公共管理的基本内涵

一、公共管理内涵的演变

进入20世纪80年代，世界上许多国家开始对公共事务的管理体系进行一系列重大的调整和改革，这股改革浪潮涉及对公共事务进行管理的原则、结构、方式、手段等重大问题，在世界范围内出现了“新公共管理运动”的改革实践，并导致公共管理思潮的盛行。美国学者针对“新公共管理运动”改革浪潮明确指出：“这一改革的标志是以公共管理代替行政管理，使公共行政管理的旧世界在公共管理的新标题下复活。”［4］

公共管理是在西方的社会结构和理论体系中产生的概念。在20世纪90年代之前，对于公共管理涵义的理解一直比较宽泛，许多研究者从不同的角度赋予了多样化的解释。根据公共管理这一概念所涉及的范围，可以从两个角度来理解其涵义：第一个角度是在公共行政的范畴中，公共管理专指公共行政中的管理技术，“把公共管理看作是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域”；［5］第二个角度是把公共管理用于描述特定领域的管理。

本书主要是从第二个角度（即特定领域）的涵义来理解和运用公共管理这一概念的。从这个角度来看，大部分研究者对公共管理客体的认识趋于一致，即认为公共管理的客体是公共事务。但是，对于公共管理主体的界定却不尽相同，主要有两种观点：第一种观点认为，公共管理的主体是狭义的政府，也就是与立法部门、司法部门相并立的行政部门，就此意义而言，公共管理这一概念与公共行政是同义语，常常被等同或替换使用。第二种观点认为，公共管理的主体是非营利社会组织，它既不同于企业，因为不以营利为目标；也不同于政府，因为不具有行政性权力。非营利社会组织是通过其专业化能力和自愿奉献精神来满足社会公众的某类共同需求，从而体现其对公共事务管理的功能和作用。因此，公共管理这一概念常常被用来特指非营利社会组织对公共事务的管理。

上述对公共管理的两种解释实际上都是以“公共行政”为参照标准而展开的，前者与公共行政基本相似，后者与公共行政相互对应，两者虽然对管理主体范围的界定有所区别，但是管理主体的单一性特点却是相同的，因而仍然可以归于公共行政的范式之内。

二、公共管理的内涵扩展及基本特征

20世纪90年代以来，作为对20世纪70年代末80年代初出现的世界范围内对公共事务管理变革的反映，公共管理这一概念被赋予新的时代内涵。在美国，“进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理活动研究的三大途径或三大范式之一”［6］，公共管理的内涵得到新的扩展并表现出新的基本特征。

公共管理是指，社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会公共利益实现，通过制度创新和手段创新对公共事务进行调节和控制的活动。

公共管理内涵的扩展反映了当代公共管理发展的五大基本特征。

第一，公共管理主体在多元化基础上形成协同和合作关系。公共管理主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。社会公共组织的特点是非营利性，其范围涉及政府行政机构、准行政性组织、非营利性社会组织、社会民间团体等。社会其他组织主要是指营利性企业、投资基金等，在参与公共管理过程中有盈利的要求，但是，其盈利的程度是被严格控制的。不同的主体根据自身的行为特点，在公共管理运作中发挥各自的作用，并进一步形成多层次、多类型的协同和合作关系，从整体上提高公共管理的能力。

第二，作为公共管理客体的公共事务表现出不断扩展的趋势。随着经济的不断发展和社会的持续进步，一方面公共事务的具体内容逐渐扩大，其整体性更加突出；另一方面公共事务涉及的地域范围不断扩展，已经出现全球范围的公共事务，诸如全球性的生态平衡、环境保护等。

第三，公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。整体协调是以系统论和控制论的理论为基础，要求社会大系统内的多个子系统按合理有序的原则，相互促进，相互推动，保证整个社会平衡和均衡发展，因而协调发展体现了公共事务整体性的要求。公共利益是社会成员在共同使用公共资源基础上共享的利益，增进公共利益实现既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本质要求。

第四，公共管理的职能是调节和控制。调节就是根据公共管理客体的变化，及时调整公共管理的任务和目标，引导公共管理主体之间的互相协同和配合；控制就是在公共管理具体实施过程中，随时纠正偏离目标的行为，使各项管理活动保质保量，按时完成。通过调节和控制使公共事务处于有序、有效、可控的状态，以充分满足社会公众的共同需要。

第五，公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。管理体制和手段必须与管理内容和目标相一致，这是管理学的基本原则。公共事务的广泛性和复杂性，公共管理目标的整体性和超前性，使传统的对公共事务进行管理的体制和手段已经不再适应，迫切需要进行重大的创新。在20世纪70年代末80年代初以来公共管理发展的实践中，因多种手段之间的配合和互补而呈现出丰富性、层次性和灵活性，在整体上推动了公共管理体制的重新构建。可以说，在相当长的时间内，管理体制和手段的创新是公共管理发展的主要内容。

上述对公共管理内涵的扩展及基本特征的分析表明，公共管理发展中所表现的多元主体协同、多种手段配合和多维评价整合等新变化，与公共行政之间存在明显的差别，这种差别不是局部、个别的，而是全面、整体的。 由此可以判断，人类社会对公共事务的管理正在进入一个新的阶段。