影响公共政策创新的因素及公共政策创新的解释模型

9．2　公共政策创新的过程

9．2．1　影响公共政策创新的因素

处于公共政策运行系统中的公共政策创新已经越来越引起公共政策研究者和公共管理者的重视，并且有不少的理论和方法指导着公共政策创新的实践，但是在公共政策创新的过程中，由于主客观方面的原因，政策创新并不是一帆风顺的，外在或（和）内在的因素常常影响政策创新的进程和效果。具体来讲，影响公共政策创新的重要因素有：

1．制度安排

西方经济学家对制度的内涵有着不同的理解：凡勃伦认为，制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。诺斯认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架。他把博弈规则分为两大类：正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）。T．W．舒尔茨把制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。V．W．拉坦也将制度定义为一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系。

当然，制度并不仅仅是只限于经济学范畴，在政治学、行政学等领域同样存在。概而言之，制度是在人类社会当中被制定出来的一系列规则、守法程序和行为的道德伦理规范。它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为，人们依靠制度来衡量自己的行为。制度包括约定俗成的道德观念、法律、法规等。它有正式制度和非正式制度之分。所谓正式制度，是指人们有意识创造的带有强制性规则的约束结构，如法律法规等。所谓非正式制度，是指人们在长期的社会交往中无意识形成的，不具有强制性的规则结构，如价值观念、伦理道德等。

在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或缺的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展相伴始终的。制度、政策都起源于人类自身利益的需要，适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。

在政治上，体制层面的决策从来都和政策结果息息相关。人们明白各种不同的制度安排会导致怎样的政策结果。^[34]制度制约包含政策，政策从属于制度，是一种具体的制度形式。因此，在公共政策过程中，制度安排起着重要的作用。公共政策在制定、执行、评估、创新等诸环节中不能逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。在公共政策创新过程中，制度因素从宏观和微观两个层面同时制约或激励公共政策的创新活动。一方面，它们决定人力、物力、财力等单个要素在整个公共政策创新过程中效能的发挥程度；另一方面，它们为公共政策创新提供一种奖励机制或激励结构，进而影响公共政策主体的创新意愿和动力。由于政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。因此，合理的制度安排成为公共政策创新的重要条件。

2．政策资源^[35]

公共政策资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的、可靠的政策资源是政策正常运行的基础。公共政策创新的实质就是对政策资源的合理配置。没有政策资源的支持，公共政策创新就无法实施。公共政策资源实际上是政策周期性运行中的成本支出。公共政策创新需要耗费大量的人力、物力和财力，没有一定的资源作为投入，就不可能有作为产出的良好的政策效果、政策效率与政策效益。在一般情况下，政策运行中的产出是和其投入呈正比的。公共政策资源通常分为以下几种：

（1）物质资源。是指纳入政策运行之中的一切劳动对象和劳动资料，通常以经费与物资两种具体形式表现出来。政策创新是一项有成本的活动，因此如果没有物质资源的支持，政策创新终将走向失败。一般说来，政策创新取决于创新的成本与收益比较，由于新政策运行条件下所产生的收益减去旧政策运行条件下所具有的收益，要比实现政策变迁的成本来得大。所以，从旧公共政策向新政策的过渡，是一件有利可图的事情，这也是公共政策创新的原因和动力所在。

（2）人力资源。是指投入到政策运行中的必要的组织机构和具有合格素质的人员。政策过程中的人力不仅分布在政策制定阶段，还分布在政策实施阶段，另外，也要考虑有足够的人力用于政策控制和评估。政策中使用的人力总是以一定的结构方式组织起来的。而且，政策过程中的人力投入，不仅要考虑规模，还要考虑素质。公共政策创新中的人力资源要素主要包括公共政策创新主体和客体，公共政策主体，特别是其中的决策者，他们主导公共政策系统的运行，享有对公共政策方案拍板定夺的最终决定权，在公共政策创新活动中居于主导地位。因此，公共政策主体自身所具有的素质、主观能动性、能力和方法对公共政策创新过程一直具有决定性的意义。

（3）信息资源。是指政策运行中必须掌握的数据、资料、情报，以及对它们的综合、加工和利用。公共政策创新是为适应变换的政策环境所作出的应然选择，因此及时有效地收集和整理政策信息也就显得尤为必要。在现代社会中，政策资源不仅掌握在政府手中，在社会的咨询机构、大众媒体和日益增多的科研机构中也存在大量有价值的政策信息。在分析信息资源时，不仅要研究一定时期某个领域中资源的类型和数量，还应当考虑政策信息存储、传输和提供的方式。

（4）权威资源。有多方面的含义：一是指一个社会政策的合法性、强制性所产生出来的政策威严与信用；二是指负责政策运行的机构和人员所掌握的确定和推行政策的权力；三是指社会成员对政策知识的了解和人们相信政策、支持政策的心理。权威资源是一种非正式约束，科学地运用权威资源，能够降低政策运行成本，提高政策收益。当然，其前提是政策创新主体与客体之间的良性互动。

（5）制度资源。制度资源是影响公共政策创新的因素之一。政策资源分为硬资源和软资源。在公共政策的活动中，人们往往重视前者而容易忽略后者，这是有失偏颇的。其实，在公共政策中广泛起作用的是制度、组织、信息这类软资源或无形资源。公共政策创新不但需要财力、物力、人力等看得见、摸得着的“硬资源”，而且需要法律法规、制度、习惯等“软资源”的支持。制度是政策软资源中非常重要的因素，德国学者柯武刚与史漫飞指出：“制度是人类相互交往的规则。”“公共政策的失败是因为政策中的制度缺位。”^[36]由此可见，制度资源是十分重要的政策资源。

3．路径依赖

路径依赖（path dependence）类似于物理学中的“惯性”。一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。关于路径依赖的研究，最早是由阿瑟（W．Brian Arthur，1988）针对技术演变过程提出的。诺斯把前人关于技术演变过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面，提出了制度变迁的路径依赖理论。

诺斯把路径依赖解释为“过去对现在和未来的强大影响”，指出“历史确实是起作用的，我们今天的各种决定、各种选择实际上受到历史因素的影响”。诺斯认为，制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一路径，它的既定方向会在以后的发展过程中得到自我强化。所以，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性的循环轨道，迅速优化；也可能顺着错误的路径往下滑，甚至被“锁定”（lock-in）在某种无效率的状态而导致停滞。一旦进入锁定状态，要摆脱就十分困难。^[37]

公共政策创新是对旧政策替代、转换、完善的过程。由于作为一项制度安排的公共政策具有相对稳定的特性，这种稳定性导致“固守传统者”使旧政策不轻易被打破，他们担心政策创新会冲垮其他规则、付出学习成本，于是在很大程度上顺从惯性，循着相当稳定的路径推行旧政策。这样，政策创新就难以及时地形成有利于自己的生成机制和生态环境。由此可以看出，路径依赖对政策创新具有极强的制约作用，成为影响政策创新的关键因素。如果路径选择正确，政策变迁就会沿着预定的方向快速推进，并能极大地调动人们的积极性，充分利用现有资源来实现政策收益最大化，这反过来又成为推动政策进一步变迁的重要力量，双方呈现出互为因果、互相促进的良性循环局面。如果路径选择不正确，政策变迁不能给人们带来普遍的收益递增，而是有利于少数特权阶层，那么这种政策变迁不仅得不到支持，而且会加剧社会矛盾的进一步激化，这种“锁定”局面一旦出现，就很难扭转。因此，政策创新主体在政策创新中要充分利用其本身经济优势和强力优势，打破原有均衡，瓦解无效率政策的根基，从而减少新旧政策之间的摩擦阻力，提高对新政策的支持程度，使政策变迁进入良性循环的轨道。^[38]

4．利益集团

利益集团（interest group）就是指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合。^[39]在一般语境中，利益集团一词通常被作为贬义出现。从学理的角度来讲，这不能不说是一个偏颇。政治学者对利益集团的研究大体持这样的观点：第一，利益集团在现实社会政治生活中是客观存在的，社会政治权利的源泉是“派别活动”；第二，政府的作用在于它的平衡机制，防止专制的产生和控制“派别活动”的有害方面，重点应在多重性的平衡、制约原则上；第三，只有当利益集团很活跃，而且各利益集团之间形成了相互制衡的局面时，利益集团参与决策过程本身才是民主的一种方式，否则利益集团的存在有悖于民主。

公共政策创新是一项建构性的制度创新，它必须通过各种渠道赢得社会成员的广泛支持方能得以实施，因此，利益集团在公共政策创新中的作用也就不容忽视，这是因为：

（1）利益集团的利益诉求是公共政策创新的动因之一。“当一个制度不能给予多数人或某个关键阶层满意的结果时，它就不可能产生正向反馈的链条，收益递增无从谈起。”^[40]因此，作为一项制度安排的公共政策是否取得不同社会成员所在利益集团支持，取决于政策创新的政府过程。在政府过程中，各利益集团通过利益表达的渠道，将其要求输入给政府，政府在进行删除、修改和综合的基础上输出一定的政策。如果一个利益集团的要求在政府过程中被充分考虑，那么政策的供给便能够满足它的利益预期，它就会毫不犹豫地支持这一政策。如果原来的政策已经充分体现了利益集团的利益预期，那么利益集团就会遵从旧有政策的路径依赖，千方百计地阻止公共政策创新。

（2）利益集团为政府提供决策信息。社会是由各种利益集团组成的，社会成员一般是通过利益集团来实现自身利益的，他们有着自己的利益考虑，在一定的制度安排下，通过相关诉求渠道向政府决策施加压力，以实现自己的利益，而政府的主要责任就是平衡各集团之间的利益关系。它对民主政治来说是不可或缺的存在。因为只有当各种利益集团通过利益表达而使自己的要求得以反映时，政府才能从中获得大量可供决策的信息，这时决策的权威性不容置疑；而当政府为利益集团所包围时，政府的行政权力就受到了来自各方的关注、影响，这实际上就构成了对政府活动的监督作用。

（3）利益集团为实现公众政策认同提供条件。公共政策创新的过程是原有利益格局和各种政治力量对比关系的重新调整并使之制度化的过程。一项新的政策选择如果能给一个利益集团带来实际的收益，那么这个集团就会支持它。若这项政策安排满足了大多数利益集团的利益偏好，它就能获得高强度的支持。相反如果一定的社会成员被排斥在政策选择以外，那么他们就会产生不公平感和相对剥夺感，就有可能成为政策变革的原初动力，最终导致所有社会成员在政策中和谐共生的毁灭。

事实上，在空间上，一项新的公共政策的受益面是不均匀的，因为公共政策无法做到普遍均匀受益。在时间上，一项新的公共政策的受益次序也有先后的差别，有的即时受益，有的远期受益，即时受益者支持会强烈，而远期受益者因此产生利益预期也会支持，不过强度要低得多。因此公共政策创新应该引入民主程序，扩大公民的政治参与，让社会成员充分地表达利益偏好。政府作为各种不同利益群体的中立组织，应该以公共利益代表的身份，调解各方利益冲突，以大多数人的偏好为基础，在符合最基本的社会公意状况下，使政策的供给真正成为公共选择的结果，以赢得广泛的社会支持。^[41]

9．2．2　公共政策创新的解释模型

美国学者林德布罗姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进决策的传统模型，他认为，政策制定是对以往政策行为的不断补充和修正的过程，决策者限于考虑那些少量不同于现状的替代性方案。公共政策创新也有两种主要的解释模式，即传播模型和内部决定模型。内部决定模型假设引致职能部门创新的因素是政府内部的政治、经济或者社会特征。相反，传播模型本质上是政府间的。

弗兰西斯·斯图克斯·贝瑞和威廉·D．贝瑞通过对美国州政府政策创新的研究发现，公共政策创新模型都是基于三个原因中的一个或者更多的理由来证明为什么各州在制定公共政策时相互竞争。这三个原因是：

（1）当各州借鉴其他州成功的创新实践时，它们在互相学习；

（2）各州之间相互竞争；

（3）除了各州之间政策精英的竞争之外，公共官员可能受到来自本州公民要求采纳其他州创设的政策这种公共压力。

威廉·贝瑞和弗兰西斯·贝瑞以美国州政府为研究对象，比较详细地论述了公共政策创新的传播模型和内部决定模型。

1．传播模型（Diffusion Models）^[42]

公共政策创新的传播模型主要包括：

（1）全国互动模型。全国互动模型（The National Interaction Model）假设在州官员之中存在关于公共部门项目的全国交流网络，通过该网络，官员们可以了解其他州同行们的项目。它假设已采纳新项目的州的官员能够与尚未实施该项目的州的官员自由互动，完全融合；同时假设为实施该项目的州的官员与已采纳者的每一次接触给前者提供政策采纳的额外激励。因此，可以推测，一个州采纳项目的概率是与它的官员和采纳项目州的官员的互动次数成比例的。

传播理论家们分析一项创新通过由个人组成的社会体系（假设为固定尺度）的传播，开发和构建了学习性模型。这种模型可以用等式表达为：

等式1：

⊿Nt＝Nt-N_t-1＝bN_t-1［L-N_t-1］

在模型中，L是社会体系中成为潜在采纳者个人的比例，也是每个项目可能采纳的最高限度。如果体系中每个人不受限制，都可以采纳，那么L不等于1。Nt是在阶段t末端时，社会体系中采纳者的累积比例，Nt［th］＿［th］₁是先前时间阶段末端的累积比例，因此，⊿Nt是在阶段t中新采纳者的比例。根据代数运算，等式1可以改写为：

等式2：

⊿Nt＝（bL＋1）N_t-1-b

由于等式2是线形的，给定所有潜在采纳者采纳的时间次序数据，变量b和L可以通过比较回归Nt与N_t-1和得到估算。^[43]

当相对于时间的采纳者累积比例被图解时，等式1就形成S型曲线，由图9-4所示。在传播过程的早期，政策采纳发生得相对不频繁。然后采纳的比例急剧上升，然而当潜在采纳者没有采纳的数量减少时，曲线开始下降。

（2）区域传播模型。全国性互动模型假设各州在全国范围内完全互动，区域传播模型（The Regional Diffusion Model）假设各州主要受地理上相邻的州的影响。从地理上来进行划定，又分为邻州模型和固定地区模型。

图9-4　与全国性互动模型相一致的S型曲线（等式1）

资料来源：保罗·A．萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第232页。

如前所述，各州竞赛的三个理由——学习、竞争和公众压力——可能是假定地区性传播途径的基础。与遥远的州相比，各州更可能向邻近州“学习”，因为它们更容易和附近的州类比，它们存在类似的经济、社会问题，而且环境相似，以至政策行动产生相似的效果。因此，邻州模型假定各州主要受那些与其共享边界的州的影响。公众对邻州政策创新的关注要远比对距离遥远的州的关注要强烈。

固定地区模型假定，国家分成若干个地区，各州倾向于与同一地区的州开展政策竞争。尽管没有准确的说明，固定地区模型可能假设一个州采纳项目的概率直接与该地区中已经采纳项目的州的百分比相关。固定地区模型的假设倾向于同一地区的各州相互影响，认为不受他们邻州的影响。这也是与邻州模型的主要区别。

（3）领导—跟进模型。领导—跟进模型（Leader-Laggard Models）假设某些州在一项政策的采纳方面是先行者，其他州争相效仿这些领导者。大多数学者假定这种领导是区域性的，许多州接受来自它们的地区中一个或者更多先进州的指引。然而，这个模型易被修改以体现全国性领导者的主张；当各州采纳新项目时，它们增加了其他州（不管它的地理位置）采纳政策的可能性。领导—滞后模型和这种假设相一致，即在任何政策领域，一些州的全体职员受同行而不是其他州的高度关注，以及政策制定者更加可能求助于这些州的指引。因此，这些模型假设并非由于州之间的竞争或者公众压力，而是因为在学习的过程中各州相互效仿。

（4）垂直影响模型。垂直影响模型（Vertical Influence Models）把各州看成不是效法其他州的政策（作为水平传播过程的一部分），而是效法全国性政府的政策。有人论证说，这种模型在概念上类似于领导—跟进模型，后者具体说明了存在先行州，事实上，全国性政府扮演了与州级先行者类似的角色。在某种程度上，各州效法全国性政府是学习性过程的结果，两个模型之间有很大的相似性；全国性政府类似于备受尊重的领导州。但是，各州受全国性政府的影响而采纳政策的理由不止于学习。

2．内部决定模型（Internal Determinants Models）^[44]

内部决定模型假设导致一个州采纳一项新项目或新政策的因素是本州政治、经济和社会特征。因而，在纯粹意义上，这些模型排除了一个州受其他州的行为或全国性政府影响的传播效果。当然，一旦一个州实施了一项政策，另一个州完全不可能采纳该政策时，不受先行者的影响。除非两州同时（或在非常接近的时间里）采纳政策，而这样的情况很少，否则至少存在政策理念从一个州传播到另一个州的情况。因此，内部决定模型不得不承认，在采纳一项对于美国各州是新鲜的政策时，新闻报道和州级官员中的制度化沟通途径使得政策知识有可能传播到别的州。然而，这些模型假设，一旦一个州注意到一项政策，当它决定是否与何时采纳这项政策的因素便是其内部特征使然，而不是由其他州的政策采纳行动或者在先行州之中得到明确评估的政策效果所造成压力的结果。

（1）因变量的选择。在构建内部决定模型中，一个重要的理论问题是如何定义因变量（一个州采纳一项政策或一组政策的倾向）。从历史的角度看，大多数内部决定模型把美国各州作为分析单位，而且使用的因变量假设：一个州采纳政策愈早，政策的创新性愈大。经验研究是跨地区的，因变量的测量主要是根据采纳年代的间隔水平（或它的一些线性变化），或者是根据各州在采纳时间排序中的序数水平。这也就是说，内部决定模型一直在两个方面受到检验。对一些研究者来说，因变量是最先采取创新的州与某个特定的采纳州所花时间的比例，通常情况下，许多创新会混合在一起，所以最终的分值是一个平均创新性指数。对另一些研究者来说，因变量是采纳某个创新的时间，这样的话，接受创新的时间越早，这个州就越有创新性。

对内部决定模型的检验通常采取的是跨部门的设计，这是一个有问题的程序，因为这些创新的接受可能需要几十年的时间。在某一个时间点上确定的内部特征可能或迟也可能或早，不能影响特定州对创新的接受。当一个综合的创新指数在时间跨度上达上百年之久，那么研究者已经将它们细分成许多很短的时间段，然后在不同的，但更相关的时间点上来测量这些解释性变量。然而，在采纳创新之前不能马上测量到自变量。总之，就像州政府支出一样，对政策创新影响最大的因素来自经济变量，其次是政治因素，而社会因素更多的是混合在他们中间。^[45]

（2）内部决定模型的假设。许多基于州政策创新的内部决定模型的理论，可以追溯到单个层次上的创新原因研究。例如，大量支持性材料已经形成了这样的主张，即社会经济地位越高的人（教育水平、收入和财富越高）比社会经济地位低的人更可能创新。高水平的教育给个人提供了通向创新实践的知识以及对于新观点的开放视野。许多创新对采纳它们的人来说，需要花费金钱或者承担财政风险；收入和财富越多的人可以有足够的资源以消化这些成本。类似的假设已经在组织创新中提出。规模越大、资源越充裕的组织被认为比那些小组织和缺少资源的组织更加具有创新性。学者们对于促使州政府创新的经济、政治和社会的特征已经积累了许多知识。经济资源对于采纳的创新可能性的影响始终是最重要的，例如，沃克通过对88个创新项目的研究发现，大而富的州比小而穷的州接受创新要快得多，他论证了诸如纽约和加利福尼亚这样有更多软资源的州比密西西比州更勇于政策试验。这样，从组织理论发展而来的“软资源”的思想在50个州都证明是有效的，但是建立在环境变化基础上的组织理论也被证明是有效的。威廉·贝瑞和弗兰西斯·贝瑞发现一个财政状况恶化的州更易于接受博彩业，这种解释似乎更适用于税收政策而不是支出政策。

（3）反映创新动机的因素。社会科学家经常假设选任官员的主要目标是赢得连任。这个假设意味着在决定是否采纳一项新政策时，选任官员应该对公众舆论有所回应。反映创新动机的因素包括：第一，选任官员倾向于采纳受选民欢迎的新政策；第二，选任官员的选举安全水平会随着距离下一次选举时间的长短而变化，距离下一州范围的选举时间越近，则一个州采纳新的流行项目的可能性就越大，而采纳一项不流行的项目或者高度争议的新政策的可能性就很小。

9．2．3　公共政策创新的主要内容

公共政策创新是政府对政策环境挑战不断作出积极回应的产物。公共政策创新能够推动政策变迁向良性发展，有利于提高政府的公共政策质量，适应国家社会经济迅速发展的要求，保障公共政策按照法治、平等、透明的原则健康地运行。公共政策创新还有利于提升政府的公共政策能力，进而推动政府能力的整体发展。

由于公共政策在其运行的过程中受到各种外在和内在因素的影响，加之公共政策创新的发生具有不确定性的特点。因此，公共政策创新的形式也就具有多样性。基于公共政策创新的这种不确定性，政策主体以及公共政策研究者对公共政策创新形式的划分也没有形成统一的范式，但是主要有以下几种：

1．决策体制创新

公共政策创新的目的是使创新后的政策达到良好的执行效果，而政策效果如何在很大程度上受制于现实的体制和制度。很难设想在不健全、不合理的体制和制度下能使公共政策得到合理、有效的运行。决策体制作为决策权力分配和决策程序、规则、方式等结构和组织、制度等形式，它为决策活动提供了行动框架和行为规则。不同的决策体制对政策创新活动的影响是不同的。科学、民主的决策体制，能够降低政策创新的成本，提高政策方案的质量和实施效率，更好地反映民意和民利；反之，则会增加创新的成本和风险，或者维持低效或无效的政策活动。^[46]决策体制创新的内涵有：

（1）政府制度创新是公共政策创新能力提升的根本途径。制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策整个生命周期里都发生着决定性的影响。也就是说，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。^[47]政府在公共领域中进行的公共管理实际上就是运用手中控制的公共财政、公共设施、公共资源，运用公共政策这一工具实施的，目的在于保证和促进社会公平的管理。政府要运用公共管理来促进体制转轨，最为重要的就是要实行公共政策的创新，用政策创新来改革公共管理并推动新旧体制更替。^[48]

（2）提高公共政策决策的科学性、合理性是公共政策创新的应然选择。公共政策创新的关键是创新后的新政策能够得到很好的实施，公共政策的实施主要是指政策执行机关运用公共权力，调配利用公共资源，从而有效地实现公共利益。因此，决策水平的高低直接关系着公共资源运用是否合理，公共利益能否实现。这就要求在公共政策创新的过程中不断地提高公共政策决策的科学性、合理性。具体做法有拓宽信息获取的渠道；广泛征求民意、吸收民智，做到透明、公正；建立决策评价机构和相应的决策评价跟踪机制，客观对待反馈信息；建立相应的决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。

（3）民主决策是决策体制创新的关键。民主决策可以最大限度地提升决策质量，它也在最大程度上弥补决策者的信息不足、知识不足和能力不足，纠正他们价值的、理性的、观念的偏见。要做到民主决策，最重要的是要重视公众参与。只有开展公众参与，实行开放式的决策模式才能让更多的人参与到决策过程中来，才能有效地避免决策主体知识的局限和价值观念的偏见，进而大大提升决策的质量，减少决策的失误。民主决策的最重要标志是在建立决策过程中能够使各种不同意见和利益诉求得到最充分和客观表达的体制，整个决策过程畅通、规范、透明和趋向完善，并浸透着一种宽松、自由和畅所欲言的民主氛围。决策的决断者、决策方案的选择者、决策的评价者、决策的最终受益者在这里是高度统一的。公共政策决策的过程实际上就是公共问题解决方案的选择过程，在公共问题解决的过程中，吸收和听取各类利益群体的利益表达意见，有利于保障决策方案的科学性，还有利于决策方案的执行，有利于发挥公共政策的积极影响。从而把问题解决在“决策”状态和过程中，通过民主决策，避免“上有政策，下有对策”的政策失灵。

2．政策主体创新

公共政策主体^[49]是相对于政策客体而言的，它是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。这些人员既包括个人，也包括群体或组织。由于不同国家社会经济、政治制度不同，文化传统各异，政策生命周期有别，公共政策主体所包含的内容与类别也是有差别的。公共政策主体按照性质来划分包括核心主体（政府主体和执政党）、准公共政策主体和公众；根据其在决策过程中所处的地位、所起的作用及参与决策的方式，将公共政策的主体分为直接主体（立法机关、行政机关、执政党、领袖人物）和间接主体（在野党、利益集团、选民）；从法律角度将公共政策主体分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。

公共政策说到底是人民群众通过自身的活动来解决社会中出现的问题的过程。因此，人民群众是政策运行的主体。因此，要权变地处理公共政策与以人民群众为主体的客观社会环境的矛盾关系，必须遵守和坚持民主原则，创新公共政策主体。这种创新不仅体现在公共政策制定过程中的民意表达，如召开听证会，而且要体现在公共政策执行、监督评价等各个环节^[50]。这就要求：

（1）不断优化政策主体的知识结构、培养政策主体的创新思维。公共政策创新是政策主体满足政策环境需求的政策安排过程。政策主体拥有的信息资源，特别是社会科学知识的多少直接影响政策创新的成本。社会科学知识的进步不仅对于人们发现既有政策的缺陷和提高认知政策的能力有重要影响，而且社会科学知识储备直接限制政策安排的选择集合。^[51]著名的公共政策学家德洛尔曾经指出，在极端困难的处境中，若要提高制定改革政策的质量，需要加深和拓宽政治家的见解和知识。因此，只有不断优化政策主体的知识结构、加大政策主体的知识储备才能避免决策中的“拍脑袋、拍桌子，拍屁股”的简单决策模式。知识结构的不断优化和知识储备的不断增加只是政策主体的“硬件”之一，在此基础上还应不断培养政策主体的创新思维，这就必须跳出那种以经验为依据、靠感觉来判断的思维模式，突破常规思维的束缚，运用创新思维，如逆向思维、组合思维、类比思维、收敛性思维、发散性思维等解决政策问题。

（2）不断拓宽公共政策问题进入政策议程的渠道，改变少数政治精英垄断政策议程的不合理状况。^[52]政府官员及其机构的自身偏好和自利行为以及利益集团的干扰，往往容易使得公共政策在制定和执行中偏离公共利益，成为为某一利益集团或少数人服务的工具，导致公共服务的变异。因此，在公共政策创新的过程中应该摒弃那种“一言堂”的做法，最大限度地保证公众的参与权，充分发挥公众在公共政策创新中的主体作用。只有发挥公众的主人翁作用，使其以适当的方式参与公共政策创新，才能使公共政策更加符合民意和公众利益，进而实现社会公正。这样，建立开放式的公共政策创新体制，就要求公共政策主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面保持畅通的沟通渠道，鼓励各方面的利益主体从各个方面提出不同的意见要求，采取集体决策与民主协商的机制，综合权衡各方面的利益诉求，制定出对各利益主体造成最小影响的公共政策方案，从而使公共政策主体创新策略的选择与公众意愿相一致。

（3）不断建立和完善有效的监督机制，防止公共政策主体的公权滥用。公共政策创新的过程实质上就是公共政策主体运用民众赋予的公共权力对不适合现实社会的滞后的公共政策进行修整与完善的过程。公共政策主体在进行政策创新时，如果没有良好的监督机制进行约束，就容易出现公权滥用的现象。因此，应该创造条件建立和完善有效的监督机制，包括拓宽社会监督渠道、强化监督手段、增强接受监督的自觉性以及加强内部的自我监督等。

3．政策内容创新

公共政策内容创新是公共政策创新最核心的部分。一项政策之所以要创新，很大一部分原因就是内容部分（或全部）已经不适应现实社会的需要，已经不能很好地为公众利益服务。由于公共政策的内容是政策执行者进行公共管理的主要依据，因此，如果政策内容本身有问题的话，那么就容易使政策执行出现偏差，从而损害公众的利益。要做到政策内容创新，需要公共政策主体能够实事求是地发现和面对公共政策内容上所存在的问题，找出症结之所在，从而做到有的放矢。具体应该注意以下几个方面：

（1）遵循公共政策运行的逻辑流程，动态地看待公共政策内容创新。公共政策不仅表现为一个系统，同时也表现为一个系统的动态运行过程。这一运行过程表现为“政策输入—政策制定—政策输出”的不断循环往复：政策环境把各种要求和支持传导给公共政策系统→政策系统对这些输入进行内部加工、改造和转换，即政策制定→政策系统输出政策决定、对环境产生作用→环境发生变化、产生新的政策要求→新政策要求再反馈到政治系统。^[53]因此，公共政策主体在进行公共政策创新的过程中应该按照公共政策动态的运行过程，把发现公共问题作为这一过程的逻辑起点，遵循“政策输入—政策制定—政策输出”逻辑流程，防止本末倒置。当然，由于公共政策创新具有不确定性的特点，也就是说公共政策创新在政策过程的各个环节都有可能发生（它可能发生在政策的制定阶段，也可能发生在政策的执行阶段），因此公共政策主体不能静态地看待公共政策的内容创新，而应该根据现实的情况动态地看待公共政策的内容创新。因为遵循公共政策运行的逻辑流程并不是要求公共政策主体刻板地按照一定的规程去进行公共政策内容创新。因此，遵循公共政策运行的逻辑流程与动态地看待公共政策内容创新并不矛盾。

（2）努力使公共政策内容规范化、具体化、细微化，增强政策的可操作性。公共政策属于正式制度的范畴，具有“准法律”的特征，规范性是它与非正式制度最主要的区别之一，公共政策的内容只有做到规范化才能使其具有严肃性和权威性。同时，由于公共政策所解决的大多是现实中的具体问题，可以说事无巨细，涉及面广，这就要求公共政策内容应该全面具体，除了宏观上把握好大的方向外，在微观层面特别是对实际问题具有指导意义的公共政策更应该具体和细微，这也是“有法可依”的一种表现。除此之外，还应增强公共政策的可操作性。任何一项政策不管设计得如何的全面到位和完美，如果不具有可操作性，不能在现实生活中服务于公众，那也只是“水中月，镜中花”。因此，在对公共政策内容创新的时候要重视公共政策的可操作性。将公共政策从一般指导原则变为可操作的规范。

（3）做到“到位而不越位，正位而不缺位”。“越位”是指某一主体超越自身的权限范围，去实施另一主体职能的现象。在我国计划经济体制时期所出现的“政企不分”的管理模式就是典型的政府越位现象。早在20世纪80年代，邓小平同志就已经指出，我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。^[54]这种去管“不该管”的行为也就是越位行为。公共政策产生于政府与市场的“比拼”，经历了从古典经济政策到社会政策再到现代市场条件下公共政策的变迁之路。在政府改革市场化取向愈来愈显明的今天，政府在公共政策内容上应着重于政府领域（界定和保护知识产权，保障合同的实施，适当的监管及提供其他公共产品和服务）内的事务。其他属于市场主体（如企业、民间组织等）领域的大量微观事务就不再适宜用公共政策去规范和调节了，否则就属于公共政策的“越位”现象。^[55]另外，由于公共政策的目的是解决和改善社会问题，而一个社会问题要进入政策议程，最终促成一项公共政策的出台需要较长的时间。这就要求及时创新公共政策的内容，避免出现公共政策“缺位”现象。

4．政策工具创新

政策工具是政府赖以推行政策的手段，亦称控制手段。政策工具是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。^[56]目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对政策工具兴趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成是战后政府治理的最为重要的进步之一。因此，在公共政策创新阶段对政策工具的关注同样也是不容忽视的，政策工具创新是公共政策创新的一个重要方面。

要对政策工具进行创新，首先要了解政策工具。其次，要重视政策工具的甄选。政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态势，针对现实中的重大政策问题，确定正确的政策目标。而政策目标要变成现实，必须以各种政策工具作为媒介。没有有效的政策工具，政策目标也就实现不了。所以说，选择有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。同时，政策工具甄选也是政策工具创新中的一个重要组成部分，由于政策工具种类繁多，因此政策工具的甄选也就显得尤为必要，因为某种政策工具也许在该政策中有效，但是放在另一政策中可能不但无效反而还会起到负面的作用。所以任何一项公共政策要付诸于实践，要服务于公众都应选择最合适（而不是最好）的政策手段，以最小的投入获得最大的收益。再次，要积极探索创造新的政策工具。公共政策环境是复杂多变的，数量再多的政策工具面对多变的政策环境也不一定完全地适用。因此，公共政策主体应该充分发挥主动性和创造性，不断探索创造适合公共政策环境的新的政策工具，以防止政策执行中的乏力，避免出现政策执行的无效率。

当然，由于公共政策创新是一项复杂的系统工程，因此其涉及的面也就十分广博，公共政策创新的形式除了以上四种外，还包括政策制定方式创新、组织机制创新、政策理念创新、政策目标体系创新等等，这就需要公共政策主体在公共政策创新的过程中根据实际情况去选用合适的创新模式，使公共政策更科学更合理更完善。