当前我国“法人行动者”的管理与控制

四　当前我国“法人行动者”的管理与控制

随着“法人行动”的大量出现，行业垄断、对自然人的利益侵害、公共物品供给不足以及社会环境的可持续发展等问题都会出现，要缓和或解决这些问题，必须关注对“法人行动者”的管理与控制，这是摆在政府乃至整个社会面前的一项艰巨任务。

目前，我国正处于市场经济建立和社会结构转型的过程中，政府角色也在发生相应的转变，按照现代市场经济和民主政治发展的内在规律，政府应当具有以下几方面的职能：调控宏观经济、提供公共物品、维护市场秩序、进行收入的再分配、监管国有资产、保护消费者权益和自然环境、协调对外关系等。^[21]2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府已经成为大势所趋。政府职能最终要实现三个转变，即创造良好的发展环境、提供优质的公共服务、维护社会的公平和正义。这种转变预示着，一方面政府对社会建设开始放权，另一方面又必然离不开社会管理、社会监督的职能强化。可以预见，在塑造现代政府职能的过程中，对“法人行动者”的管理与控制将是面临的一个重大问题，如果政府的职能作用得到充分发挥，那么由“法人行动”引发的许多社会问题就会得到相应的缓解。

从宏观层面来看，国家和政府对“法人行动者”的管理与控制可以通过“教育引导”“监督监管”“奖惩控制”三个层面的途径来实现。

一是教育引导，即倡导为公共领域服务的道德观、价值观。不论是“市场型法人行动者”“政府型法人行动者”还是“民间公益型法人行动者”，都要树立积极向上的团体意识和观念，以实际行动推动社会进步，造福大众百姓。特别是对“市场型法人行动者”，既不能否定其利益最大化的现实需求，又要尽可能减少其负面影响，倡导积极的企业社会责任观，使其在创造利润、对股东承担法律责任的同时，还要承担对员工、对消费者、对社区和环境的责任。也就是说，企业应当超越把利润作为唯一目标的传统理念，强调对人（消费者和公众）的价值、环境与社会的贡献。事实上，从企业文化演进的历史来着，这种将企业社会责任当作工具的看法，已逐渐为世界上多数企业家所接受。从世界范围来看，成功的企业往往还会把承担社会责任的观念转化为企业的核心价值观。比如，兰德公司曾花20多年时间，跟踪500家世界大公司，发现其中百年不衰的企业都有一个共同的特点，就是不再以追求利润为其唯一的目标。^[22]

对我国而言，受传统历史文化的影响，一些思想道德的鼓励机制在某些时候仍然发挥作用。以“企业型法人行动者”为例，古人云，“仓廪实而知礼节”，在这种传统伦理观念的激励和舆论的压力下，有一些企业家在致富之后，愿意投身于慈善、公益事业。事实上，一个良好的企业既需要出色的利润，也需要优良的公众形象，企业不能只顾自身利益而忽视社会效益，如果企业将自己一部分利益回馈社会开展各种公益活动，不仅将良好的企业道德伦理思想与观念带给了社会，提高了社会道德水平，满足了社会公益活动中对资金的需求，同时对企业的形象、企业产品的形象都会带来宣传作用，增加了企业的无形资产，这些也会给企业自身带来利益。当然，市场经济的发展要以利益为核心，获取利润是企业作为一个组织存在于社会的根基，因此，企业开展公益活动往往会从利人与利己两方面考虑，在开展公益活动时，他不仅要考虑社会效益，也要考虑企业自身的效益，一般来说不可能出现那种毫不利己、专门利人的行为。

无论如何，当前积极从事社会公益事业的企业组织不是太多、而是太少了。在作者的调查中，当被问及“您所在的组织在过去的一年里开展社会公益活动”的情况时，只有11.6％的人回答“7次以上”，回答“1～3次”和“0次”的占到65.7％（见表8.7）。

表8.7　组织开展社会公益活动的情况

资料来源：问卷调查统计

通过进一步的分析我们还可以看到，在经常开展公益活动的组织中，国家机关占24.2％，事业单位占15.2％，国有企业占21.2％，三者相加一共为60.6％，民营企业、中外合资企业和外资企业从事公益活动的数量则比较少，只占全部的24.3％（见表8.8）。看来，对我国社会而言，如何通过有效的教育和引导，促使现代社会“法人行动者”更好地履行社会责任、参与社会公益事业，这依然是一个需要积极探索和努力的重要领域。

表8.8　经常从事公益活动的组织分类

资料来源：问卷调查统计

二是监督监管，即对各类组织的行为进行规范有序的监督管控，使其在政策和法律允许的范围内开展行动，这将是今后政府职能转变的重点方向之一。社会主义市场经济条件下，对企业和市场的监管原本就是政府职能的重要组成部分。为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护社会各方的合法权益，政府要对企业和市场进行有效的管理和监督，诸如环境污染、食品药品安全、不当竞争等当前比较突出的问题，相关部门的监督和监管必须到位，否则其不良影响可能会造成人民群众生命财产损失，同时影响政府的执政权威和社会公信力。事实证明，只要转变观念，切实履行自身职能，政府在很多社会领域是可以大有作为的。例如，20世纪80年代后期至90年代中期，由于医药市场过度竞争导致的失序，从90年代后期开始我国政府重新对药品价格进行监管。有一段时期药品行业存在许多变相涨价的现象，一些药品生产企业经常利用消费者的不知情漫天要价，比如规格为10毫升的某药品售价为5元，如果将包装规格改为20毫升，其售价就有可能被定为20甚至30元；又如，有时在价格不变的情况下，口服液一盒从10支变成了6支，冲剂从一盒10袋变成了6袋，药品生产企业就利用这种差比价（即同种药品因剂型、规格或包装材料的不同，而形成的价格之间的差额或比值）来谋取额外的利益。针对此类情况，国家发改委发布了《药品差比价规则》，该《规则》规定，如果同一种药品，新包装的含量是旧包装的两倍，其价格最多只能涨到原价格的1.7倍。此外，改剂型应该加多少钱，换包装应该加多少钱等，在规则中都有详尽的规定。类似这样的监管措施在一定程度上规范了药品市场秩序，并为后来开展的医疗卫生制度改革奠定了基础。

又如，针对近年来广受关注的“霸王条款”问题，国家工商行政管理总局于2010年10月19日发布了《合同违法行为监督处理办法》，将被消费者普遍视为“霸王条款”的“本公司拥有最终解释权”、“客户不得以任何理由退货”等列为违法条款，规定经营者与消费者采用格式条款订立合同的，经营者不得在格式条款中随意免责，不得加重消费者的责任，不得剥夺消费者权利，违者将被处以最高3万元的罚款。这种做法就体现了国家机关和政府职能部门作为社会公共利益最高代表者的行为实质，虽然在社会实践中消费者的弱势地位仍然存在，但社会公平的脚步毕竟会随着类似举措的实施一步步前进。

三是奖惩控制。一个组织对其成员的重要控制手段是奖惩措施，一个社会对其重要成员——“法人行动者”的重要控制手段同样也包括奖惩。奖惩控制与以上两种手段紧密联系。对那些教育引导有效、能够承担社会责任的“法人行动者”，应当给予适当的奖励，物质或精神均可；相反，对于那些以利益最大化为唯一目标、侵害自然人和社会公共利益的“法人行动者”，在教育、监督无效的情况下必须施以惩罚措施，以弥补他人和社会遭受的损失，增加其行动的经济成本和社会声誉压力，从而对其行为进行“矫正”。这样的思路正是基于“法人行动”理论的核心要点，即要把“法人行动者”作为宏观背景下的独立的社会行动单位来看待，针对其不同特点探寻有效的管控策略。例如，很多地方政府对节能减排效果较好的企业进行物质奖励，起到了有效的引导和示范作用。据媒体报道，2011年某市对排污少的企业给予奖励，企业每减排1000千克化学需氧量或者二氧化硫，政府奖励4000元。4年间下发1650万元奖金，用于鼓励企业主动淘汰落后生产工艺或设备，削减废气、废水排放和重点企业在线监测、监控设施运行等。几年之后，在工业蓬勃发展的同时，该市仍提前完成减排任务，出境水质远好于入境水质。^[23]与此同时，近年来全国各地普遍加大了对环境污染企业的处罚力度，尽管也存在“不敢罚、不愿罚”等诸多困境，但已采取诸多的措施仍然推动了区域环境质量的改善。一系列的社会实践充分表明，政府在推动社会管理创新，积极维护市场秩序、对“法人行动者”进行监管的过程中应当、也可以发挥更大的作用。

不过，研究者也注意到，在我国当前的经济和社会生活中，政府对“法人行动者”的管理和控制仍然存在许多问题。一个比较突出的问题是，随着我国社会整体利益结构的调整，各级政府机构作为日益独立的“利益单元”也卷入一系列复杂的利益冲突中，其最严重的后果就是把手中的行政权力转化为利益资源，在产生腐败的同时阻碍社会的正常发展。以政府对企业的管理为例，很多时候企业利益和地方政府的利益交织在一起，比如打击假冒伪劣商品时，由于企业利益与地方利益密不可分，企业如果被处罚地方政府随之就有损失，所以出现了许多地方保护主义现象；又如，国有企业改革的目标是建成自主经营、自负盈亏的经济实体，但一些地方政府由于利益关系不愿放弃对企业的领导权和管理权，这种状况的存在无疑会影响企业改革的正常进行。

近年来的一些社会现象还表明，“法人行动者”除了对社会环境和公共领域会产生直接的影响外，在某些时候，一些“实力”超常的“法人行动者”并不愿被动地接受各种法规、条文的制约，相反会通过各种形式进行回避与反抗，并设法对一些社会政策的实施形成制约机制，从而使“法人行动者”与政府和自然人之间的互动格局更为复杂。针对这种现象，学者孙立平曾提出了（政府、企业等利益集团之间）“利益博弈”的观点，并且认为，2003—2005年的房地产调控事件就是这一特殊社会现象的现实例证：

2003年6月13日，央行出台121文件（《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》），要求各商业银行严控开发贷款、严控土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理等。对此，有人惊呼“房地产的冬天来了”。紧接着，房地产商动作频频，各种研讨会相继召开，业内的头面人物纷纷发表讲话，而最重要的一个动作则是在房产商的力推下，工商联邀请众多房产商同心协力，写出一个报告上报给国务院。舆论认为，这个举动促成了国务院18号文件的出台。18号文件确认，房地产业是国民经济的重要产业，且发展是健康的，并指出，“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”。由此，房地产的“国民经济的重要支柱产业”地位得到官方确认。可以说，在改革以来的20多年中，一个利益群体能够通过自己的努力影响甚至改变政府的一项重要政策，这还是第一次。

在这次房地产博弈中，非常多的利益或非利益主体卷入了这场利益博弈，其中包括房地产商、地方政府、国内炒房客、国外投资人、国内普通投资者、购房自住者、潜在购房者、已有住房者、中央政府、金融机构、有不同利益背景或无利益背景的学者等。在这些利益主体中，房地产商无疑是一个发育程度最高的利益主体。同样引人注目的另一个博弈主体就是地方政府。虽然在过去地方政府也往往是地方利益的承载者，但地方政府很少以直接的利益主体甚至博弈方出现。而在这次房地产调控中，一些地方的政府和一些政府部门或是用明顶暗抗，或是用暧昧的态度暗示，直接参加了利益的博弈。在一些地方，地方政府甚至充当起某个利益联盟的整合者的角色。^[24]

国家是一个有着相对独立利益与目标的主体，但国家作为社会生活中的利益主体与作为市场中的利益主体是完全不同的两回事。近年来，我国经济生活中的利益关系失衡，以及由此引起的社会矛盾和冲突，往往与一些地方政府和部门直接介入市场活动、甚至成为市场中的利益主体有直接关系（如征地、拆迁等事务中的利益冲突与矛盾）。因此，政府的利益超越性应当是社会健康、公平发展的重要前提，至少对下级部门的利益卷入和裹挟，上级政府机关、主管部门必须保持清醒，不参与其中，并加强监管制约，努力促使地方政府与企业的利益脱离，最终建立以公共利益为主导的责任型政府和服务型政府。2010年之后这几年，中央政府下定决心采取有力措施稳控房价，如将各级政府的目标细化，进一步明确奖惩措施等等，于是，全国大部分地区房价飞快上涨的态势得到了遏制。可见，只要政府正确定位自身职能并且积极作为，很多社会问题是可以得到有效缓解的。