行政道德规范的特点与功能

二、行政道德规范的特点与功能

(一)行政道德规范的特点

行政道德是国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力，管理国家政治事务、社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务过程中，应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政主客体之间以及主体之间各种关系的道德准则与道德规范的统称。作为一种特殊的社会职业规范，它具有以下特点:

1.政治性。行政道德规范是国家行政机关与行政人员的职业道德规范。国家行政工作的自身属性决定了这种职业道德规范具有与其他社会职业道德规范不同的特征，其中，最根本的就在于它具有鲜明的政治性。原因在于:公共行政是行使国家行政权力、履行国家政治与社会管理职能的一种公共权力活动。行政活动要体现与服从国家意志，维护与实现国家民众的共同利益需求。为此，全心全意为人民服务构成现代民主国家行政道德规范最高道德准则；忠于政府，忠于国家与人民的意志和利益要求，勤政为民，也就构成行政道德规范的核心内容和最基本道德规范要求。所有这些使得行政道德规范必然具有鲜明的政治性特征。

2.自律性与非强制性。行政道德规范不同于行政法律规范，它主要是行政行为主体在社会化过程中自发地形成与发展起来的，而且，规范的约束力与规范作用也主要是依靠人们的信念、社会舆论来实现和维持。一方面，它主要通过行政主体基于内心信念和道德评价来规范与约束自身言行的方式发挥对行政行为的规范作用，因此，行政道德规范的约束力是自我约束式的，具有自律性特征；另一方面，由于行政道德规范的信念性存在形态和社会自发性形成机制，更由于它的运行机制主要是依靠规范对象的良知推动与主观自觉，因此，与其他类型的道德规范一样，行政道德规范具有很强的非强制性特征。

值得注意的是，国内许多学者认为，尽管非强制性与自律性是行政道德与社会道德的共性，但行政道德规范还具有一定的强制性特征。除了行政职业权力特性的需要这一条之外，这种观点普遍引用的是这样一个事实证据，就是许多国家将行政道德规范以法的形式规定下来纳入法律规范之中，以保障行政道德的实现，等等。^[5]但是，一旦将原先属于行政道德规范的某些内容以法的形式规定下来，那么这些规范的性质就发生了变化，不应该再属于道德规范范畴，而且道德规范不同于法律规范的最基本属性正在于其自律性与非强制性。正是这些属性赋予了道德规范不同于法律规范的存在价值。因此，尽管我们可以为了推动行政道德规范的优化而采取一些法律措施，但我们决不能也不应该赋予行政道德规范其本身不可能具有的属性。因此，行政道德规范范畴不会也不应该拥有法律规范所拥有的强制性特征。

3.相对稳定性。作为一种国家权力体系，无论是行政系统的组织结构，还是其运行原则与过程，都需要保持必要程度的连续性与稳定性。相应地，各种行政规范都应该具有相当程度的连续性和稳定性。当然，这种稳定也不是绝对的。行政道德规范的政治性特征就直接决定了在不同历史发展阶段，政治结构的不断调整与变迁会带来行政道德规范相应的变革。事实上，即使是在同一历史发展阶段，由于民主政治的内涵、公共治理模式乃至于行政技术手段的发展演变，有时也需要行政道德规范进行与之相适应的调整。这些使得行政道德规范同时具有阶段性和动态性特征。因此，行政道德规范所具有的只是相对稳定性特征。

4.示范性。行政道德规范作为一种职业道德，是在一定社会公共道德的基础之上形成与发展起来的。它具有普通社会道德的基本道德规范要求。一般认为，行政主体只有首先成为一个合格的社会道德人，才能进一步成为一个合格的行政道德人。但是，由于行政职业处于现代国家社会生活的中心地位，行政道德在整个社会职业道德体系中一般处于较高层次，对其他类型的社会道德规范的形成与发展会产生较为明显的影响和示范效应。正如古人所言:“上好礼则民莫敢不敬，上好义则民莫敢不服，上好信则民莫敢不用情。”反之，则有“上梁不正下梁歪”或“上行下效”的通俗说法。行政道德规范这一示范性特点要求国家行政人员具有较高的职业道德修养，使得行政机关养成较好的职业道德风气。

(二)行政道德规范的功能

所谓行政道德规范的功能，就是行政道德规范在行政活动以及在整个国家社会生活中的影响与作用。作为一种道德规范，行政道德规范在确保行政职能得到合法、有效履行，维持良好的行政内部关系与公共关系，促成良好社会风气等方面都有着不可替代的功能。

1.规范功能。行政道德规范为行政机关及其工作人员确定了行政行为的道德规范，使他们意识到哪些行为是符合道德要求的，哪些是不道德的。这就是行政道德规范的规范功能，或称为导向功能。行政道德规范主要通过行政主体基于内心信念和道德评价来规范与约束自身言行的自律方式来发挥其规范作用。相应地，行政道德规范不具有强制性。这就使得这种规范往往不具有立竿见影的规范与控制效果。但是，道德原则与规范一旦内化为行政主体的内在信念与行为模式，就会产生长期的自我约束能力，具有更为持久的规范力与影响力。事实上，只有当遵纪守法、依法行政转化为行政机关与行政人员的一种道德规范之后，行政法律规范才能更好地发挥其效能。这或许正是法制已经相当完善的一些现代国家转而强调行政道德规范，要求促成行政道德优化的原因之一。

2.调节功能。在行政过程中，在行政主体之间、行政主体与其他主体之间总会产生各种矛盾和利益冲突。比如，在行政过程中，上级的命令与国家或人民的利益之间，个人的合法权益与组织的或国家的公共利益之间，常常会出现冲突。这时候，既有的法律规范规定往往无能为力，或者是相互冲突，或者是与明确规定的法律规范相一致却与更高层次因而也就更为模糊的政治法律规范(比如宪法精神)不相一致。在这些情形下，我们只有依靠行政道德规范来调节和解决这些矛盾与冲突。而且，相对于行政法律规范方式而言，行政道德调节还具有难以替代的优势。它是一种软调节，主要通过社会舆论与道德良知等内心信念机制进行调节，因而带有自愿性与自我调节性。一旦由他律转化为自律，往往会发挥主体的积极主动与奉献精神，使行政行为产生更为良好的效果。

3.激励功能。通过树立道德榜样或建立理想的行政角色模型，经由教育等社会化途径，行政道德规范可以激发行政机关及其行政人员把这些榜样或理想模型作为实现自身价值的标准，进而促使行政机关与行政工作人员自觉地做到勤政为民，廉洁奉公。这就是行政道德规范的激励功能。在我国，焦裕禄式行政官员等正面榜样以及张青山、刘子善一类行政官员负面典型的树立，其目的正是为了发挥行政道德规范的激励功能。

4.示范功能。行政管理道德在整个社会职业道德体系中处于较高层次，对其他类型的社会道德规范的形成与发展会产生较为明显的影响和示范效应。公共行政机关与行政人员由于在社会生活中的特殊地位，其道德风尚、所作所为，都会影响和感染其他社会组织与公民个人，对社会道德风尚起到潜移默化的作用。如果政府所倡导的行政道德规范，行政机关及其工作人员都能身体力行，以身作则，就能产生表率作用，带动社会改善民风，提高整体道德水平。这就是行政道德规范的示范功能。