行政功能的概念辨析，行政功能与行政职能的关系

一、行政功能的概念辨析

(一)功能和职能的概念

为了说明行政功能和行政职能之间的关系，先要分析一下“职能”和“功能”概念。

“职能”是社会科学中经常运用的一个概念，如经济学中的“货币职能”、政治学中的“政党职能”，行政学中的“政府职能”等。人们通常将“职能”解释为“作用”，但必须在加以限定之后才能作这种解释。这是因为，自然事物和社会现象都有其作用，但自然事物的作用一般不称为职能，只有社会中的人、组织、事物的作用才称为职能。而且，我们也不能将社会中的人、组织和事物的各种作用都称为职能，而只是某种事物“应有”的作用才叫做职能。这里所谓“应有”，亦即人们对其提出的要求。这种要求在本质上是由社会分工所决定的。就是说，在社会发展过程中之所以会产生出某种社会组织，是因为需要它在社会中起某种作用。而在现实上，社会组织的职能又总是和这种组织所要实现的目的联系在一起的。这样，职能也就特指对实现目的应起的作用。由于各种社会组织所要实现的目的是不同的，也就决定了它们的职能不同。但一般而言，社会组织只有对社会进步起积极推进作用时，其职能才是有意义的。

“功能”是系统科学的概念。在系统科学中，功能反映系统与外部环境的关系。系统的功能是由系统的结构决定的，而同样的结构相对不同环境又表现为不同的功能。“功能”即“事功和能力”，或“功效、作用”^[1]，在范畴上与“结构”相对，是指物质系统所具有的作用、能力和功效等。相对于“结构”而言，功能是外在的相对活跃和多变的因素，或者说，是系统在与外部环境的相互影响中所呈现出的效能。这种效能是系统内部结构所形成的固有能力的外部表现，它同时也表明，功能只有在系统与外部环境输入或输出的相互作用过程中才能体现出来，进而也就揭示了功能与结构的相互关系:结构是功能的内在依据，功能是结构效能的外在表现；结构决定功能，结构变化导致功能变化；结构具有相对稳定的特性，功能则活跃、多变，并反作用于结构；功能的充分发挥，既是结构稳定的条件，又是结构变化的前提。“系统功能只有在系统与环境相互作用的过程中才能体现出来，没有系统与环境之间的相互作用，就无所谓功能。”^[2]

由于系统科学研究的系统包括自然系统和社会系统，因而“功能”概念可以运用于自然系统，“职能”概念一般则不用。那么，在社会的范围内，功能和职能是否可以简单地通用呢?答案是否定的。这是因为功能具有的二重性。功能既依结构的变化而变化，又因其所作用的环境不同而不同。就一个社会组织来说，当我们将其视为一个系统时，不论其结构合理不合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。功能就其质上对社会发展的作用而言可正可负，就其量上可大可小。职能则不同，它是指社会组织对社会发展应起的作用。这就是说，一种社会组织，其所发挥的功能，只有在与该组织所要实现的目标相一致时，功能才表现为职能。正如《现代汉语词典》把职能解释为“人、事务、机构应有的作用；功能”^[3]。如果功能与组织目标不一致，则功能只是功能，而不是职能。

(二)行政功能与行政职能的关系

从“职能”概念的含义我们可以进一步理解“行政职能”的含义。所谓“行政职能”，指的是行政组织，即政府行政组织对社会进步应起的作用，或者说是行政组织的活动对社会进步应产生的效果。而从“功能”的含义我们理解为，行政功能则是指行政系统，主要是指政府行政系统对外部环境所产生的功效、作用等，它是行政系统内部结构所形成的固有效能的外部表现；行政功能有正向、负向之分，即行政功能具有二重性。

在许多书籍和文章中，都将行政职能与行政功能通用，对此，需作进一步辨析。如果说行政职能主要是指政府行政机关在社会生活中应当发挥什么样的积极作用的话，那么行政功能就是指特定结构的政府行政机关实际上对环境和社会发生了什么作用的问题，即为了起到这种作用，政府行政机关的结构应怎样才合理；在与不同的环境相互作用时，应形成怎样的相互关系，结构应怎样调整，等等。

上面的分析表明，行政职能强调行政组织应起的作用和应该怎么做，具体地说，就是行政组织为了达到一定的目的，应该做些什么，以及应该起到什么样的作用。而行政功能则与行政组织结构与行政外部环境有关，行政结构是行政功能的内在依据，行政功能是行政结构效能的外在表现，行政结构的效能与行政环境发生的作用表现为行政功能。行政功能受行政结构和社会客观需求的双重制约，即行政系统能给外部环境以什么影响，要受制于行政结构；而每一具体行政机关应发挥什么功能，又取决于一定社会对行政功能的客观需求。

正如上文对功能与职能两个概念的分析，即当功能与组织的目标一致时，就表现为职能，如将这两者的这种关系运用于理解行政职能与行政功能，我们可以看到，在行政组织的功能有助于实现行政目标时，行政功能与行政职能是一致的。在这种情况下，两个概念可以通用。如果不划定这个界限，将两个概念等同起来，则是不恰当的。因此，行政职能是指，为了达到某种目的，行政组织(这里主要讨论政府组织，以下不再赘述)应起到的推动社会发展的积极作用和功效；行政功能则指的是行政组织实际起的作用和功效，有正有负。当行政功能的作用表现为正向功能时，它与行政职能重叠，可以相互使用，否则不行。因此，下文论述行政功能时，出现的行政职能主要是指起正向作用的行政功能，与人们期望起到的作用相一致。

(三)行政功能的特性

行政功能具有政治性。由于行政是一种国家管理，是阶级社会中统治阶级执行国家意志的一种特殊的管理活动，因此行政功能在总体上是社会统治阶级的利益和意志的反映。那种简单地认为“行政的主要功能在于促进社会进步”的观点实际上是抽掉了行政功能的政治属性。

行政功能具有多样性。在资本主义以前的阶级社会里，行政管理与整个国家的管理是结合在一起的，其功能也比较简单，主要是镇压被统治阶级的反抗和榨取被剥削阶级的剩余劳动。在现代资本主义社会里，行政系统规模及其权力要素日趋扩大，行政的功能也愈益复杂起来。它不仅具有维护统治阶级统治的功能，而且有管理和组织社会经济活动以及社会公共事务方面的各种功能。在当代世界各国，行政普遍具有建设、保卫、服务等一系列重要功能，在各国的经济和社会发展过程中扮演着十分重要的角色。功能的多样化是现代行政管理的一个重要特色。

行政功能具有扩展性。随着社会的进步和行政任务的日趋繁重，行政的内容和范围不断扩大，其功能也日益分化和专业化。在当代世界各国，行政的功能可以分为保卫方面的功能，扶助方面的功能，管制方面的功能，服务方面的功能等。每一方面的功能又可分为各种专业的分功能，如保卫方面的功能，包括国防、警察、消防、卫生等各种专门化任务；管制方面的功能，包括金融、物价、外汇、对外贸易等很多领域的管制任务。

行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。从行政的对象以及包括的内容和任务来看，具有政治、经济建设、文化建设、社会服务等方面的功能；从行政的过程及其活动方式来看，包括决策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制等各项功能；从纵向层级来看，行政又可分为高层行政、中层行政、基层行政，各层次的功能既有一致的连贯性，又因行政的范围不同，其功能也又所不同。每一个层次的功能构成一个相互联系、相互影响的结构体系。