关系问题上,新制度主义给出的答案刚好与“技术决定论”相反。以诺思为代表的一些新制度经济学家倾向于认为制度创新决定技术创新。诺思认为,好的制度选择会促进技术创新,不好的制度选择会将技术创新引离经济发展的轨道,或扼制技术创新。要素投入增加、人力资本积累和技术进步等等都是经济增长本身,但只有“制度变迁”才是经济增长的本源。诺思因此认为:“有效率的经济组织是经济增长的关键”,而“有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权”,这一过程即制度创新。^[10]

从制度分析的角度看,技术创新的确离不开制度创新。在熊彼特看来,技术创新的动力在于追求利益的冲动,对垄断利润的期望,给技术创新提供了激励。技术创新的冲动是受到鼓励还是受到压制,显然取决于技术以外的制度环境。一个鼓励竞争的制度环境有利于技术创新,一个压制竞争的制度环境就不利于技术创新。因此,制度环境对于技术创新至关重要。媒介技术创新也大抵如此。工业革命以来,几乎所有的媒介技术均来自于西方资本主义国家,现代印刷术、电报、电话,广播、电视、网络等作为一种技术样式,首先在西方出现,这和西方的制度环境有关。在一个保护和鼓励利益竞争的社会,新的技术形式总会被创造出来。而中国在近代的落伍,很大程度上是由于缺乏技术创新的环境。我们可以从电报这一技术媒介传入中国的艰难过程中看出这一点。晚清时期,由于社会及观念的封闭,电报刚从西方传入中国时,被普遍认为有害,“惊民扰众、变乱风俗”。19世纪60年代中期,顽固派乃至洋务派的官员们都认为“铜线、铁路”“于中国毫无所益,而贻害于无穷”。因此不仅不同意外国人架线修路,而且还禁止中国商人架线修路。到1871年6月,中国实际上已被纳入世界电报网络之中,外国在中国经商、谈判各种事项都可以使用电报传递信息,中国却依然不许架设电报线,仍靠马匹驿道传递信息、下达命令。变化来自官员的切身感受。1870年,出使法国的崇厚经常用大北海线与“总理衙门”互通电信,恭亲王开始认识到电报的便利。但真正使洋务派下决心架设电报线的直接因素,还是70年代中期日本对台湾的侵犯。1874年日本侵略台湾,清廷派洋务派官员沈葆桢为钦差大臣率兵援台。到台后,他深感台湾孤悬海外,看到外商能越洋架线,信息往来无阻,便上奏请朝廷正式提出中国应架设福州陆路到厦门、厦门海路到台湾的电线。从此中国才引入了电报这一媒介新技术^[11]。可见制度环境对于技术创新是十分重要的。

因此,无论“技术决定论”还是“制度决定论”,都有其合理性,能够解释人类社会的演化现象。但无论哪一种观点,将其推至极端则失之片面。笔者认为,与其认为谁决定谁,不如承认两者相互依托,互为因果。新制度经济学家拉坦则说得好:“在技术创新与制度创新的关系问题上,争论技术创新与制度创新谁决定谁没有什么意义,技术创新与制度创新之间是相互影响、相互依赖的关系。”^[12]技术演化会促进制度变迁,但制度变迁同样会促进技术的进步。“导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果,技术变迁反过来又代表了一个对制度变迁需求的有力来源”。^[13]在确立了两者之间的关系的基础上,我们探讨媒介技术的演化对媒介制度变迁的影响才不至于陷入“技术决定论”的单一思维中。

二、媒介技术演化推动媒介制度创新

媒介技术(如印刷、出版、广播、电视、电影、网络、手机等技术)是人类整个技术体系中的一个技术系统。媒介技术的演化在社会变迁中起着重大作用。正如麦奎尔所说:“经过证明,任何传播技术发展的历史,结果都能够激励发明的步伐与物质方面的潜力。”^[14]而“寻求一个时代的主要传播技术和社会的主要特征之间的关系,是一个长久存在而且仍然活跃的研究传统。”

人类传播史上几次重要的媒介技术革命:文字的产生使人类告别了口耳相传的原始传播而进入了文字传播阶段,是第一次革命；十八九世纪欧洲工业革命带动的印刷机械化奠定了大众传播的雏形,推动了廉价报纸的产生,是第二次革命；20世纪电子技术如电报、电话技术实现了远距离点对点的信息传输,广播、电视通过文字、声音、图像延伸了人体的感官,这是第三次革命；20世纪后半叶互联网的出现被称作人类传播史上的第四次革命。这四次技术革命都带来了媒介制度的重大变迁。印刷技术的出现使信息的批量生产和传播成为可能,大众传播成为可能,而当印刷技术的发展告别了“铅与火”,进入到“光与电”的时代,“厚报时代”“海量发行”成为现实。广播自从20世纪20年代出现后,改变了战争与政治,深刻地影响了20世纪人类社会的发展。电视的普及,以接近于实时的传播速度和强烈的现场感,将世界变成了一个新的“地球村”。互联网络依靠光纤、卫星网络等高速畅达的信息传递通道,将声音、文字、图像等快速传至拥有终端的每一个公司、每一个家庭甚至每一个人。基于移动通讯技术的“第五媒体”手机今天也逐渐担负起大众传播的功能。手机短信将人际传播与大众传播完满结合,实现了人类“随时随地传信息”的理想。目前,电子计算机技术、现代通信技术、数据库技术等一系列高新技术的飞速发展和有机结合,对社会生活各方面的影响空前巨大。媒介技术的演化大大推动了媒介制度的创新。

20世纪以来,随着广播电视技术的出现和发展,在美国,《第一修正案》是否适合新的传播媒介,譬如无线电广播、电视以及有线电视,在联邦最高法院引起争议。1946年,在涉及限制广播车音量的“柯沃克斯诉库柏案”中,罗伯特·杰克逊大法官主张每一种媒介都需要考虑制定一部专门的法律加以规范。1979年,威廉·布伦南大法官在一次针对第一修正案的调整对象的演讲中,归纳了两种不同的模式:结构模式和言论模式。在言论模式中,新闻出版将得到第一修正案的绝对保护,结构模式则认为,新闻出版的利益可能会和其他社会利益发生冲突,应该受到约束。^[15]1927年美国《无线电法》赋予联邦无线电委员会(FRC)对广播的许可权和管理权。1934年《通信法》确立:由联邦通信委员会(FCC)进行对广播业务申请者的筛选工作,授予许可权力的原则是“公共利益、便利或必须”。因为广播特有的技术属性,使言论自由权并不包括未经许可使用广播资源的权利。这即是“资源稀缺理论”。除此之外,对广播进行管制还有其他两个理论即“诉诸感性论”和“不可选择论”^[16]。麦奎尔认为,与报纸相比,广播电视之所以受到高度管制,受到公共权威的控制或执照管理,“最初源自技术的需要,后来则演变成为民主选择、国家自身利益、经济便利以及纯粹的制度习惯等需要的混合体。”^[17]

但随着录音录像、有线电视、卫星电视等新技术的发展,以“技术资源稀缺”来实施媒介管制的理由越来越受到怀疑,最终导致了传统媒介管制制度的修改。“20世纪80年代,联邦通讯委员会正式抛弃稀缺论,进而裁定公平原则违宪。90年代,最高法院在涉及有线电视的案例中,不再支持以稀缺立论,而以各有线电视网互相干扰影响听众和观众为由,维持政府对有线电视的调整。”^[18]随着有线电视、卫星、网络在线广播等新媒介技术的发展,从FCC获得无线电频率执照不再是获得向公众播放声像节目的唯一途径。1996年《电信法》的颁布,是政府在广播电视上放松管制的标志,无线电频率的商品性质被广为接受,广播电视业与其他企业没有质的不同,技术的演化促使美国的媒介管理制度实现了“变迁”。

在中国媒介制度变迁的进程中,印刷技术、电报与广播技术、网络技术等也极大地推动了媒介制度的变迁。这些变迁既表现在媒介的采编制度上,也表现在媒介的经营制度及媒介的宏观管理制度上。

例如,早期印刷技术的出现促进了中国报业的演化。戈公振先生在《中国报学史》中写道:“凡稍研究报纸之共通历史者,必知有所谓口头报纸、手写报纸、木版印刷报纸,与活字印刷报纸四类。我国报纸之进化,当然亦循此阶级。”^[19]在中国,“书籍之以活字排印者,在宋时已有之。至报纸以活版印刷,则自明崇祯时始。”报纸有手写,费时费力传播不广,而一旦改用活字,其出数可以随意增加,阅读人数势必也增加。“故改用活字,于报纸之发达,极有关系”^[20]。

鸦片战争以后,中国门户被迫开放,客观上给西方先进科技的引进提供了条件。出版业中的铅印技术随着香港、上海、宁波开埠,便进入了中国。第一家铅印出版机构是英国传教士办的墨海书馆,第一家铅印杂志是该馆出版的《六合丛谈》。但由于铅印设备复杂而昂贵,一时无法普及,石印技术呈现出先期发展的趋势。石印技术为1796年捷克人塞尔纳菲德(Alois Senefelder)所发明,早期引进石印技术的是上海天主教办的土山湾印书馆。申报馆的老板美查(Ernest Major)感到石印技术有利可图,就于1876年聘请了土山湾印书馆的邱之昂技师开办点石斋印书局,印刷各种书籍。同年,美查利用石印技术创办了中国第一家石印画报——《点石斋画报》,获得极大成功,也引来了无数的效仿者。如《训蒙画报》、《孩提画报》、《成童画报》、《飞影阁画报》、《新闻报馆画报》等大量涌现。石印画报垄断中国报坛30余年,直至民国初年才被铜版画刊所替代。石印技术自19世纪70年代走红以后,只几年工夫便盛行全国,其主要原因是石印出书快,资金不需很多,容易获利,而且印刷质量也好,比木刻更容易保存书法的艺术美,在印出古籍时,它又能缩小篇幅,便于携带,这极大地促进了近代中国传播业的发展,加速了知识的生产和传播速度。作为一项技术,如同制度传播一样,只要它是有效率的,有获利机会与获利空间的,在一定条件下它会快速传播,并得到更广泛的应用,最终取代原先无效率的技术。

中国印刷的铅印技术则早在1815年马礼逊编印出版《华英辞典》时就已开始使用,但未得到推广。后1844年谷玄在澳门创办了花华圣经书房,刻出中文铅字模4700个,称为“香港字”,1845年花华圣经书房迁到宁波,这套设备也随之从澳门运抵宁波。成立于道光二年(1822)的宁波汲绠斋书局此时率先购入铅字和机械印刷设备,大量印刷《四书便蒙》、《大学》、《中庸》、《论语》、《幼学琼林》等书籍。由于铅字印刷字迹清晰精致,深受读者欢迎。汲绠斋便是最早由国人自办的铅印出版机构。此后,铅印出版业在各大城市纷纷建立。如1862年北京的京师同文馆, 1865年上海的江南制造总局,1864年南京的金陵书局等。到了19世纪末,铅印技术几乎完全取代了木刻和石印。^[21]从雕版印刷到活字印刷,从木印到石印再到铅印,印刷技术的这种变化有力地推动了中国近代媒介的产生与发展。

电报等媒介手段也促进了新闻业的演化。早期的报纸新闻时效性较差,这与其技术程度成正比。如《香港船头货价纸》,其新闻来源不少取自《孖剌报》。一是通过信件来传达新闻(信件有两种,一种是所谓的“行情札记”,另外一种是普通邮信),二是转引自其他各地的报纸。外地报纸也是该报获取外地新闻的主要来源。最常出现的是宁波报纸和上海报纸,其次是引自欧洲国家报纸的“泰西新闻”。值得注意的是,这些报纸的发行也如邮信一般,主要是通过“船”(轮船、汽船)送达的。因此,像来自上海、宁波的报纸只费几天便可抵香港,但来自欧洲的报纸,则所费时日甚久,其中不少是经过孟买、新加坡而运抵香港的。而不久后电报的发明,使报纸的消息来源与时间更为快捷。^[22]1871年香港、上海海底电缆开通,电报正式启用,从此,从国外传抵中国的消息,在时间上更加缩短,这加速了中国报纸的演化进程,新闻的时效性与报纸的出版周期都有所加快。

广播和电视作为一种新的媒介技术,在中国的出现都曾极大地改变已有的媒介格局。广播出现于20世纪20年代,一出现便分流了部分报纸受众,使报业面临新的竞争对手。但也因为是一种“新技术”,广播面临比报纸多得多的限制。电视在中国则出现于50年代,由于当时已经实现了媒介的公有制,外国媒介已遭取缔,所以电视这种媒介在中国没有外国人经营和私人经营的传统,一开始就是国家经营。但电视的出现同样改变了已有的媒介格局,引起了广播和报纸媒介的演化。由于技术的原因,中国最早的电视只能采用“直播”形式。1958年6月15日,北京电视台直播了中国的第一部电视剧《一口菜饼子》,6月19日又直播了“八一”男女篮球队和北京男女篮球队的友谊比赛,直播体育节目显然最能体现电视媒介的优势,这一制度形式即便在“文革”期间也没有中断。^[23]当电视技术发展到较高阶段后,采用直播还是录播就成为可选择的制度形式,电视媒介的效率也因技术进步大大提高。90年代后,由于技术的进步和媒介竞争的加剧,“直播”开始成为电视媒介竞争的法宝,不仅体育、晚会等非新闻节目采用直播形式,电视直播也向新闻领域延伸,1997年香港回归的直播报道是一个标志。电视“直播”早期是技术限制的结果,现在则成为技术进步的结果,“技术”因素在推动电视形态变化上起了重要作用,而电视的技术演进及其导致的新的传播形式又会极大地影响到其他介质的媒体演化,进而在媒介的微观运营制度甚至国家媒介管理制度层面上发生影响。

三、媒介制度安排“适应”媒介技术演化

由于媒介技术的演化,媒介政策会随之调整,不同的媒介政策适用于不同的媒介技术。这在各国的媒介制度变迁中都有体现。“尽管数世纪以来,政府出于控制、财政或战略等原因就开始了针对运输与旅行的干预和管制,但真正意义上的传播政策只有在19世纪中叶以电报的发明为开端所出现的一系列电子产品的发明时期才开始萌生。”^[24]考察西方传播政策的演化历史,麦奎尔认为有三个主要时期即“传播产业政策的萌生阶段”、“公共服务型媒体政策阶段”和“新传播政策模式阶段”。而这三个阶段都与技术的演化相关。

第一个阶段可以称作“初始媒介政策”时期,从19世纪晚期一直到广电媒介被引进的20世纪20年代。这一时期伴随着基础建设和传输网在技术上和经济上的发展,媒体政策的制度被严格定义为通过传播体系达成的有效的公共服务,受到政府的控制和监督。因此,这一时期在媒介管理体制方面的一大特点就是根据不同的技术因素将不同媒体领域区分为三种不同的管制政策:(1)印刷媒介受言论和表达自由保障等媒介法律的保障。由于印刷技术的特点,这种政策普遍的假定是,书籍和文化是教育主要的媒介,报纸则是政治生活的工具,这两者都应该尽可能地免于受到控制,因此它们应该位于公共政策的范围之外；这一政策领域以自愿主义(voluntarism)和私人动议(private initiative)为特征,政府的角色只在边缘议题上起作用。新闻界的结构也好,品质也好,都被认为是政府权限之外的事。(2)在电报和电话为代表的公共载体(common carrier)领域,所有权和基础结构的管制较为强硬,但内容不受管制,同时还伴有一定的接入权和隐私权。公共邮政模式为这种管制提供了基本的模式。(3)在广播领域,先是在无线电,接着是电视,尽管欧洲和北美在所有权和融资样式上并不相同,但在20世纪20年代后期,欧美普遍的做法是在“接入”和“内容”方面进行强力管制,广播电视面临的是“带限制性的表达自由”。

第二阶段主要的媒介政策可以视为“公共服务”的政策时期。从二战后一直延伸至20世纪80年代。这一时期新媒体在改进传输方法和增进计算机化的基础上不断进步,因而技术仍然是媒介政策考虑的一个重要因素。但比照第一阶段的媒介政策,此阶段的特征是“规范和政治上的考虑要多于对技术的思考。”^[25]人们认为传播不仅仅是技术,新的“传播福利”观念被引进,这种观念已经超出“控制稀少频率分配”的需求之外。

第三种政策模式主流的价值与目标不再是那些广义的“社会福利”,而是包括了开放性、所有权和控制的透明化,让消费者的选择最大化,持续性的商业竞争以及技术创新等,一般来说,经济目标已经取代了社会和政治的福利。^[26]

从世界范围来看,媒介技术革新特别是新媒介的出现给媒介制度带来了挑战。“数字技术正在所有媒体中被快速地采纳,广泛运用于信息的复制、存储和传输。这意味着任何形式的内容都能通过传播媒介获得,从而消除了电信和广播电视之间的传统差异。由于传输系统采取了某种共同技术,具有共同的传输能力,我们的监管体制也面临新的挑战。”^[27]选择什么样的媒介政策来管理这些新媒介成为各国媒介政策制定者们的一个难题。在西方,主要有两种选择集合:一是遵循美国式路线,以解除管制为号召,尽可能地打破垄断和实行私有化；二是遵循西欧式路线,通过公共投资和保护主义的方式发展新媒体的潜力,也即将公共服务模式应用于新的领域。在长期的制度竞争中,美国模式实际上显示了其竞争力,这是导致欧洲公共管理模式陷入困境的重要原因之一。麦奎尔说:“用任何标准来衡量,20世纪80年代由政府和欧洲共同体资助的在新技术领域的尝试并未取得很大成功”,“随着公共广播的衰落和新媒体大亨的兴起,(公共服务模式)这种经推测而得出的获益逐渐被更加可以断定的损失抵消。”^[28]因而我们看到,随着媒介科技的发展和媒介制度竞争的优劣的显现,美国对媒介的放松管制已成为现实选择。在欧洲,“公共管制模式”引发了争议,英国和德国通过私有化有线电视系统为广播电视引入了竞争机制,英国比其他欧洲国家走得更远,它对电讯垄断采取了私有化措施,由此开放了电讯领域的竞争。法国从1982年就开始实施这样一个似乎矛盾的政策:在支持私有化的同时,也以国家赞助的方式支持新媒体的扩张。^[29]

在中国,媒介技术进步导致新的媒介形式出现,同样引起了媒介制度的变化。以广播为例,当报纸允许私营的时候,广播的出现却规定由国家专营,尽管后来广播的创办权放开,但历史上对于广播的管制比报纸要严格得多。这从中国广播法律的制度变迁可以看出来。

1922年1月23日,中国境内的首家广播电台“大陆报—中国无线电公司广播电台”首次在上海开始播音。这时距世界上第一座广播电台才两年时间,比日本1925年才出现的第一座广播电台问世还早三年。但当外商开办的广播电台接二连三地在上海出现的时候,北洋政府对这一新生事物几乎一无所知,他们将广播电台与用于通信联络的无线电等同看待。1915年北洋政府的《电信条例》仍然沿袭清朝政府将无线电事业当做军事通信进行严厉管制的做法^[30],不准私自设立,电信只能由国家经营,故“大陆报—中国无线电公司广播电台”开办不久即遭取缔。1924年5月,交通部从《申报》上获知开洛公司广播电台开始播音后,立即行文上海有关当局设法禁止。1924年8月北洋政府交通部公布的《装用广播无线电接收机暂行规则》是中国历史上第一个关于无线电广播的法令。^[31]《暂行规则》依照《电信条例》制定,共23条。对于安装广播无线电接收机(即收音机)的手续、费用、注意事项及违反规定的处罚办法等都做了规定。其要点如下^[32]:

(1)装用接收机者,须先呈请交通部核准,发给执照；

(2)接收机只限装设在通都大邑及繁盛市镇,不得装设在军事边防、海防及政府示禁之区域。

(3)凡中国人安装接收机者,应由同乡委任以上职官一人或六等以上殷实商号一家出具证书。凡外国人安装接收机者,应由其本国公使或领事或同国籍之殷实商号两家为之证明。

(4)接收机只准供接收音乐、新闻与气象、时刻、汇兑之报告以及演说、试验之用,不得借以牟利,并不得将所收任何电信私自泄漏。

(5)安装真空管接收机每副每年缴纳执照费银元6元,印花税4分,安装不用真空管接收机(即矿石接收机)每副每年缴纳执照费4元,印花税4分。

(6)对于违背《暂行规则》有关规定者,处5元以上200元以下之罚金或没收机器。

从这个法令我们可以看出,北洋政府对于广播电台这种新生事物,是从传播链条的终端环节上来进行管制的,通过规定收音接收的规则来实现对广播媒介的控制。从这一《暂行规则》可以看出北洋政府对于无线电广播的规定是非常苛刻的。

1926年10月,北洋政府派员出席在华盛顿召开的国际无线电信会议。会后,出席会议的中国人员访问欧美、日本诸国,看到无线电广播在各国蓬勃兴起的状况。回国以后,再次向政府当局呼吁筹建广播电台。后得到奉系当局的支持,并经交通总长叶恭提倡,由交通部组织一个“无线电广播公司”来推进建台事宜。北京、天津建台之事踌躇不前,我国自办的第一座广播电台在奉系军阀的支持下却在哈尔滨成立了。^[33]1923年东北无线电监督处成立,这是我国早期的地区性无线电监管机构。1926 年,东北张作霖批准颁发《无线电广播条例》、《装设广播无线电收听器规则》和《运销广播无线电收听器规则》,共计43条,规定“无论何人或任何机关不得在东三省境内私运、私售或私设任何无线电机器并经营广播无线电事业”、“销售收听器之商行、装设收听器之用户均须按章缴纳执照费,凡违反有关规定者,除没收其全部机件外,并处一定数量的罚金。”^[34]从这个规定可以看出,不仅广播电台的创办归“官营”,收音机的销售与使用也都要颁发执照,实行许可证制度。显然,这种管制的合法性是基于广播媒介技术上的“频率稀缺”之上的。这种管制模式也可以看做是中国最早的“公共广播电台制度”或“国家所有制”。

但这种官营垄断的管制模式显然压制了这一新媒介的“制度效率”,因此,在中国早期的自办广播电台除上述4座(哈尔滨、沈阳、北京、天津)官办电台外,很快,在1927年就出现了民办广播电台,3月19日,上海新新公司广播电台开始播音。据现有材料,这是我国第一座自办的私营广播电台。^[35]在国民党政府1928年颁布的《中华民国广播无线电台条例》中我们可以看到,私营广播已具有合法性,从官办转为官办公营与民营并存的媒介制度；对广播电台的管制已然松了很多,但依然实行“特许制”,将此行业看成与报纸不同的“特种行业”。1928年12月公布的《中华民国广播无线电台条例》规定“广播电台得同中华民国政府机关、公众或私人设立,但事前得经国民政府建设委员会无线电管理处之特许,违者由当地负责机关制止其设立”。此后,交通部公布的有关法令也均允许团体和个人经营广播电台。因此,在20年代末30年代初,我国出现了一批民营广播电台。^[36]对于外商在华设立广播电台,北洋政府实际上采取了允许的做法,到国民党执政后,一方面从严审批外台,一方面对现存的外商电台逐步取缔。1929年4月9日国民党又发布《广播无线电台机器装设及使用暂行章程》和《广播无线电话收听机装设及使用暂行章程》两个文件对广播电台的设立及收音机的使用进行了更为详细的规定。1937年3月13日,国民党《全国广播电台系统及分配办法》,将全国广播电台分为中央台、区台、省市台、地方台四种,确立了国民党的“四级办台”的体制。1936年10月,交通部公布了中央广播事业指导委员会第4次会议通过的《指导全国广播电台播送节目办法》,规定自12月15日起,“各电台播音节目改本会接管审查”,这个办法标志着国民党开始以法律形式着重从广播节目内容上控制广播电台。1937年4月,继上述《办法》之后,交通部又公布了《民营广播电台违背〈指导播送节目办法〉之处分简则》和《播音节目内容审查标准》,规定各广播电台发布将广播节目交由审查,必须按交通部的规定转播中央台的播音,有违反者,分别给予警告、停播或取消执照的处分。同时,国民党还在南京、上海等地设立监听机构。1946年2月,国民党政府交通部公布《广播无线电台设置规则》规定,交通部所办广播电台称为国营广播电台；其他政府机关所办者称为公营广播电台；允许中国公民及完全华人组织的公司、厂商、学校和团体设立广播电台,称为民营广播电台；不准外籍机关、公民及非完全华人组织的公司、厂商、学校和团体在中国境内设立广播电台。^[37]

由此可见,北洋政府和国民党政府对广播这种“新媒介”采取的媒介政策显然比报纸严厉得多,从最初的只许“官办”到后来的允许民办,在准入制度上始终实行“批准登记制”,在传播渠道上不仅在电台设置上实行管制,而且在终端的接收行为(使用收音机上)也实行严格的管制。和报业不同,广播领域不允许外国人进入。显然,在民国时期的政府看来,广播是一种与报纸不同的媒介。至于国民党时期的“四级办台”与“内容审查”,则无疑沿用了其在党报上的管理体制。

中国共产党领导下的第一座广播电台是1940年12月30日开始播音的延安广播电台,呼号XNCR,这个电台得益于苏联的帮助。^[38]毫无疑问,对广播电台的运营体制是参照党报的体制来运作的。1947年6月,解放区广播史上第一份关于宣传的工作规章制度《语言广播部暂行工作规则》制定。《细则》规定了语言广播部的任务是“建设全国性的语言广播机关,宣传党的政策和主张,报道国内外时局的动向；有计划与有系统地宣扬我党我军与解放区的事业和功绩,揭发国民党的腐败黑暗统治并宣传鼓舞其统治区广大人民的民主运动。”在内容方面,《细则》规定广播稿件内容和配备、编写方面的需要注意的某些原则。《细则》规定,在一般情况下,每日广播的内容“歌颂光明要多于揭露黑暗”,在广播稿件的编写上,要注意“选择场面较大或真正典型的材料”,“力求完整与有系统”,“要生动,有趣味”。在编辑制度和审稿制度方面,编辑部实行责任制,主编、编辑、助理编辑各司其职。每天的广播稿由主编分配给编辑,助理编辑负责编写；编完的稿件由主编负责初步审阅、修改与调配,主编应负责全部稿件政治上与技术上的责任。主编编好的稿件,由新华社正副主编之一审阅后发出。编辑人员实行相互修改、校正稿件的制度,以两人到三人为一组,互相修正校阅。^[39]

尽管由于技术上的不同,媒介表现为不同的类型,具有不同的功用,但从延安至新中国成立后的媒介体制,不管是报纸、广播还是电视,都采取同样的制度安排。比起报纸和广播,中国的电视媒介出现在50年代, 20世纪80年代以后才真正成为大众媒介。1983年实行的中国电视的“四级办台”体制较之报纸广播尽管晚出,但并没有什么制度创新,基本上复制了广播和报纸的体制安排,与报业体制、广播体制保持了高度的同质性。在西欧,报纸、电报、广播、电视等不同媒介技术的先后出现促成了不同的媒介管制政策的演化。西欧的报纸实行的是私营体制,允许任何私人或公司创办报纸,但对于广播电视则有严格的审批制度。在媒介规制者看来,印刷资源没有排斥性,而频率和电波则属稀缺资源,广播电视的这种“自然垄断行业属性”使它必须掌握在国家手中或置于政府或独立机构的规制之下。因此,“有限的频谱资源和网络化的产业特性决定了广播电视产业的规制重在结构规制方面。”^[40]然而在中国,1949年以后媒介技术上的新变革并没有导致中国媒介制度安排上的内部差异,这是中国媒介体制与西方媒介体制的一个显著的不同点,也是我们理解技术演化在中国媒介制度变迁中的作用的基本框架。

在西方,媒介政策显然不能无视媒介技术特征的变化。诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯在1959的《联邦通讯委员会》一文中认为,正是由于无线电频谱资源的分配技术难题,使得联邦通讯委员会获得管制无线电的巨大权力。^[41]无线电频谱使用是在开放的公共空间进行的,它的滥用必然造成信息流通的混乱,这一理由使得由政府出面协调频谱资源的分配获得了合法性。政府管制也成为当时技术与社会背景下的必然选择。然而随着技术的进步,20世纪80年代以后,电视、计算机、电话、通讯卫星和光纤通讯技术的结合,多媒体合成、数码转换技术成熟,由ITC(IT和Communication)厂商推动的技术变革已经使得各种媒体呈现汇流之势(Convergence),人们可以通过服务商提供的多种渠道,完成文字、数据、音视频、增值业务的传输,原来传输频谱资源的稀缺性不复存在。这场遍及全球的传播技术大汇流,使传统的媒介及产业政策面临极大挑战,以“技术管制”为合法性基础的媒介管制政策出现了松动。不同国家及地区都开始了传播政策体系和管理架构的战略调整与转型。在西欧,这种技术演化对媒介政策的影响表现为各国原来坚持的公共传播服务的政策和对传播业市场化、垄断化的限制政策产生转向,转而采取更适合市场需求、鼓励竞争和投资、鼓励媒体兼营、兼并和跨国运作的新政策。数据显示,在70年代中期,德国、法国、荷兰的公共服务电视均占其本国电视市场份额的100%,意大利占91%,英国占52%。到了90年代,公共服务电视所占市场份额均大幅下降,德国为69%,意大利为46%,法国为33%,荷兰为58%,英国为48%。^[42]其中尤以欧洲联盟特别是英国最为明显,英国通讯办公室(Ofcom)自2003年成立以来,整合了原有的广播电视标准委员会、独立电视委员会、电视办公室、广播电台协会、广播传播协会五个监管机构,引入一种更适合媒介融合时代的传播政策新架构。显然,在技术进步,频谱资源已不属于“稀缺资源”的新的技术环境下,以政府专营的制度形式规制广播电视就失去了合法性基础,放松对广播电视的规制已成为世界性的潮流。在美国,以1996年《电信法》的出台为标志,放松管制也成为媒介政策的重心所在。纵观世界各国的媒介政策,在媒介技术的革命性影响下,鼓励竞争的市场化制度成为主流,公营体制在衰落,国营的公用服务性的传媒在市场中所占份额越来越小。

而在中国,由于技术管制并不构成媒介管制的合法性基础。因此,即便“媒介汇流”趋势下的技术资源稀缺性问题已经解决,也难以传导到媒介制度的演变上来。我们看到,1978年以来的中国媒介制度变迁尽管是在西方“放松媒介规制”的国际背景下发生的,在媒介的经营制度层面的确也有所放松,但在体制层面仍然延续了苏联时期的管制方式。从报纸到广播到电视再到网络,“一元体制”仍然是中国媒介制度的核心,按照行政区划设置的媒介格局至今没有改观,计划宣传的色彩仍然浓重。由于缺乏充分的市场竞争,媒介只能局限于经营领域的制度创新。90年代以后新出现的媒介技术与媒介形式尽管一定程度上对国家的媒介管理制度形成了冲击,但仍然受到传统体制的规制。以新兴的网络媒体为例,政府的门户网站仍然是按照“党管媒体”和“分级办媒介”的格局设置,每一级行政机构都拥有同一级别的政府门户网站,其管理体制与报纸电视和广播并无本质区别。