我国现行的分税制财政管理体制

第三节　我国现行的分税制财政管理体制

一、分税制的内涵

1.分税制的实质

分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”，即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效地处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有中央和地方共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。其中，中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收；地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而是按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府（或上级地方政府），上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税划分的决定性权限不是立法权，也不是征收管理权，而是税款所有（支配）权。

分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国依法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，还是一国财政管理体制在税收方面的体现。

分税制的真正含义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了中央与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

2.分税制划分的原则

一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。

实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话说，实行分税制，必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立地税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资格，如果不具备此种法律主体地位和资格，不能独立地进行税收立法，“分税制”就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理方法，成了一种与财政包干，超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门（一个部门或多个部门）负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可称为分税制。

实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税制，要求中央和地方都有立法权。但必须注意的是，中央的税收立法权的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能同中央税法有相悖之处。

中央税和地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的意义。其意义主要表现在：税收立法权、司法权和执法权在不同级次政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

3.分税制划分的依据

分税制得以确立的依据主要有以下三个方面。

1）以各级政府的事权范围为依据

政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理、分别征收、分别使用。

2）以各类税种的自身特征为依据

分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上要把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税；把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产流通直接相联系、税源波动较大、收入弹性大的税种划为中央与地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税、中央和地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。

3）以加强和方便税收征管为依据

分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。

二、我国分税制改革的意义

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等，成功地实现了在中央政府和地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

我国实行分税制改革的意义如下。

1.实行分税制，能够充分发挥利益分配原则的效率

商品交换原则是分税制的理论基础。税收取之于民，用之于民，对个别纳税人而言是无偿的，但对受益区域的纳税人整体而言，则是有偿的。因此，受益原则可以说是交换原则在分配领域的转化形式。正是这种由交换原则转化来的受益原则，决定了实施分税制的经济基础和理论前提。

2.实行分税制，能够满足市场经济对财税管理体制的要求

在市场经济条件下，自主经济和市场竞争是其主要特征，这类特征的区域性及趋利性要求政府必须能够自主理财，即建立相对独立的分级财政管理体系。只有采用分税制的管理体制，才能充分发挥中央和地方的积极性。

3.实行分税制，能够充分体现财政制衡原则

所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，实施收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一和社会经济的稳定。为了体现财政制衡原则，调动中央和地方的积极性，必须按照分税制原则，保证中央能够集中和掌握较多的财力，其好处就在于便于进行收入援助及监控支出。

4.实行分税制，有利于宏观经济政策的实施

实行分税制可以有效调动中央和地方政府的积极性，将应由地方政府负责的事宜交给地方政府实施调控，保证中央政府从全国“一盘棋”角度出发的宏观税收调控政策能更好地发挥作用。同时，实施分税制，可为中央政府做好全国性宏观调控腾出可用资金、时间、精力，便于中央政府做好宏观调控工作，发挥中央政府对全国经济的宏观调控作用。

从我国开始实施分税制财政管理体制以来，它对理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方的积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在中央与地方事权划分不明确与不合理、收入划分不规范、转移支付制度不完善、财政资金管理体制和机制不健全等一系列问题。在当前情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税、中央和地方共享税共存的不彻底型分税制为主，进行逐步的、逐渐的改革。

【即时案例】

2009年中央预算：4万多亿国家支出大账的“民生情怀”

民生连着民心，民心凝聚民力。民生投入，无疑是人们解读今年4万多亿元中央预算支出安排的关键视角。“2009年财政将十分困难，收支紧张的矛盾非常突出。”在国际金融危机的巨大冲击下，预算草案并不回避我国当前面临的严峻财政形势。

尽管如此，草案仍在许多重大民生问题上加大了投入力度。列席十一届全国人大二次会议的财政部部长谢旭人解释道：“中央政府高度重视民生问题，把保障和改善民生作为国家财政安排的重点，作为保增长的出发点和落脚点。”

一、教育、医疗、社保、就业等民生投入持续增长

（1）“三农”方面，农资综合补贴安排756亿元，增长5.6％；农机具购置补贴大幅增加，安排130亿元，增长2.25倍；良种补贴安排1544.8亿元，增长25.4％；实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施新的扶贫政策，安排经费197.3亿元，增长17.9％。此外，还安排家电下乡补贴200亿元，增长9倍。

（2）教育支出1980.62亿元，增加382.08元，增长23.9％。其中，农村义务教育经费保障水平进一步提高，安排662.5亿元，增长16.1％；免除城市义务教育阶段学生学杂费，安排补助资金57.7亿元，增长44.9％，支持解决农民工随迁子女的就学问题；支持职业教育，并逐步对农村中等职业教育实行免费，安排补助资金45亿元，增长115.3％。

（3）医疗卫生支出1180.56亿元，增加326.11亿元，增长38.2％。从2009年起，将用三年的时间推进基本医疗保障制度建设等五点重点工作。完善新型农村合作医疗制度；全面建立城镇居民基本医疗保险制度；进一步支持解决中央和中央下放政策性关闭破产国有企业及地方依法破产国有企业退休人员参保问题；加大城乡医疗救助力度；初步建立国家基本药物制度，努力为患者提供放心药、便宜药。

（4）安排社会保障支出2930.49亿元，增加438.98亿元，增长17.6％。如提高城乡低保水平，安排补助资金540.8亿元，增长48.9％；对全国城乡低保对象、农村五保户等7570多万困难群众，春节前发放一次性生活补贴，安排资金100亿元；继续提高企业退休人员基本养老金水平。

（5）支持实施更加积极的就业政策，安排就业资金420.2亿元，增加168.12亿元，增长66.7％，包括积极推行以工代赈；加大就业援助，重点帮扶就业困难人群、零就业家庭和受灾地区劳动力就业；扶持返乡创业的农民工；实施促进大学生到基层、中西部和中小企业就业的优惠政策。

（6）安排保障性安居工程资金493.01亿元，增加311.11亿元，增长171％。提出要解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，以及80万棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。

（7）文化支出279.75亿元，增加26.94亿元，增长10.7％。支持免费开放公共博物馆、纪念馆等，支持推进文化惠民工程。

——地震灾后恢复重建资金安排1080亿元，加上其他来源，中央地震灾后重建基金达1300亿元，相较于去年的740亿元，增幅明显。

二、企业和居民减负、一般性支出减少

（1）根据草案安排，预计2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。包括全面实施消费型增值税，减轻企业税负；取消和停征100项行政事业性收费；继续执行2008年已实施的一系列税费减免政策。

（2）草案还提出，今年要严格控制一般性支出，中央本级支出1013.86亿元，减少46.29亿元，下降4.4％。这种“减”的现象，同样在2008年就已显现。2008年，中央国家机关压缩公用经费5％，节省资金用于抗震救灾。

（3）提高个税起征点，暂免征收储蓄利息所得税；实施企业所得税法，降低企业税负；允许困难企业阶段性缓缴社保费……去年，国家采取种种措施，共减轻企业和居民负担2800亿元。

有增有减，两相对照，更能看出国家对民生问题的高度关注，看出中央预算安排的“民生情怀”。全国人大代表吕新萍对中央财政预算安排中“减”的趋势和现象，给予了高度评价。

【本章小结】

1.国家预算是政府的基本财政收支计划，也是调控经济的重要手段。

2.国家预算编制的主要形式是单式预算和复式预算。单式预算是指将国家的全部财政收支汇集编入一个总预算内，形成一个收支项目安排对照表。复式预算是指将国家的全部财政收支按其经济性质汇集编入两个或两个以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表。

3.国家预算编制方法主要有两种，即增量预算和零基预算。

4.预算制度和形式的创新，使国家预算编制、执行、决算的财政管理更加规范、科学、高效。预算管理体制作为体现分级管理的根本制度，分税制是必然选择。

【复习思考题】

1.如何理解国家预算的含义？

2.现代国家预算编制有哪些原则？

3.简述国家预算的组成系统。

4.试比较复式预算与单式预算的利弊？

5.我国现行的复式预算的主要内容有哪些？

6.什么是预算年度？如何加强国家预算的时效性？

7.结合中华人民共和国成立以来的历史状况，列举出我国预算管理体制所经历的类型，并说出其在不同类型中采用了哪些不同的形式，所采取的形式是否与当时的经济状况相适应。

8.简述国家决算的编制方法。

9.如何进一步完善我国的分税制财政管理体制？