政府职能由管理向服务转变

（一）政府职能的转变及其含义

政府职能所具有的历史性和动态性的特性决定了每个国家的政府职能总是随着经济社会的发展而变化的，根据不同时期政府的任务和社会形势的变化而不断地进行转换和调整，从而适应国家、社会及公民发展的需求。政府职能的转变具体是指国家行政机关管理职权、管理职责、管理角色、管理手段、管理方法、管理模式等在一定时期内的转变，也就是法定范围内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化。其具体包含以下几个方面的含义：

①政府职能的转变是政府执政能力的提升，政府要根据社会经济的发展来制定并实施正确的政策。

②政府职能的转变是政府管理角色和管理方式的转变。例如，由传统的指挥命令式管理向人性化、服务型的管理方式转变，由直接管理变为间接管理等。

③政府职能的转变是政府管理职权的改变。例如，由过去政府的中央集权到权力下放，将原本属于地方的权力归还给地方，将属于社会组织的权力归还给社会等。

（二）当代西方发达国家政府职能的转变

当代西方发达国家的政府职能主要经历了以下三次主要的转变和变革。

1．第二次世界大战后的凯恩斯主义

凯恩斯主义提倡的政府主动干预成为第二次世界大战以后西方国家普遍采用的国家政策。凯恩斯主义在美国全面铺开、广泛应用以后，欧洲国家也开始纷纷效仿美国，将凯恩斯主义引入政府管理的模式中。具体而言，欧洲通过大力推行 “福利资本主义”政策，借助国家力量，削弱自由资本主义，培植和发展国家垄断资本主义，这种 “大刀阔斧”的改革也为战后人民生活质量的改善带来了福音。随着社会投资的增长和国有企业的实力不断壮大，国民收入的总量不断攀升，政府摒弃 “守夜人”的角色定位，制定国民经济计划和市场运行的法律法规，扩大了市场监管和社会管理的范围，通过制定公共政策落实政府调节资源配置，进行 “二次分配”的职能，加大公共财政在基本公共服务领域的投放比重，很大程度上缓解了战后激烈的社会矛盾。凯恩斯主义作为自由资本主义向政府积极干预转变的关键节点，引领了这一时期政府职能转型的风潮，代表了政府职能转型在社会系统中进行调整的方向。由此，凯恩斯主义被包括西方国家在内的世界上许多国家所效仿。

2．保守主义的复兴

凯恩斯主义盛行至20世纪70年代，西方国家开始出现经济 “滞涨”的困局，经济增长率下降，经济危机频发，公共支出产生 “挤出效应”，削弱了市场活力，挤占了私人消费的空间。与此同时，失业率不断攀升，社会矛盾不断激化。因此，“政府无效说”一时风靡西方国家，政府积极干预的政府职能模式遭受了严峻的考验，受到批判和质疑，这时，一种新的政府职能模式—— “新保守主义”正在酝酿和不断成长。“新保守主义”主张要归还市场对资源配置的基础性和决定性作用，指出 “看得见的手”不能带动经济增长，应该由 “看不见的手”发挥市场自发调节作用；同时也免不了将社会矛盾和经济疲软归咎于政府职能的膨胀和过多的主动干预。因此，这种新思潮强调要尽可能地降低政府干预的广度和强度，提出了 “大社会，小政府”的政府职能模式。

3．新凯恩斯主义

20世纪90年代，新保守主义便重蹈了20年前凯恩斯主义的覆辙，在政府管理的实际运转中暴露出其不足和缺陷，这场 “新保守主义”的溃败依然以美国为甚。1992年美国总统克林顿宣布采取 “新凯恩斯主义”政策，再度强调政府的作用，主张把传统的国家干预主义和自由放任主义结合起来，这也标志着西方国家政府职能的又一次变革。

近二三十年，为了适应社会经济发展的需要，西方国家也在不断地进行政府职能的改革与创新，并兴起了一股公共行政改革的潮流。虽然各个国家公共行政改革的内容、方式和措施不完全相同，但都曾出现一些共同的特点和趋势，主要是以政府职能的重新界定、政府职能实现方式的市场化、政府间关系的调整为内容，实施了一系列改革措施。其主要包括以下几个方面的内容。

（1）重新界定政府职能，减少政府干预

当代西方国家政府改革的重点之一就是重新界定政府应该做什么以及怎样做的问题，提倡 “小政府，大社会”的治理理念和模式。

（2）经营权下放，促进国有经济民营化

重新调整政府与企业的关系，放宽了对企业的管制，在一些公共产品和服务领域将市场竞争引入国有企业。

（3）由中央集权向地方分权转变

分权、放权也是西方国家近20年来公共行政改革的热点问题，政府一方面不断理顺自己与社会的关系并进行权力下放，另一方面在行政组织内部也逐渐将中央政府的权力向地方和基层分散。

公共行政改革的主要体现：一是企业型政府的构建。为了提升政府部门的工作效率，西方国家在过去20年主动把企业管理中的目标管理、全面质量管理等方法引进到对政府部门的管理当中，试图打造高效、精简的“企业型政府”。二是引入外包，促进公共服务社会化。当代西方政府普遍利用市场和社会的力量，在公共产品和公共服务提供领域引入外包模式，不仅可以使政府自身从繁杂的公共物品和服务的提供过程中解脱出来，以便更加关注政策执行和对市场的监督，还可以促进和激活提供公共物品和服务的企业发展。

（三）我国政府职能的转变

整体来说，我国政府职能的转变经历了从政治职能与公共管理职能并重，到以政治职能为重心，再到偏经济职能，然后到强化社会管理和公共服务职能的过程。

1．我国传统的政府职能模式

我国传统的政府职能模式是与当时的经济体制密切相关的，是逐步建立起的经济体制，是一种典型的命令型、计划型的经济体制。这种经济体制在很大程度上决定了政府职能模式，决定了政府管理的范围、方式、方法。其主要特点包括以下几个方面。

（1）政企关系——高度集权的管理模式

政府部门几乎集中了所有重要的企业经济决策权，而企业只是这些决策的附属物。

（2）政社关系—— “大政府、小社会”模式

新中国成立初期，我国的社会经济条件十分落后，为了适应社会发展和安定人心的需要，我国建立了政社不分的 “大政府、小社会”的管理模式。政府用超强制的行政手段对社会进行全面的管理，政府规模大，权力高度集中，政府与社会融为一体。

（3）中央和地方关系——条块管理模式

条块管理模式的一个基本特点是 “双重从属制”，即地方各级政府的职能部门在纵的方面从属于上级职能部门，从而可以保证管理同一系统的“条条”行动统一；在横的方面从属于本级政府，从而可以保证全面管理本地区的 “块块”能形成一个整体。这种双重从属制一方面保证了条块结合的正常运行，另一方面却又留下了产生条块矛盾的隐患。

虽然高度集中的计划经济体制下形成的传统政府职能模式在一定的历史时期曾起到过积极的作用，使我国在新中国成立初期的国民经济得到了较快的恢复和发展，但是随着计划经济体制逐步被社会主义市场经济体制取代，传统的政府职能模式也越来越难以适应日益发展变化着的中国社会经济，在实践中暴露出许多弊端。主要表现在以下几方面：

①社会生产力发展受约束。

由于计划经济体制的制约，我国的企业缺乏自主性，创新性差，而且企业的生存也没有任何压力，生产力的发展缺乏必要的激励和动力，这在一定程度上阻碍了我国整体的社会生产力发展。

②对政府的角色定位不准确。

传统的政府职能模式定位不清，政府过多地干预社会的微观运行，而在国家的宏观调控方面则非常不足，造成了我国社会在很长一段时间内出现政企不分、政社不分、政府包办的社会局面。

③政府机构臃肿，规模庞大。

由于政府的角色定位不准确，政府插手了许多政府本不应该管理的社会事务和经济活动，从而造成了政府机构的臃肿庞大，不仅导致政府自身办事效率低下、人浮于事，还严重束缚了企业的手脚，阻碍了经济的发展。

④贪污腐败问题较严重。

传统的政府管理过程中由于存在高度集权、政企不分等现象，很容易滋生腐败。许多机关和地方官员大搞钱权交易，不仅损害了国家的经济利益，还严重扭曲了社会正常的道德观和价值观。

2．政府职能的转变历程

改革开放以后，为了适应我国政治、经济、社会的变化，我国已在政府职能转变方面取得了历史性进展，政府职能及其机构设置也经历了几次重大的变化与转变。

（1）1988年的政府职能转变

1988年的政府职能转变主要体现在机构改革上，机构改革的重点在于权责的调整，下放公共财政的管理权，同时加强决策权、咨询权、调节权、监督权等职能。[9]此次机构改革是国务院在厘清各部门具体权责的基础上，对行政权力进行的一次分解和转移，调整和重设机构。尤其值得一提的是，1988年的机构改革放松了政府对企业的管制力度，由直接管理为主逐步转向以间接管理为主，强调政府要充分运用宏观调控职能。

（2）1993年的政府职能转变

1993年政府职能转变的重点在于政企分开，通过梳理政府与企业的界限，按照政企职责要分开、职责须精简、权责要统一、职能提效的原则进一步转变政府职能；通过对综合经济部门和专业经济部门的分类改革，削弱计划经济体制下形成的分钱、分物、批指标、立项目的职能和大量的具体审批事务[10]，强化政府统筹规划、信息引导、组织协调、检查监督等宏观调控职能，促进简政放权、转变职能[11]。

（3）1998年的政府职能转变

1998年的政府职能转变强调政企分开和政府机构内部职能调整与重组并举，进一步厘清政府与市场各自的职能；同时，通过转交国务院各部门的职能给企业、社会组织和地方政府，进一步下放审批权，落实简政放权。尤其值得一提的是，1998年的政府职能转变重视地方政府权责对等，将公共事务的管理权更多地下放给地方政府并提出了重视政府社会职能。[12]

（4）2003年的政府职能转变

2003年的政府职能转变从发展和改革委员会、国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会的职能整合入手，以科学发展观为原则和指导，为夯实国务院的宏观调控职能和社会监管职能，突出政府应该全面正确履行合法职能，在接续1998年强化政府社会管理职能、下放审批权的基础上，进一步提出了要充分发挥政府的政务服务职能、社会管理职能。尤其值得一提的是，2003年的政府职能转变有两大标示性突破：一是明确提出了政府职能的框架，即将政府职能划分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个部分；二是提出了决策与决策执行相分离。[13]

（5）2008年的政府职能转变

2008年政府职能转变的重点在于探索部门职能有机统一的大部制改革，并进一步强调转变政府职能，优化国务院各部门的职能配置，优化跨部门的职能配置，强化与民生有密切关联的政府公共服务职能，强化与社会管理相关的政府职能。2008年的政府职能转变明确提出了要推动和完善政府的社会管理和公共服务职能，并以此为机构改革的重点和目标，巩固政府职能转变的历史成果，深化政企分开、政资分开及政事分开，在夯实政府市场监管职能的同时，对社会组织实行有效监管，促进包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务在内的政府职能的全面落实。