行政手段的含义及特点具体分析

一、行政手段

行政手段又称为行政指令，是指依据建立在组织层级基础之上的权力隶属关系，国家行政机关内部的上下级之间以及国家行政机关与社会公众之间形成的指挥和服从关系，采取从上到下层层下达命令和指令，从下到上层层上报、审查和批准的方式来实施行政管理活动。在契约论看来，国家和社会公众之间以及国家行政机关内部都可以看作是一种契约交易关系，在这种交易关系中，社会公众为了获取社会安全、福利和自由等方面的公共服务，通过订立契约的方式向国家让渡了部分权力，国家机关掌握了立法、行政管理和司法等方面的权力，由此形成了国家机关和社会公众之间的命令和服从关系，在一定的范围和限度内，社会公众将无条件服从国家机关发布的各项命令和指令，接受国家机关的领导。与此类似，社会公众一旦通过各种方式加入了国家行政机关，就与国家行政机关建立了契约关系。作为国家行政机关的成员，国家行政机关工作人员向国家行政机关以及国家行政机关的下级向上级让渡了关于自己行为的部分控制权和使用权，以此来交换国家行政机关对自己支付的各种报酬和给予的各种奖励，双方之间也形成了命令和服从关系。行政手段实际上就是基于这种命令和服从关系而形成的，是依据国家行政机关中的职务高低来进行管理，主要强调组织层级的非人格化特征，宪法、法律以及各种行政法规等明确规定了国家行政机关的活动领域、职责、职权等内容，这些都构成了命令服从关系的基础，使得行政手段具有了强制性、权威性、层级性以及无偿性等特点。

1.强制性。行政手段通过行政命令等形式对管理对象实施指挥和控制，上级下达的命令，下级必须服从，不能与上级讨价还价，因而必然具有强制性。

2.权威性。运用行政手段进行管理，发挥主要作用的是权威。因为行政手段的有效性，所发指令的接受率等在很大程度上取决于管理者的权威。

3.层级性。在国家行政机关内部，行政手段注重层级节制，采取的是纵向直线传达指示和命令的垂直管理，下级行政机关只服从上级的领导和指挥。

4.无偿性。行政手段适用于组织和层级原则，不讲究平等对待，上级可以根据管理的需要无偿调拨和使用下级拥有的各种资源。

行政手段是建立在对行政规律认识基础之上的，是在行政原理指导下处理各种行政关系的有效方法。行政手段有其严格的科学界定，也有严格的适应范围，但是由于行政手段更多的是与行政权力、部门利益等紧密联系在一起，具有集中统一、行动迅速、见效快等优点，使得行政手段成为较受国家行政机关偏爱的行政方法。这种对行政手段的偏爱无形中扩展了行政手段的应用范围，使得主观偏好而不是客观需求成为选择行政手段的主要理由，行政手段也被看作是包治百病的“灵丹妙药”了，从而会产生各种意料不到的负面效果。因此，对行政手段的选择，既要看到它的各种优点，又要预见到行政手段的使用会产生的各种弊端，在此基础上结合行政管理事务的特点来做出适当的选择。