大众媒介借助舆论反馈促进政策调整和完善

四、大众媒介借助舆论反馈促进政策调整和完善

政策调整和完善是完整的政策过程的必要环节。政策调整的依据是政策执行中的各种信息，包括公众对政策的反应。政策制定部门收集政策执行信息的途径有很多，包括政府的政策研究部门深入基层进行调查研究，也包括基层组织逐级向上汇报政策执行情况，而最广泛、快捷的信息收集和传递渠道仍是大众媒介。

1.大众媒介是最有效的政策信息反馈渠道

政策信息反馈的途径既有党政系统内层层上报的组织传播，也有通过大众媒介实现面向所有人的大众传播。这两种信息反馈的途径各自发挥着特殊的作用，但比较而言，大众媒介提供的政策反馈信息更广泛、快捷、真实。

通过组织传播反馈政策信息一般可分为下级对上级的当面汇报和递交文字或影像材料汇报。当面汇报是下级组织将收集的政策信息向上级组织和领导口头汇报，这种口头汇报也与文字材料汇报相结合。这种反馈最突出的优势在于能形成上下级之间的互动，促进反馈信息的深度交流。但是，这种类型的组织传播效果在较大程度上受上一级领导对待政策反馈信息尤其是负面信息的态度所左右。由于是面对面的交流，当上级领导以积极的态度对待各种反馈信息时，汇报者会主动将收集的各类政策信息全面汇报。当一级领导以消极的态度对待各种反馈信息尤其是对负面信息持抵制态度时，汇报者则会察言观色，投其所好，报喜不报忧。这样的反馈无法全面地向上传递政策执行过程的真实信息，不仅对领导者判断政策的效果作用有限，而且片面的信息反馈导致领导对政策执行情况的判断出现偏差，进而对政策失误推波助澜。向上递交文字或影像材料的汇报主要是指新闻单位通过内参报道的途径向党政部门反馈政策执行中的各种信息。内参报道是一种不宜公开发表或暂时不宜公开发表、上级领导机关需要了解、有重要参考价值的内部新闻报道，其全称为“内部参考”。虽然内参报道大多由新闻单位的记者采写，但由于它只在党政组织系统内小范围内逐级向上报送，加上我国新闻单位属于党的宣传系统，因而内参报道严格说来属于组织传播。在我国特殊的媒介环境下，内参报道发挥着独特的信息反馈功能。由于我国特殊的信息传播结构，许多领导把内参当做比大众媒介更重要的信息来源。但是，内参的组织内部运行的非公开特点为其反馈渠道不畅提供了充分的可能性。在内参逐级向上传递的过程中，一旦中间的某一级组织欲控制信息进一步向上传递，组织内部的信息传播就可能中断，甚至在信息向上传递之初就被封锁。

大众媒介是一种从起点直达终点的没有中间环节的信息传播渠道，因而也是最为有效的政策信息反馈渠道。首先，大众媒介反馈政策信息最广泛。这主要是因为大众媒介的信息来源最广泛。政策执行者、政策对象、记者都是政策信息反馈的主体，他们来源广泛，接触和了解政策最直接，只要大众媒介提供传递信息和表达意见的平台，他们可以将政策的每一步执行情况(不同地方的情况)包括异常情况及时地予以传播。其次，大众媒介反馈政策信息最快捷。这主要是因为大众媒介传播政策执行信息的过程没有中间环节，一旦政策执行的事实信息和意见信息进入大众媒介，就直接到达接触媒介的每一个人，包括党政部门的政策制定者可以在政策相关信息公开传播的第一时间获知，及时地得到政策反馈。再次，大众媒介反馈政策信息最真实。这主要是因为视真实为生命的新闻报道会以客观准确地记录政策执行的事实和执行者、政策对象的真实意见为己任，不会掩盖或扭曲与政策宗旨不一致的事实，不会编造政策执行者和政策对象的观点，同时，新闻报道的客观性、全面性要求在选择事实和观点材料时，给各种不同观点的双方或多方表达意见的机会，做到新闻报道的平衡，平衡本身也意味着真实。

当然，大众媒介反馈政策执行信息要充分体现其广泛、快捷、真实的特点，关键在于其在法律规定的范围内有充分自由的报道空间，能遵循新闻报道的规律反馈政策执行的信息。如果媒介管理部门规定了新闻事实和公众意见的选择指向，大众媒介反馈政策执行信息的上述优势便丧失殆尽。在我国特殊的媒介管理体制下，作为大众媒介管理部门的各级党委宣传部把大众媒介视为政策宣传的工具，即使意识到要发挥其反馈政策执行信息的功能，也主要强调其收集和报道政策目标对象拥护政策的宣传作用。当媒介对政策执行中出现的问题讳莫如深，政策反馈就在很大程度上出现了功能缺失。

武汉市取缔“麻木”的政策在执行过程中，各大媒介纷纷进行了阶段性的总结，包括市民对城市交通不便的意见、政策执行的效率分析等，但对于政府部门为“麻木”车主提供就业岗位中出现的“虚岗”现象，许多车主交车后生活水平下降等现象，由于宣传部门的统一控制，媒介无一反馈。

2.大众媒介借助舆论反馈实施新的政策输入

大众媒介在对政策执行中的各类信息进行监督和反馈，其目的有二:一是推进政策在正确的轨道上运行;二是对执行中暴露出的政策缺陷或政策失效进行反馈，向决策系统实施新的政策输入。

为推进正确的政策良性运行，大众媒介可在舆论引导和纠正执行中的偏差方面发挥作用，它们都是舆论反馈的重要内容。任何一项公共政策在不同地区的推行进度往往存在很大的不同，对政策的理解程度差异是重要的影响因素。大众媒介对政策推行较快地区的执行措施、公众态度等进行报道，实际上也是对该政策执行情况的反馈，这种反馈对于坚定政府部门执行政策的决心及引导其他地区推行该项政策，起着舆论鼓动的作用。纠正政策执行中的偏差行为主要是指纠正“上有政策，下有对策”的现象。由于政策执行中存在上级与下级的利益矛盾，政策执行中的“上有政策，下有对策”现象非常普遍。其主要表现可分为“你有政策，我有对策”——替换性执行，“曲解政策，为我所用”——选择性执行，“软拖硬抗，拒不执行”——象征性执行，“搞土政策”——附加性执行等。^[35]对于这些政策执行的偏差，大众媒介通过报道此类事实和公众意见，既向决策者反馈执行中的各种动向，以利于他们及时地采取有效的纠偏措施，同时也通过公开报道这些偏差向政策执行者施压，敦促其自觉纠偏，保障政策的有效运行。

虽然公共政策在制定过程中集中了各方意见，经过了充分论证，但面对复杂多变的现实环境，一旦进入执行环节，政策的缺陷就可能暴露无遗。这些政策缺陷是决策者始料未及的，它们是在政策执行过程中逐步展开而呈现出来的。大众媒介报道政策运行的状况时能通过政策运行异常及时地调查和发现政策漏洞，同时，这些政策缺陷在运行中也必然影响政策目标对象的利益，记者在收集公众政策意见的过程中也能发现政策缺陷。大众媒介将这些政策事实和公众意见公开报道，即是将政策缺陷和漏洞反馈给政策制定部门，为他们调整和制定新政策提供信息。

大众媒介反馈正确政策的运行情况和公众的支持、政策缺陷和公众的意见，意味着向政策制定系统再次输入政策支持和政策要求，为新一轮的政策制定做准备。

【注释】

[1]这些价格都高于车主当时购车的价格。

[2]胡俊等:《治理“麻木”三人谈》，《武汉晚报》2003年5月25日。

[3]陈振明:《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第224页。

[4]《听取对解决有证“三车”的想法建议本报“新闻热线”开通专线》，《长江日报》2003年5月23日。

[5]托马斯·戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第203页。

[6]陈振明:《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第290页。

[7]王勇、雷祖兵:《武汉“禁麻”启示:站在群众立场考虑问题》，《长江日报》2003年6月26日。

[8]乔新生:《从武汉禁三轮车看制度变迁的成本》，人民网2003年7月30日。

[9]托马斯·戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第208页。

[10]孙立平等:《改革以来中国结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。

[11]聂静虹:《论我国公共政策传播机制的演变》，《学术论坛》2004年第9期。

[12]李培林:《经济转轨、社会转型与社会政策的选择》，见刘溶沧主编:《中国:走向21世纪的公共政策选择》，社会科学文献出版社1999年版，第53页。

[13]詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克:《中国政治》，江苏人民出版社1996年版，第84页。

[14]聂静虹:《论我国公共政策传播机制的演变》，《学术论坛》2004年第9期。

[15]詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克:《中国政治》，江苏人民出版社1996年版，第199页。

[16]咸台炅:《中国政党政府与市场》，经济日报出版社2002年版，第165页。

[17]聂静虹:《论我国公共政策传播机制的演变》，《学术论坛》2004年第9期。

[18]孙旭培:《传播结构与领导层的信息结构》，http:// academic.mediachina.net/academic_zjlt_lw_view.jsp?id=4042＆peple=6

[19]杨兴锋:《政策解读的意义和原则》，《中国记者》2006年第1期。

[20]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1318页。

[21]张金马:《公共政策分析:概念·过程·方法》，人民出版社2004年版，第408页。

[22]转引自展江:《新闻宣传异同论》，《中国青年政治学院学报》1999年第1期。

[23]张金马:《公共政策分析:概念·过程·方法》，人民出版社2004年版，第409页。

[24]涂光晋:《“媒体评论”回归新闻》，《新闻三昧》2006年第10期。

[25]龚文庠:《说服学——攻心的学问》，东方出版社1994年版，第178页。

[26]莫寰:《政策传播如何影响政策的效果》，《理论探讨》2003年第5期。

[27]王擎:《个税改革没体现公平只是增加政府收入》，《中华工商时报》2005年10月28日。

[28]王子恢:《个税法修订的三个缺憾》，《南方周末》2005年11月3日。

[29]梁发芾:《调节贫富差距仅靠个税改革是不够的》，《中国青年报》2005年11月4日。

[30]易宪容:《个税改革与起征点关系不大》，《每日经济新闻》2005年11月4日。

[31]姚玉洁、沈洋:《“春运不涨价”不能变成文字游戏》，新华社2007年1月26日电。

[32]托马斯·戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第210页。

[33]托马斯·戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第212页。

[34]张国庆:《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版，第257页。

[35]陈振明:《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第238－240页。