第二节 转变中的政府职能
第一节数据表明，我国民政经费支出总体呈上升趋势，但是，如果与世界银行1997年报告中所确立的政府职能标准及西方发达国家相比较，民政经费支出与适度“普惠型”福利目标还相差很大的距离。在此基础上，本节将通过对民政经费支出与财政支出相关性进行回归分析（样本数据见表8-3），进一步揭示我国政府公共职能的转型趋势。
表8-3 财政支出与民政支出关系（1950—2013）
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一、模型设定
影响民政事业经费支出的因素有很多，但是，从理论和经验分析，财政支出应该是其最主要的因素。为了更好地说明财政支出对民政经费支出的影响程度，现以1950—2013年的财政支出与民政支出的样本为基础，分析两者之间的弹性关系，即以财政支出和民政经费支出为解释变量和被解释变量，说明财政支出每增加1%时，民政经费支出的百分比变化。
利用EViews 6.0软件制作民政经费支出相对量和财政支出相对量散点图，图示显示财政支出与民政经费支出呈现正相关性（见图8-12）。
图8-12 财政支出与民政经费支出的关系
从散点图可以看出，民政经费支出相对量和财政支出相对量大体呈线性正相关性，所以可以建立如下计量经济模型：
lny＝a＋blnx＋u
其中x为财政支出，y为民政经费支出，a，b为回归参数，u为随机扰动项。
二、估计参数
根据1950—2013年的样本观察值对回归方程模型进行参数估计，求得一元线性回归方程。EViews软件回归结果为：
如上述结果所示，得到回归参数估计，a＝—4.520，b＝1.058，所以可以写出样本回归方程为：
y＝—4.520＋1.058（x）＋u
S＝（0.161） （0.020）
t＝（—28.097） （52.074）
R 2＝0.978 F＝2711.717 S.E＝0.310
三、模型检验
1.经济意义检验
斜率1.058229表示，在样本期里，财政支出每增加1%，民政支出随之平均增加1.058%。根据弹性原理，当弹性系数大于1时，y对x富有弹性，当弹性系数大于0小于1时，y对x则缺乏弹性，在这里，1.058大于1，说明我国民政经费支出总体是有弹性的，政府财政支出基本可以满足民政事业的发展。
2.拟合优度检验
R 2＝0.978，表示拟合优度相对较高，表明民政经费支出中有97.8%可以被公共财政支出变量解释，其他随机扰动因素约占2.20%，双对数模型拟合观测点较为理想，说明从1950年以来我国民政支出相对数变动与财政支出相对数变动之间存在很高的正相关。
3.显著性检验
根据检验结果，在设定显著性水平为5%的情况下，lnx的t检验的p值为0，小于0.05（5%），拒绝原假设，变量lnx的估计参数通过t检验，解释变量lnx对被解释变量lny有显著性影响，即1%的财政支出对民政支出百分比有显著影响。
4.异方差检验
上述统计量都是根据回归方程的残差得到的，假如残差存在异方差，可能导致统计量不可靠，据此做出的判断可能会存在错误，所以需要检验是否存在异方差，现用White检验进行检验。
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当White统计量（Obs*R-squared）的P值小于给定显著性水平时，拒绝原假设，即误差存在异方差；当White统计量（Obs*R-squared）的P值大于给定显著性水平时，则接受原假设，不存在异方差。在本例检验中，P值为0.031，在设定显著性水平为0.05的情况下，拒绝原假设（P值小于0.05），不能通过显著性检验，存在异方差，无法保证估计参数的有效性。
为了保证估计参数的有效性，我们运用加权最小二乘法重新估计（WLS）：
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根据上表所示，得到回归参数估计，a＝—4.298491；b＝1.039397，所以可以写出回归方程：
y＝—4.298491＋1.039397x
S＝（0.034201） （0.003383
t＝（—125.6826） （307.2596）
R 2＝0.999 F＝94408.43 S.E＝0.023050 F＝94408.43
WLS参数估计值都很显著，且与OLS估计结果比较，常数项与变量x系数估计结果变化不大，但是参数估计量的标准误差变得更小了，拟合优度也更加显著。White检验显示，White统计量Obs*R-squared＝1.544930，相应的概率值P＝0.4619，明显大于检验水平α（α＝0.05），因此不能拒绝原假设，WLS估计得到的残差序列不存在异方差。
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为了更好地反映政府在计划经济、计划经济转型及市场经济（社会建设阶段）三个阶段中的职能转型变化，现再截取这三个不同时期的数据进行回归分析。
第一阶段，计划经济时期（1950—1978）。
我们对1950—1978年民政经费支出相对量和财政支出相对量这两个变量之间的相关性关系进行回归分析。
模型设定同上不变，OLS参数估计结果，a＝—3.009，b＝0.813，回归方程为：
lnY＝—3.009＋0.813ln X
S＝（0.690） （0.114）
t＝（—4.359） （7.153）
R 2＝0.655 F＝51.163 S.E＝0.385
自变量系数0.813，说明财政支出每增加一个百分点，民政经费支出增加百分之0.813，由于0.813小于1，说明在1950—1978年期间我国民政经费支出缺乏弹性，民政事业的发展总体缺乏政府提供的财政保障。R 2＝0.655表明拟合优度并不高，民政经费支出与财政支出之间虽然存在正相关，但是民政经费支出变化中只有65.5%被财政支出解释，其他随机干扰因素占了34.5%。常数项C的参数估计量的P值为0.0002，解释变量X的参数估计量的P值为0.0000，在设定5%显著性水平下，变量通过t检验。
White检验显示，White统计量Obs*R-squared＝0.5357，相应的概率值P＝0.4619，明显大于检验水平α（α＝0.05），因此，通过OLS估计得到的残差序列不存在异方差，保证了本例估计参数的有效性。
第二阶段，计划经济转型时期（1979—2002）。
我们对1979—2002年民政经费支出相对量和财政支出相对量这两个变量之间的相关性关系进行回归分析。
模型设定同上不变，OLS参数估计结果，a＝4.188，b＝0.995，回归方程为：
ln Y＝4.188＋0.995ln X
S＝（0.068） （0.016）
t＝（61.480） （61.525）
R 2＝0.994 F＝3785.308 S.E＝0.073
自变量系数0.995，说明财政支出每增加一个百分点，民政经费支出增加百分之0.995，由于0.995小于1，说明在1979—2002年期间我国民政经费支出仍然缺乏弹性。与改革开放前的0.813相比，民政支出弹性系数已经有了明显提高，但是，政府为民政事业提供的财政保障依然不足。
R 2＝0.994表明拟合优度很高，民政经费支出与财政支出之间存在高度的正相关，民政经费支出变化中有99.4%被财政支出解释，其他随机因素仅占0.6%。
常数项C的参数估计量的P值和解释变量X的参数估计量的P值均为0.0000，在设定5%显著性水平下，变量通过t检验。
White检验显示，White统计量Obs*R-squared＝0.534942，相应的概率值P＝0.7653，明显大于检验水平α（α＝0.05），因此，通过OLS估计得到的残差序列不存在异方差，保证了本例估计参数的有效性。
第三阶段，社会建设时期（2003—2013）。
我们对2003—2013年民政经费支出相对量和财政支出相对量这两个变量之间的相关性关系进行回归分析。
模型设定同上不变，OLS参数估计结果，a＝—6.565，b＝1.265，回归方程为：
ln Y＝—6.565＋1.265ln X
S＝（0.577） （0.052）
t＝（—11.385） （24.1864）
R 2＝0.985 F＝584.983 S.E＝0.101
自变量系数1.265，说明财政支出每增加一个百分点，民政支出增加百分之1.265，由于1.265大于1，说明在2003—2013年期间，我国民政经费支出弹性继续提高，较1979—2002年间的0.995提高了27.14%，较改革开放前的0.813提高了55.60%，政府财政职能进一步向公共服务、社会服务转移。
R 2＝0.985表明拟合程度很高，民政经费支出与财政支出之间存在高度的正相关，民政经费支出变化中有98.5%被财政支出解释，其他随机因素仅占1.5%。
常数项C的参数估计量的P值和解释变量X的参数估计量的P值均为0.0000，在设定5%显著性水平下，变量通过t检验。
White检验显示，White统计量Obs*R-squared＝1.439993，相应的概率值P＝0.4868，明显大于检验水平α（α＝0.05），因此，通过OLS估计得到的残差序列不存在异方差，保证了本例估计参数的有效性。
四、小结
政府职能的转型进一步验证了民政救助福利制度的转型。改革开放前，由于我国建立了“单位—公社”社会保障模式，国家通过民政救助福利只对漏在城市与农村两张安全网之外或挂在安全网边缘上的极少数人进行救助，民政救助福利“拾遗补阙”功能比较明显，相应地，政府在民政经费支出规模较小，也缺乏弹性。改革开放后，随着最低生活保障制度的建立以及适度“普惠型”福利目标的确立，国家在民政救助福利的财政投入明显增加，但是，受到政策执行及本身效果滞后性影响，民政经费支出弹性虽然较改革开放前有很大提高，但是总体还不能适应民政救助福利事业的发展。随着党的十六届四中全会（2003年）提出科学发展观，十六届六中全会（2004年）确立和谐社会目标，我国正式进入“社会政策时期”[14]，政府职能进一步转型，各级政府开始加大对作为公共服务的民政救助福利的财政投入，民政经费支出弹性继续提高，这不仅有力地支持了民政救助福利事业的发展，同时也符合了社会福利改革的国际化潮流。[15]
【注释】
[1]世界银行：《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第26页。
[2]同上，第27页。
[3]政府责任当然不限于财政责任，但是财政责任却是政府责任的核心部分，尤其是对社会权利的实现。
[4]世界银行：《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第26页。
[5]在我国，民政部早在2007年就已经确立了普惠型社会福利目标。
[6]资料来源：Government Finance Statistics Yearbook（2011）。
[7]与IMF成员国相比，我国社会保障支出在财政支出中比例过低，但是，这并不能说明民政经费支出比例一定很低，因此，必须进一步分析民政经费在整个社会保障支出中的比例关系。
[8]本文之所以截取2002年为节点，是为了统一社会保障资金口径。
[9]http：//news.sina.com.cn/c/2013-04-28/081926976946.shtml。
[10]1994年分税制财政体制改革确定的转移支付制主要包括税收返还、一般性转移支付、结算补助和体制补助等，其中，一般性转移支付后来又分为一般性转移支付和专项转移支付。本文中的转移支付特指民政专项转移支付。
[11]参见Government Finance Statistics Yearbook 2011。
[12]按照《中国统计年鉴》统计，2009年中央财政收入占国家财政总收入的52.4%，但是按照世界货币组织在Government Finance Statistics Yearbook 2011统计数据计算，2009年中央财政收入占国家财政总收入为32.5%，不过，两者统计差异不会影响数据比较。
[13]1994年，国务院颁布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中明确指出，分税制改革要“逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度”。
[14]王耀东：《政治与法律2》上海社会科学院出版社2011年版。
[15]当前，全球化福利改革正处于一个看似矛盾却又意涵深刻的现象，一方面，公共部门规模急剧收缩，另一方面，用于民生的社会支出水平却没有降低，甚至出现不降反升的趋势。（[英]保罗·皮尔逊编，汪淳波、苗正民译：《福利制度的新政治学》，商务印书馆2004年版。）
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