市场运行与政府职能

第一节　市场运行与政府职能

一、市场发育的要求

在一个商品经济因素极其缺乏，而高度行政集权经济又长期占据统治地位的经济机体中，发育市场关系，转换经济机制，其艰难程度自不待言，尤其是在市场主体、市场客体和市场机制三重缺位的情况下，如果单靠市场的自发蠕动和发育，即使不被行政体制的巨大吸纳力量所扼杀，市场关系的形成也将经过漫长的自然选择过程。换言之，坐等市场的自然发育，无疑等于自缚手足。实践证明，正确的道路是通过改革，既充分鼓励每一个人、每一个企业的能动性、创造性，又发挥政府的规划、协调、指导和必要的参与职能，来加快市场发育的进程。因为，在中国这样一个生产力水平落后，沿海、内地和边远地区经济发展又极不平衡的国家里，单靠市场自身的蠕动，技术水平的逐级推动，必然要大大滞后中国经济发展的黄金时代。同时，市场力量造成的严重两极分化，又是社会主义制度发展所不容许的。相反，如果借助于政府干预，对市场发育进行组织、管理和参与，实行政府调控下的市场竞争，使企业和劳动者个人的收入，既要按照其经营好坏和劳动贡献的大小不同拉开差距，又不能相差悬殊，这样就可以激发出更大的能量，加快市场发育和发展速度，减少改革成本。一般，在经济发展和市场发育中，大国的惰性强，很难激发出活力，但大国的惯性也大，其活力一旦被激发起来，后劲则会更足。可见，中国市场发育的总体目标，就是建立一个既有市场主体充分活力、市场客体优化配置，市场机制有效运转，又有政府规划、指导、协调的市场调节、运行体系。因此，在我国市场发育进程中，国家和政府处在极其重要的地位，没有国家和政府对市场发育的有效组织和严格管理，市场主体、客体和价格机制等市场要素就很难得到发育，传统的经济体制也就很难转换到以市场为“底盘”的新经济体制上来。

加强政府对市场发育的组织、管理和参与，主要是转换政府职能，积极发挥其培育市场、组织市场、参与市场的功能，削弱和抑制政府对市场发育的干扰性功能。

二、政府经济职能的变动

政府在经济发展和市场发育、市场运行中，能做什么，不能做什么，以及做到什么程度，在不同的市场发育阶段和不同的经济体制类型中，是存在很大差异的。但这并不是没有规律可循。如果回顾一下市场发育的整个历史，就不难发现：政府经济职能的转变曾走过两条不同的道路。

第一条道路，从放任经济的政府到干预经济的政府。市场发育在其初始阶段，政府的限制、管理极少，具体的直接干预或参与更少，市场的发育和运行基本上处在各类经济主体（主要是厂商、作坊主和消费者）完全自由竞争中，市场完全是自发成长的。在这种场合，政府对市场运行实行自由放任政策，除了履行其一般政治、军事、外交等职能外，经济职能基本上限于向纳税人征缴税收。换言之，在此阶段，政府对市场发育的影响还很微小，即使它作为消费者的时候，也仅仅是增加了最终消费品的需求，但却同时减少了市场上对投资品的需求。

随着资本积累规模的扩大和有产阶级的迅速扩大，生产社会化和私人占有生产资料之间的矛盾激化，市场竞争所带来的高效率和社会财富又不断被周期性的市场过剩危机所吞噬，特别是发生在20世纪30年代的世界性经济危机，使人们彻底看到了靠纯粹放任的市场来调节经济运行的经济体制，已经毋庸置疑地失败了。正是在这样一种背景下，产生了现代宏观经济理论，其标志就是英国著名经济学家凯恩斯1936年发表的《就业、利息和货币通论》（以下简称《通论》）。《通论》认为，通过政府直接参与市场调节和市场竞争，积极消费，扩大公共支出，就会创造出成倍的有效需求，同时给放荡不驯的市场带上“笼头”，通过“看得见的手”，引导和调节市场运行，尽可能保持市场运转的平稳，进而维持经济的持续增长。

现代宏观经济理论的核心就是扩大政府的干预经济职能并使之规范化。所以，凯恩斯的《通论》一发表，在大危机中似乎已被宣判“死刑”的市场经济又找到了生存的基点，即政府在经济发展和市场运行中，将不再扮演单纯的消费者角色，它同时将是经济运转的组织者、管理者和直接参与者。政府职能的扩大和政府行为的多样化，缩小和减缓了社会各阶层的利益差别和矛盾冲突，重建了市场经济秩序。

第二条道路，从包揽一切经济事务的集权政府到适度干预经济的政府。与西方一些发达国家的市场发育之路不同的另一条市场发育之路是：苏联、中国和东欧一些国家在第二次世界大战后，纷纷走上社会主义道路，在经济上也纷纷建立起中央高度集权型经济体制。在这种经济体制中，市场被排除在经济活动之外，或被限定在极小的经济领域发挥作用，政府特别是中央政府的职能空前扩大，它几乎取代了所有经济主体的决策和选择权力与机会。在这种场合，地方政府成为中央政府上传下达的中转站，没有自己的独立的经济利益、责任和权力，其活动被严格限定在中央政府的“红头文件”之中。企业成为政府的附属物，产供销和人财物的供给与产出完全由政府代行决策，企业可以不问市场，不管效益，只管完成中央政府下达的指令性计划指标。几乎不参与市场的企业，也就蜕变成了一般性生产组织，不再具备市场主体的功能。消费者或者公民的市场选择机会同样由政府代管，如公民就业由中央政府的各级劳动、人事主管机构统一分配，而不是由劳动者和用人单位进行双向选择，择优录用或择优而入。再如居民的日常消费品，也有很大一部分由政府配给而不是由消费者自己进行市场选择。中央政府代行所有主体的职能，使整个国家的经济运转决定于一元主体，这就从根本上否定和消除了市场机制发挥作用的可能和条件。

为了改变这种包揽一切决策的经济体制，消除其僵化、低效等弊端，社会主义各国都从不同的角度、采取不尽相同的方式进行改革。其中一个较为一致的认识就是：组织社会主义经济仍然离不开市场机制的协调，启动培育市场仍是搞活经济的根本手段。这是社会主义经济发展的内在要求，也是发展商品生产和商品交换的客观反映。因此，中央政府以及地方政府在改革进程中，其行为方式也发生了较大变化，即：由代行所有经济主体职能转换到各经济主体各尽其能，充分发挥各自的市场主体功能。如还权于企业和个人等，由排斥市场发育到对市场发育进行组织和管理。政府依靠国家立法机构制定具有统一性和全面性的市场规则，防止市场发育的畸变，增加市场透明度，减少市场初步发育与原有行政体制的摩擦，等等。

三、政府行为面面观

由政府经济职能的演变看，我们至少可以把政府经济行为或其市场行为归纳为：

1．“所有者”行为。任何一个政府，无一例外地都要对市场主体征税或收费，其原因就在于保障公共需要，这种公共需要既包括安全的需要（如国防设施、军队、警察、司法机构等），也包括利益满足的需要（如道路、桥梁等公共设施）。但从纳税者角度看，政府就像是一个总所有者，纳税就是在向“所有者”上缴利润。因此，政府的第一个行为就表现为“所有者”行为。

2．管理者行为。政府依靠国家的各种法律、法规以及各种行政条例，对市场实施管理。这些管理主要包括：（1）对市场主体资格的审定。如颁发营业执照，核定企业注册资金，认定企业者身份等。（2）对市场主体行为的检查。如通过工商、税务、物价、卫生、计量等检查执行机构，及时检查和核实市场主体是否存在违法违纪现象。

3.组织者行为。政府不仅是对市场进行管理，还要积极组织市场，使市场主体及时获得信息，开发新项目或新产品，开办各种类型市场，使各类市场客体合理流动，优化配置。

4.调控者行为。政府对市场运行的调节和控制，是政府对整个经济运行过程的干预。它主要通过财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策、外贸政策、价格政策等经济变量，对市场运行结构进行调整。如市场出现过剩时，政府可以采取紧缩的货币政策和宽松的财政支出政策，压缩市场对投资品的需求，增加消费品的有效需求。

5.买者与卖者行为。政府在整个市场运行中还常常扮演买者与卖者角色，有时甚至像一个普通的消费者或投资者一样出入市场。政府作为买者和卖者，在市场上的活动在现代经济中越来越普遍，其影响力也在不断扩大，同时它还是维持市场正常秩序，发挥市场机制最有效的手段。

分析政府在市场运行中的诸种行为，本来应该都放在这里讨论，但由于其内容的庞杂和丰富以及每种行为都有其特定的活动环境，所以在本章以下的部分里，只讨论政府作为买者和卖者的行为，其他政府行为将由其余有关篇章作深入的分析和探讨。