行政法律规范的特点与功能

一、行政法律规范的特点与功能

(一)行政法律规范的特点

行政法律规范就是由各种国家机关所制定的，由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范的总称。与其他行政规范相比，行政法律规范具有以下基本特点:

1.制定主体的特定性。行政法律规范是由国家权力机关依照其职权范围，按照一定的立法与决策程序制定出来，具体表现为不同法律规范形式的成文性规范文件；或者是虽然未经国家制定，但已经实际存在并为人们所遵守的行为规则，经过特定国家机关予以认可后也成为具有法律效力的规范，如习惯法、司法判例等。简言之，行政法律规范必须是具有相应职权的国家机关，经过特定决策与立法程序予以制定或确认之后，才能形成。

2.调整对象的特定性。行政法律规范的调整对象是行政法律关系，也就是国家行政机关在行使国家行政权力、履行行政职能的过程中所形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系。其中，当事人一方必须是国家行政机关或经其委托的机关、组织与个人。也就是说，必须有一方是代表国家履行行政职能的行政行为主体。这是将行政法律规范与其他法律规范区分开来的基本属性。

3.效力上的权威性、强制性与普遍适用性。行政法律规范具有法定权威性，对其调整对象——行政法律关系的主客体及其行为具有约束力。法律规范一经颁布，在法定生效期开始之后，在管辖范围之内，所有组织与社会个人都必须严格遵守，否则就会受到相应的行政与法律制裁。而且，这种约束力由国家强制力来保证实施，具有强制性特征。这就决定了行政法律规范具有必须履行和不可违背的性质。此外，行政法律规范同样具有普遍适用性这一法律特征。也就是说，它不针对某一个特定人或具体行为，而是对类似调整对象具有多次适用性。无论什么行政部门或是行政行为，只要在行政法律规范的管辖范围之内，都要受到同等的规范与约束，违反法律规范之后都同样要受到行政与法律制裁。

4.行政法律规范类型的多样性与效力等级上的层级性。从宪法规范、普通法律，到行政法规，乃至于“红头文件”，行政法律规范类型多种多样，数量众多，内容极其庞杂，既没有像民法、刑法那样形成统一的法典，又有极其复杂的存在形式与制定主体体系。这使得行政法律规范具有复杂的存在与表现形式，在类型上呈现出多样性特征。而且，这些行政法律规范的效力并不一致，呈现出层级性特征。它们涉及法律规范的所有效力等级层次，从具有最高法律效力的宪法，到处于最低法律效力等级的地方性规章，甚至还包括没有纳入普通法律规范范畴的地方性政策规范。因此，就要求行政系统及其工作人员在日常的行政管理过程中，要严格确保更高法律效力等级的行政法律规范，首先是国家宪法与基本法律得到遵守与有效实施，要杜绝“上有政策，下有对策”等不良现象在行政执法过程中发生。

5.行政法律规范的相对稳定性。行政法律规范的制定一般要遵循严格的制定程序，法律规范的出台相对来说是极为严肃与慎重的。相应地，行政法律规范的变更、撤销与废止一般也要经过严格的法定程序。同时，为确保行政政策与行为的连续性和稳定性，对于用作调整各种行政法律关系基本依据的行政法律规范，也要防止朝令夕改现象的发生。因此，行政法律规范一旦制定与颁布，就获得了一定程度的稳定性，不能随意修改。不过，相对于其他国家活动与公共关系，国家行政活动以及各种行政关系又具有较强的动态性与灵活性，尤其是在社会变迁频率加速的当今时代，行政活动与行政关系处于更为频繁的变革要求之中。这就要求行政法律规范适时通过法律规范的调整、变更，及时地对已经和正在发生变化的客观形势作出反应，确保与社会发展趋势相一致的行政法律规范体系的形成。因此，行政法律规范的稳定性只能是相对的、动态的稳定性。

除了具有上述特征之外，我们还应该注意到，在社会发展的不同历史阶段，以及在不同性质的国家，行政法律规范还具有明显的政治性特征。一般而言，行政法律规范只能是统治阶级主流意志的体现。在实现社会主义制度的现代中国，行政法律规范应该只能是全体人民共同利益与共同意志的体现。

(二)行政法律规范的功能

行政法律规范与行政有着密切的关系。行政构成行政法律规范的存在前提与基础，因为行政法律规范实际上是对先前发生过的行政实践经验的总结。失去了这个前提与基础，行政法律规范就会失去存在的现实依据。另一方面，作为一种内容极其复杂、强制性特征明显且往往具有自我扩张趋势的公共权力活动，行政又需要行政法律规范来规范其职能范围与行为方式，提供确保其活动合法化、合理化的保障与规范功能。作为一种特殊的规范类型，行政法律规范具有其特殊内在属性，在现代国家行政活动中有着不可替代的地位与作用。

1.法制化功能。法制化功能又可以称为规范与控制功能，是行政法律规范最基本的功能。宪法、法律等不同层次的行政法律规范相互配合，在遵照法律效力等级原则的同时，对行政系统的职权、组织与运行原则、活动程序、方式和技术手段都做了规定，为国家行政职能的行使与实现确定了必要的准则。这些准则为各种行政关系与行政行为提供了运行的依据，使国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政职能的过程中有法可依。同时，相关行政法律规范还制定了对违法乱纪和破坏性行政行为的行政处分、处罚与法律制裁措施等有关规定。这既确保了行政活动有法可依，又保证了有法必依与违法必究，使得各级行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、履行行政职能过程中知道自己应该做什么，不能做什么。也就是说，行政法律规范对行政实践发挥必要的规范与控制作用，确保行政系统及其运行过程走上法制化道路。历史实践证明，不受制约的权力，或者缺乏规范与控制的权力就是绝对的权力；绝对的权力导致绝对的腐败。为此，把公共行政纳入法制化轨道，正是近代以来各国政府发展的趋势所在。

2.组织与调节功能。行政系统同时也是一个大型协作系统。这就需要各个组成部分之间具有明确、合理、规范化的专业化分工与合作体制。行政法律规范正是这种体制得以形成的制度前提与保障。一系列相互补充的行政组织法律规范明确规定了行政机关的组织设置原则与依据、职责权限结构、人员编制与法律地位以及机构的设置、变更与撤销程序；规定了国家公务员的选拔与任免、权利与义务、考核、培训与奖惩以及工资福利待遇等方面的管理规范。这些规范为建立一个组织与人员结构合理、精简高效的行政组织与人事系统提供了法律规范保障，为行政职能的正常履行提供了组织保证。同时，这些行政法律规范也为行政活动过程中常常出现的各种组织与人事关系纠纷的解决提供了调节依据，有助于形成协调一致的行政组织关系与人事、人际关系。

3.民主化功能。行政民主化的基本内容包括:行政的公开性与透明化；公民参与行政过程；适当处理好中央政府与地方政府的权力划分关系；行政组织内部在维持领导权威的同时充分发挥下级的积极性、主动性，等等，其实质是行政权力在政府与公民、中央与地方、上级与下级之间的重新分配。随着社会经济文化的发展，社会自治与人民参与能力不断加强，当代各国政府纷纷进行行政民主化改革。尤其是20世纪70年代中后期以来，这一趋势为打着新公共管理运动或公共权力社会化旗帜的政府改革运动所强化。然而，权力的重新配置既要通过相关行政法律规范的出台来体现，又要经由相关行政法律规范来保证与推动才能最终得以实现。比如，我国宪法明确规定，人民有权通过各种途径和形式管理国家事务。这些规定进一步通过较低等级的各种行政法律规范的制定与颁布加以具体化，如通过城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、行政诉讼法、行政许可法等相关法律规范的出台来落实和加强我国公民有关方面民主参与行政过程的权利。此外，行政法律规范一般还要通过一系列有关行政机关及其工作人员违法侵权行为的救济与制裁方面的规定来确保这些民主权利与推动行政民主化进程的实现。

4.科学化功能。现代国家行政在内容上日益复杂，在管理能力与素质要求上呈现出专业化与综合化交叉的趋势，传统组织体制、领导方法与管理手段已经难以适应发展的需求。一方面，行政法律规范通过组织与调节功能，确保行政组织与人事体制的精干高效，通过科学合理的组织结构、运行程序、人员素质结构与良好的组织人事关系，为实现行政活动的科学化提供组织与制度前提；另一方面，行政法律规范还通过将那些经过实践证明行之有效的管理制度、方法与技术手段以法规的形式加以规范、推广，促成行政活动现代化、科学化。此外，行政法律规范一般还通过人才开发与培训、奖优惩劣的考核与奖惩等方面的制度规定，促成行政机关及其工作人员不断提升自身业务与能力素质，勇于开拓创新，这也会在相当大程度上不断推动行政系统组织与方法方面的现代化与科学化进程。

5.改革与稳定功能。作为一种公共权力运行方式和基本政府职能活动，国家行政活动要随着社会环境与民众需求的变化而进行不断的调整。行政法律规范体系作为国家意志的制度化体现形式，一方面，它通过各种法律规定，要求行政系统及其运行过程要以国家与民众的利益要求为核心，要为确保国家与民众利益要求的实现而随时调整自身的职责权限与运行原则，实施与社会环境和国家意志变化相适应的行政改革。行政法律规范对必要的行政改革而言构成一种制度保障与推动力量。另一方面，一旦改革取得进展，它一般会以法律规范的形式予以制度化。通过制度化赋予改革以法律效力，既是各项行政改革取得合法化地位的一种必要的授权与确认机制，也是改革成果得到巩固的必要途径和手段。

行政法律规范还有一个重要功能，就是稳定性功能。当代行政系统以及行政过程随时面临着改革的需求和必要性，但是，作为一种国家权力体系，无论是其组织结构，还是其运行原则与过程，都需要保持必要程度的连续性与稳定性。否则，一旦行政失去应有的连续性与稳定性:首先，这不利于行政活动的专业化、规范化的实现，使得行政效率无从得以提高；其次，这不利于形成行政政策与行政行为的连贯性与一致性，使得政府多变，既易于失去应有的尊重与权威性，又不利于良好的行政公共关系的形成；再次，行政的变动不居，势必造成国家政局不稳，社会动荡，严重威胁着国家安全与公共利益的实现。事实上，行政法律规范所具有的相对稳定性特征正是近现代国家力求实现行政法制化的基本原因之一，而法制化也正是各国追求行政系统及其运行过程的连续性和稳定性的规范体现。当然，如何正确处理好改革功能与稳定功能的关系，成为行政法制化过程中必然面临的一个问题。这也正是现代各国行政系统面临的一个越来越棘手的难题。