市场经济与政府职能转变问题

一、市场经济与政府职能转变问题

在现代市场经济中，如何界定和发挥政府的作用，既是个重大的理论问题，又是一个需要切实解决的实际问题。本世纪以来，发达国家的市场经济普遍经历了自由传统、自由放任到现代国家干预的变化过程，对政府的经济职能在各方面进行了强化和调整，以缓解市场自发调节所带来的经济矛盾和社会矛盾。大多数发展中国家在获得政治独立以后，普遍面临着发展经济的紧迫任务和市场体系不完善的制约，必须赋予政府更多的经济职能，以促进经济发展和社会稳定，提高自己的国际竞争力。而80年代之后，各国家面临新的挑战，政府职能问题成为更加突出和急需解决的大问题。

中国是发展中的社会主义国家，正处在经济快速发展和经济体制转型的过程中，面临着人口众多、人均资源相对不足、就业压力很大、产业结构不合理、地区经济发展不平衡、保护环境和生态任务艰巨等许多问题，迫切需要政府适应市场经济发展的要求，转变职能，有效地发挥作用。转变职能，是中国经济体制改革的一项重要内容。在传统的计划经济条件下，政府的职能包罗万象，对经济生活实行高度集中的计划管理，财政税收统支，重要物资实行统购统销和计划分配，产品和服务价格几乎全部由政府统一制定，市场只在消费品流通方面发挥有限的调节作用，企业成了政府的附属物，使整个经济缺乏生机和活力。因此改革计划经济体制，转变政府职能，成为中国经济发展的内在要求。

80年代以来，中国实行了以市场为取向的改革，采取了扩大地方和企业自主权的改革措施，扩大市场调节范围，促进了经济和社会快速发展。十多年来，我国在改革指导思想上先后经过了“以计划经济为主，市场调节为辅”、“计划经济与市场调节相结合”、“有计划的商品经济”等一系列探索，机构设置也曾两度进行较大调整。但是，在很长一段时间里对政府职能的转变，还没有取得根本性突破。1992年邓小平视察南方的重要谈话进一步阐明了市场与计划的关系，之后中共十四大又明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，要使市场在国家宏观调控下对资源配置发挥基础性作用。1997年召开的中共十五大更进一步强调充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系。从此，中国的改革开放和经济发展进入了一个新的历史时期，政府职能也必须进一步转变，以适应社会主义市场经济的要求。

探索经济体制转型时期的政府经济职能的理论和实践，不仅对进一步完善新型宏观体系，提高宏观调控水平，具有重大的意义，对深化国有企业改革、加强基础设施建设、培育规范市场、健全社会保障、保护环境资源等方面也具有重大的意义。

在我国经济体制由计划经济向市场经济转型时期，政府职能面临着转变的需求。

（一）市场经济转型时期，政府地位的确定

在经济体制转型时期，政府到底应该扮演什么角色呢?对于这个问题，中国学术界大致有四种观点。

1.适度干预型政府

其原因在于我国的市场体系不仅存在着一般意义上的市场失灵，而且还存在着由于发育不成熟所产生的市场失灵。我国的政府适当干预主要内容是：提供公共服务，包括公共交通、公共卫生、公费教育等基础设施，以及国防建设、外交活动；维护市场秩序，做好经济警察角色；直接参与某些特殊领域的经济活动，如重要原料及能源产业等；合理利用资源；实施特殊时期必要的政府管制；调节收入分配；保护生态环境。

2.再调节型政府

这种政府再调节是对资源的第二次调节，是在市场进行基础性调节之后所进行的调节。这种调节是从供给与需求两个不同的方面对社会总需求的情况与社会总供给之间的平衡关系施加影响。例如，在社会总供给大于社会总需求的情况下，为了避免供大于求的缺口继续扩大，政府可以运用税率、利率等手段来限制新企业的建立和原有企业增加投资、扩大生产规模，以防止某些产品的供求缺口继续朝着不平衡方向扩大。又如在劳动力资源闲置，待业人数增加的条件下，政府可以采取多种调节手段鼓励建立劳动密集型工厂和发展第三产业，以减少待业人数。再如，在产业结构、产品结构不协调的情况下，为了使资源较有效地配置，政府可以根据不同行业的具体情况，采取差别税率、差别利率等调节手段，限制某些过剩的产品的生产，增加某些短缺的产品的供给，这些都将直接或间接地影响资源配置。政府这种再调节与计划经济中的政府调节有着本质上的区别，因为后者市场是配角，政府是主角，前者市场是主角，政府是配角。

3.非主导型政府

就是政府应该由计划体制下的政府主导型经济转变为市场经济体制下的企业主导型经济。各级政府既是改革的领导者，又是处于被改革的地位。政府是改革的动力，但弄得不好也可能成为改革的阻力。要摆正政府在新体制中的地位，重塑政府的权力结构，解决旧体制造成的政府的权力垄断问题、权力混乱问题、权力无法可依问题、权力商品化问题、权力失去制衡问题。通过改革，要打破政府权力垄断，即消灭一部分权力，归还一部分权力，下放一部分权力，转移一部分权力，强化一部分权力。

4.在市场经济的不同发展阶段，政府的行为也应该有一个不断变化、不断调整的过程

在市场信息发育之初，应该走“行政造市场式”的道路，即加强国家对市场发育的组织和管理，主要是转换政府职能，积极发挥其培育市场、组织市场的积极功能，削弱和抑制政府对市场发育的干扰性功能。随着市场发育水平的不断提高，最终仍应将这种“行政造市场”转变为“市场造市场”。

上述四种观点中，前两种是依据市场失灵论提出的，而第三种观点则是依据政府失灵论提出的，它们都有一定的道理，但却不完全符合中国的具体国情，相比之下第四种观点比较符合我国的实际情况，我国政府在现阶段只能实行政府主导型的市场经济，即政府在体制转型时期要扮演主要角色，起主导作用。不过，这种主导地位不是传统体制中的主导地位。它与传统体制中的政府主导地位相比有其本身的特色：它的主要职能角色由市场经济建设的需要来确定，也就是说市场经济建设的需求是政府职能合理角色的基本理由；中国政府在市场经济生活中的主导地位是由中国现代化过程中所面临的独特问题所决定的，这些问题的解决需要中国政府的努力，也就是说现代化过程中的特定问题也是中国政府职能合理角色的基本理由；中国政府职能角色存在的理由是处于变化中的，因为市场经济建设的需求和特定问题的需求是变化的，所以，中国政府的角色也不是一成不变的，它也应该随着具体情况的变化而变化。而随着市场经济的进一步发展，政府在市场经济中应逐步转变职能，让渡部分权力，在基础设施建设等城市治理问题上与企业、社会团体建立良好的合作关系，共同治理城市。

（二）政府职能转变趋势

1.政府职能向市场的分化

其一是指将政府职能中应该由市场主管的事项还给市场，由市场自由调节，政府不再直接插手行政干预。

其二是对于应由政府主管的事项尽可能地引入市场竞争的机制，公平竞争，合理配置资源，逐步消灭行业垄断。政府职能的作用要充分体现在创造有效益的市场环境，维护市场并要培育市场。通过以下调整来真正发挥市场的作用，进一步纠正“政府失灵”和“市场失灵”的局面。

2.政府职能向社会的分化

政府职能中可以由社会性组织承担的，政府应将这部分职能转化给社会性组织，或者有些社会性事务政府不要去管，而由社会自由调节。具体说来，就是交由社会性公共组织行使一定的、原本属于计划经济体制下的政府职能。我们把社会性公共组织称为“第三只手”，而“第三只手”的内涵就是处于政府和市场之间的中介领域的、属于社会性公共领域的组织。社会性公共组织应该逐渐成为政府职能分化的载体，这些组织包括：社会性的经济组织、社会组织、服务组织和文化组织等。

社会性公共领域的众多事务，如：社会服务、市场交易与监督、会计审计事务、资产评估、资信评定、质量检测、计量监测、就业与再就业服务、劳动中介、扶贫脱困、防灾救灾、社区建设、物业管理、民办学校、职业与成人教育、大众媒体、文化、艺术、体育、健身、娱乐、旅游、俱乐部、医院、康复中心、养老院、孤儿院、社会保障、保险、社会调查、心理咨询、政策咨询、法律咨询与服务、劳动仲裁、消费者保护、动物保护、环境保护、基金会、行业协会与学会、志愿者组织、国际交流、国际援助等等，对于这些公共领域的社会事务，政府应改变“全包”和“万能”的形象，将其交由社会性公共组织去管理和操作，充分发挥社会性公共组织的作用。政府把精力放到建立与维护市场、社会的环境和秩序上，制定政策与法规，加强指导、引导和监督、检查，提供好公共物品、公共设施和公共服务。中国的经济和社会发展还需要政府的主导，政府的公共职能需要强化。

3.政府职能转变的法制化趋向

长期以来，我国的行政组织法律制度没有能完全建立起来，因此在政府职能转化过程中还应该重视规范化和法制化的问题。政府职能转换的规范化是指政府转换过程中应该遵循一定的方法、步骤和方式，而不是随意的、无序的。我国历次机构改革中的恶性循环已经告诉我们，政府职能转化应该结合我国的实际情况，循序渐进，有计划、有步骤地进行。政府职能转化的法制化是指在条件成熟的情况下，将政府职能通过法律、法规的形式固定下来，而不是朝令夕改，应该保持政府职能的相对稳定性，同时要建立起政府各级公务人员的法制观念，完善依法办事的程序，增强依法办事的能力。