西方国家媒介政策的调整及媒介结构的变化

第二节　西方国家媒介政策的调整及媒介结构的变化

当代西方国家奉行的新自由主义的政策直接影响到了新闻传播体制，西方国家纷纷推出了私有化、商业化的媒介政策，媒体的产业化进程大大加快了。

尽管都是西方资本主义国家，但是各国的传媒体制和媒介政策还是有很大区别的。如果说在最早出现的平面媒体方面，西方国家的媒介政策之间区别不大的话，那么在广播电视方面则有着较大的差异。概括来说，西方国家的广播电视体制从所有制出发可以分为四种模式：一是以美国为代表的以私有制为基础的商业化模式；二是以英国、加拿大、日本等为代表的以公有制为基础的公私并存的双轨制模式；三是以意大利、德国为代表的以公有制为基础的纯粹公营体制；四是以法国为代表的以国有化为基础的纯粹国营体制。⁽⁵⁾而70、80年代以后，无论哪种类型的国家，都开始放松对广播电视的控制而引入了市场竞争的机制，从而构成了西方国家新自由主义政策的重要组成部分。

西方国家的媒介市场化和私有化是首先从缺乏竞争的国营和纯公营体制开始的，70年代中期，法国和意大利成了最先开始调整的国家。

法国的广播从一开始就规定由国家垄断，不过仍有一些少量的私人电台存在。二战之后，法国建立了共产党、社会党和人民共和党联合执政的第四共和国，积极推行国有化和“计划经济”，在广播电视领域，私营电台也被完全取消，国有的法国广播电视公司（RTF）成为唯一的广播电视领导者和经营者。1964年，在戴高乐执政的第五共和国时期，法国通过广播电视法，法国广播电视公司又被改为更具有垄断性质的法国广播电视管理局（ORTE）。70年代以后，法国经济陷入危机，1974年上台的德斯坦被迫调整，在广播电视领域也开始引入了竞争机制，取消了ORTE，将其业务分散给7个国营公司，实行“国家垄断下的分工与竞争”。⁽⁶⁾80年代初法国进一步改革，1982年通过新的广播法，允许私人办广播，结果一年中就有上千家私人电台领取了执照。1985年，法国又放开了商业电视的私人经营权，结果很快出现了私营的全国性电视台。1986年担任总理的希拉克更是自称要推行“法国色彩的自由主义革命”，在国有企业私有化的浪潮中，1987年法国规模最大的国营电视一台也卖给了私人，法国出现了国营与私营并存，而且私营公司的实力超过国营的广播电视格局。

意大利和德国都是二战的战败国，在战前法西斯独裁统治时期，墨索里尼和希特勒分别在这两个国家建立了国家主义的集中广播体制。战后在西方国家的监督之下，建立了公营的广播电视体制。在意大利，广播一直由意大利广播公司（RAI）所垄断，战后RAI又由政府的机构改成了政府控股的公营公司。而在德国，战后以各州为单位也建立起了社会公营的广播电视机构，50年代各州的电台联合成立了德国广播联合会（ARD）。所谓公有制，是指广播电视的所有权为公共所有，由各界代表和政府代表组成委员会独立经营。

意大利广播电视体制的改革也是从70年代中期开始的。1974年，意大利法院裁决RAI的垄断违反宪法，1975年意大利议会通过决议，在规定RAI公营性质的同时对其进行分拆，其下属的电台与电视台独立经营，同年意大利议会修改了广播电视法，允许私人开办广播电视事业。此后意大利进入了广播电视发展的战国时代，各种性质、各种体制的上千家电台和电视台蜂拥而出，经过80年代的混乱和竞争，贝卢斯科尼创办的民营菲宁维斯特公司脱颖而出。1990年议会又通过了“公共和私人广播电视体制之规定”，90年代以后形成了RAI与菲宁维斯特公司两大广电巨头分庭抗礼、公营与私营同时存在的局面。⁽⁷⁾

80年代，西方国家广播电视体制改革的步伐开始加快。1981年联邦德国宪法法院做出了私人可以经营广播电视的裁决，随后出现了私营的电台与电视台。80年代中期，德国形成了全国性的公营与私营并存体制，90年代以后私营广播电视渐渐占据了上风。

如果说国有和纯粹公营体制国家的媒介政策调整主要是引入竞争机制和广播电视向私人开放，那么原来就存在私营的双轨制国家，调整的主要方向是进一步放开广播电视市场，减少政府的干预。这一方面，英国比较典型。

英国的广播在建立之初走的就是不同于美国和苏联的公营路线。BBC一直是英国广播电视的垄断者，也是西方国家最大的公共广播电视公司，BBC实际上是一个政府控制的公司，但又是相对独立的“特殊法人”。为了鼓励竞争，1954年英国国会通过法案，允许开办民间商业电视台，组建独立电视局（ITA）负责管理，1955年英国第一家商业电视台———伦敦电视台开播了。以后英国形成了ITA领导的由商业电视台组成的独立电视网（ITV），出现了BBC与ITV的双头垄断。1972年，英国又开放了商业广播，独立电视局改成了独立广播局（IBA）。1973年，第一家商业广播电台———伦敦广播公司又开播了。尽管英国存在着广播电视体制的竞争，但竞争是不充分的，长期以来，BBC的观众一直是ITV的两倍以上。⁽⁸⁾英国的商业电视台和电台在执照审批、行政、设备、节目、广告时间等受到了IBA的多方控制。如果说BBC是公有公营，独立电视台就类似于公私合营。在欧洲广播电视私有制潮流的推动下，英国在80年代中期以后逐渐放松了对广播电视的管制。1990年，英国国会通过新的广播法，规定全面开放广播电视市场。1991年，独立广播局被取消，取而代之的是只具有单纯行政管理职能的独立电视委员会和广播管理局，民营公司的经营完全放开，BBC也开始向商业性公司转化，英国广播电视领域的竞争更加激烈了。

美国的广播电视体制一开始就是完全私有化的，不过其中也有公营或政府经营的成分，例如美国之音、公共广播公司CPB等，但是私有制是主体，80%以上是完全商业化运作。美国的体制有以下特点：（1）以赢利作为最终目的，以收视率、收听率作为直接目标，以迎合受众作为节目策划的基本原则。只有赢得了受众的收听率、收视率才能拿到广告收入，所以有所谓二次销售理论，即把节目卖给受众、把受众卖给广告商。（2）垄断竞争是美国广播电视业运行的基本模式。在商业化的操作体制下，竞争是不可避免的，商业就是竞争，而竞争的结果就是相对的垄断。在美国存在着大公司之间、大公司与众多小公司之间和小公司之间的竞争，因为广播电视的大门是敞开的，同时也存在着几个大公司的相对垄断，所以垄断竞争成了常态。（3）相对独立性是美国广播电视业的存在方式，由于不受政府控制、把受众作为服务的最高目标，也因为在竞争中相对集中而形成的实力，广播电视业在美国是一个相对独立的社会部门，代表所谓大众舆论的部门，形成了所谓的“第四种势力”。

80年代以后美国转向新自由主义政策，对广播电视的体制作了进一步的调整，主要表现在减少对公共广播的支持和放松对广播电视垄断的限制两个方面。1967年，美国曾通过了“公共广播法”，规定公共广播为非赢利事业，其主要收入来源为政府资助、基金会捐赠和企业资助，但是到90年代政府的资助只占公共广播的15%，联邦通讯委员会（FCC）开放了公共广播的广告以弥补经费的不足，广播电视中的公益性节目日益减少，公共广播也越来越商业化了。放松管制的主要表现就是1996年美国颁布的《电信法》，原来对一个公司拥有媒体的数量和占有市场份额的规定被大大放开了，媒体跨行业收购与经营的界限也被打破了。观察家认为这一法案打开了“媒体业联合的潘多拉盒子”。⁽⁹⁾《经济学家》杂志也评价电信法“已经完全适合媒介公司的运作”。媒体的集中与兼并大大加快了。

西方国家的广播电视体制极为复杂，对其分类的标准我们可以从所有权、经营管理、收入来源和目的四个方面来判断。一般来说，所有权有国有、社会（单位联合）、私有（股份）等几种类型；经营权有国有国营、公有公营、公商合营和民有民营等几种类型，收入来源有政府拨款、社会捐款、执照费、收视费、广告费和节目交易等几种类型。经营目的有宣传国家政策、捍卫民族文化、服务公众信息需要、满足消费者和广告商的需求等不同层次。我们可以从中看出其市场化程度从低到高的排列。可以说这几种类型在西方国家都同时存在，但是在80年代以后的商业化浪潮中，西方国家广播电视体制的上述排列也在经历着从高到低的变化，私有与股份制的公司不断壮大，商业化的管理成为主流，收入来源越来越向收视费和广告费倾斜，公众也慢慢被消费者和广告商所取代了。

西方国家媒介政策的调整与媒体结构的变化密切相关。从1979年到1991年全球看电视的时间几乎增加了3倍。⁽¹⁰⁾在媒体的三足鼎立中，报纸的影响在不断下降，广播在经历了调频、“窄播”、地方化的调查后，到90年代初开始走出低谷，而电视则逐渐成为强势媒体。在美国，报纸的千人发行量达到1950年的356份之后就开始下降，1980年降到了275份，1995年又降到了234份。⁽¹¹⁾据1980年的资料，美国人的消息来源，有53%的人靠电视，30%的人靠广播，只有10%的人靠报纸。⁽¹²⁾同样的情况还出现在其他国家，在英国，在1962年日报发行量达到前所未有的3050万份、千人拥有量为575份的历史高位之后，1982年日报发行量降到了2310万份，千人拥有量下降为410份，与此同时电视也成了主要的消息来源。在日本，据NHK1975年的调查，有63﹒3%的人把电视作为主要的消息来源，而以报纸、广播为主要消息来源的人分别只有24﹒5%和9﹒8%，在新闻媒介的广告支出占社会总支出的比重中，1980年电视首次超过了报纸（31﹒1%），占到34﹒6%的份额。⁽¹³⁾

西方国家媒介政策的调整适应了广播电视崛起的形势，也造成了广播电视蓬勃发展的局面。在1985—1995年美国与欧洲报刊的发行量又下降了7%的同时，90年代广播进入了网络化和数字化，电视也达到了的发展的顶峰。1995年，西方主要国家人均收看电视的时间普遍超过了三小时（美国差1分钟4小时，法国差1分钟3小时）。⁽¹⁴⁾此时电视的收视市场已经饱和，电视进入了收视份额的竞争。但是电视的高速发展势头似乎也有停滞的趋势，随着网络媒体的崛起，电视观众开始分流，媒体的格局又出现了新的变化。

与广播电视的出现不同，网络媒体的体制从一开始就采用了政府指导下的商业运作模式。因此可以说，80年代以后，商业化潮流成了西方媒介发展中的主要特征。