转变政府职能，增强服务意识

丁　浩

摘　要　2005年国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公经济36条”），至此，“非公经济36条”正式出台。这是共和国成立以来第一次以中央政府的名义发布的鼓励支持和引导非公有制经济发展的政策性文件，把非公有制经济与公有制经济放在一个公平的发展平台上，被誉为民营经济发展进入一个新阶段的标志。“非公经济36条”确定了“两个毫不动摇”： 毫不动摇地巩固和发展公有制经济；毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。而践行“非公经济36条”、落实“两个毫不动摇”，关键在于如何做好非公经济领域社会管理创新。

关键词　非公经济　社会管理创新

就目前我国的实际情况，狭义的非公经济，是指个体工商户和私营企业。而从广义上来讲，只要不是国家独资的或国家控股的，都被视为非公经济。另外，国务院出台的“非公经济36条”所说的个体私营等非公有制成分，主要是指国内的个体、私营经济而言，且不包括外资。我们的目标是共同富裕，为了实现共同富裕，现阶段必须大力发展非公经济。不发展非公经济，就实现不了共同富裕，只会停滞于共同贫困状态。起始时，虽然只是一部分人先富起来，但是没有这些人先富起来，就没有“先富帮后富”，也不能实现共同富裕。

我国的非公经济之路漫长而曲折： 建国后经过社会主义三大改造，个体私营等非公经济基本消失；改革开放之初，全国有个体私营户14万户，从业人员15万人，由于多种原因，他们遭受歧视和不公正的待遇；在夹缝中生存、发展二十几年，直到2005年年初“非公经济36条”的出台。“非公经济36条”在此历史背景下出台具有里程碑意义，极大地鼓舞了民营企业家们的信心。在落实非公经济政策、解决其不公正待遇、推动非公经济发展的同时，我们应看到非公经济在建设和谐社会方面作出的重要贡献。第一，创造财富。现在各省经济的发展都有差距，个体私营企业的数量和大小与各省GDP和其它统计数字是一致的，哪个省的个体私营企业发达，哪个省的经济总量就大，创造的社会财富就多。第二，提供税收。“非公经济36条”出台前的2004年年底，我国约20%的税收来自于非公经济；而2011年年底，我国约30%的税收来自于非公经济。第三，提供就业。截止2011年年底，我国仅农民工已突破2.5亿，而这些农民工主要集中于非公企业；另外，原国有企业下岗职工65%在非公企业再就业；而且，非公企业还吸纳了大量大学生就业。第四，对形成市场机制作出了贡献，这一点往往被人们忽略。搞市场经济，如果纯粹是国有、公有，市场主体很单一，就形不成市场机制。个体私营经济有活力，把竞争机制带了进来，对社会主义市场经济体制的形成做出了基础性的贡献。第五，从长远来看，激励人们去创业，靠劳动为社会创造财富。随着个体私营经济的发展，在保护私人财产方面，国家迈出了具有历史意义的一步。个体私营企业的贡献前三个是看得见的，后两个是看不见的，但是意义更深远。

“非公经济36条”指出： 改革开放以来，我国个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。积极发展个体、私营等非公有制经济，有利于繁荣城乡经济、增加财政收入，有利于扩大社会就业、改善人民生活，有利于优化经济结构、促进经济发展，对全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程具有重大的战略意义。

（1） 企业基础薄弱，总体水平较低。我国非公经济普遍存在着“小、低、散”的特点，经营规模偏小，平均注册资本低，人员素质不高，产业没有形成链条，分布较散。（2） 产业档次不高，企业缺乏竞争力。

（1） 非公企业发展环境尚不尽如人意。一是企业发展软环境还须改善。近年来，虽然我国各级政府对抓投资软环境建设较为重视，不断推出新的举措，努力营造一流发展环境，取得了一定的成绩，但各种弊病仍未得到彻底根治，对非公企业歧视、待遇不公的现象依然存在；“吃拿卡要”，设置人为障碍，使企业办事不顺，麻烦多多的情况时有发生；各种名目的不合理收费和摊派，给企业增加负担的问题仍较严重。二是企业缺乏政府部门有力的扶持与指导。目前我国大部分非公企业都处在各自为战、自谋发展的状态，政府及相关部门对企业在生产经营和扩大发展中遇到的诸如资金借贷、人才技术、市场信息等难题帮助不多，尤其是在政策扶持、产业导向、企业推介、市场促销等方面缺乏强力支持。（2） 融资瓶颈是当前非公企业发展的最大障碍。近几年来，我国资本市场发展较快，形成了股票、贷款、债券、基金、项目融资、财政支持六大融资方式，但这些融资渠道对个体私营经济开放度较低，特别是个体私营企业由于企业规模一般较小、实力较弱、历史不长，相对国有经济的融资机会少、规模小、比重低、品种少、成本高，远远满足不了个体、私营经济的需求。特别是在作为融资主渠道的银行贷款方面，普遍存在着贷款难、担保难等问题，投资扩张的后劲不足。（3） 日趋激烈的市场竞争是制约企业发展的潜在问题。随着全球经济一体化步伐的加快，企业面临竞争的压力越来越大。一旦摆脱不了压力的干扰，变压力为动力，企业就会带上一把无形的枷锁，有如陷入沼泽的泥潭，在竞争日趋激烈的夹缝中窒息而衰亡。目前，我国大部分个体私营企业尚处在起步发展阶段，有如初生婴儿生命力还不强，如果不加以保护，有效地帮助抵御各种风险，其受危害、受影响的严重性是不言而喻的，因此，避免风险也是促进非公经济快速健康发展应考虑的方面。

制约非公经济发展的现实客观上要求我们必须做好非公经济领域的社会管理创新。

尽管过去为非公企业创造平等待遇的政策也不少，但许多政策在执行时都走了样。比如在竞争性生产领域，各地在名义上都已消除所有制歧视，基本不存在准入门槛，但又普遍存在着市场“假开放”。主要表现在：“明宽暗管”现象严重，无形屏障过多。有的部门光说欢迎投资，但一涉及具体项目，哪些鼓励，哪些限制，就语焉不详，投资者无从了解市场准入门槛的高低和行业政策风险的大小。此外，国有资本存在“与民争利”的现象。尽管有些领域没有明文规定民营企业不得控股，但由于行政部门或国有企业既得利益的存在，民营企业的投资面临着要么放弃控股权、要么收购承包权的两难抉择。另外，目前制约民营企业发展的体制性、政策性障碍依然存在，相关法律法规不够完善，市场准入限制较多，有些政策不公平，企业融资渠道不畅，税赋较高，“三乱”还比较严重，侵犯企业合法权益的事件时有发生，政府管理体制和服务体系还不健全，个别国有大中型企业在市场竞争中甚至扰乱社会经济秩序，利用国家特殊政策，垄断市场，恶意竞争。为此，我们务必要进一步解放思想，深化改革，消除影响非公经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争。

一方面，一些制约非公企业发展的法律法规和行政规章有待废止，如《私营企业暂行条例》、《私营企业暂行条例试行办法》等；有些与宪法修正案不适应的，或者不符合宪法修正案要求的法律法规要进行修订，如《担保法》、《土地管理法》、《城市拆迁管理条例》、《公司法》、《证券法》、《破产法》。另外还要进一步完善《合同法》、《个人独资企业法》、《合资企业法》、《票据法》等，为非公企业的经营活动提供有效的法律保障；一些和非公企业发展相配套的法律法规要尽快出台和完善，如大家比较关注的《企业国有资产法》，这牵涉到非公企业怎么参与到国有企业改制、改造的问题。另一方面，支持引导非公经济发展的相关法律法规尚未完全成为具体的制度安排，我们现在鼓励、支持、引导非公经济发展的政策许多还停留在宏观层面。在具体的制度安排、法律制度和运行细则方面，同鼓励、支持和引导非公经济发展的原则有很大差距。比如，非公经济在具体的运作中财务与税收的不规范行为，在一定程度上反映了非公企业发展的门槛高、税制不合理；非公经济发展中的某些非法集资和利用不正当手段的贷款，在一定程度上反映了非公企业发展过程中的资金支持严重不足、金融体制严重不合理的问题。国务院“非公经济36条”《若干意见》关于废止、修订并完善相关法律法规方面明确要求，要进一步完善国家法律法规和政策，依法保护非公企业的合法权益。

“非公经济36条”《若干意见》提出： 放宽非公经济市场准入；允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域；允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件；在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对非公企业与其他所有制企业一视同仁，实行同等待遇。众所周知，我国很多所谓的垄断行业，如民航、石油等实际上并不属于自然垄断，而是通过行政命令形成的。一些行业之所以长期对非公企业紧闭大门，主要是因为许多政府部门职能错位，直接参与到某些行业的经营当中，由此导致对这些行业的垄断以维持高额的利税来源。垄断导致进入不充分，有效供应不足，价格向上走，也使一些垄断行业成为经济发展瓶颈，如水、电、收费公路、地铁等行业。显然，这是一种带有浓重行政干预色彩的垄断。而鼓励和支持非公企业进入垄断行业，也就必然意味着对行政性垄断的突破，能否真正把非公经济市场准入落到实处，尤其是非公经济进入垄断行业将是考验政府的关键所在。而这最重要的是思想观念要有一个转变，尤其要树立个体私营、非公经济和公有制经济是协调与和谐的理念。其实它们本身各有长处，都可以为社会服务，而不是截然对立的。目前，从上到下普遍总觉得非公是个人的，公是国家的，实际情况却是公不见得就是国家的，非公不见得就是私人的，非公企业做得越大越是社会的，公有企业如果出现内部人控制那才是真正的私有化。

企业家制度安排对非公经济的发展有决定性影响。企业家是企业发展的主要贡献者，是企业制度创新的推动者，是企业文化的倡导者，是企业风险的主要承担者。对于非公经济发展来讲，企业家形成的制度环境对企业生存和发展有决定性的影响。应当说，在非公经济发展的新阶段要加快建立健全企业家制度，给企业家提供一个良好的制度环境。

“非公经济36条”《若干意见》指出，要进一步加强和改进政府监督管理和服务，为非公经济发展创造良好环境；进一步引导非公企业依法经营、诚实守信、健全管理，不断提高自身素质，促进非公经济持续健康发展。“非公经济36条”《若干意见》从市场准入、金融支持、政府服务、产权保护、引导监管等诸方面为非公经济正名正身，但其中最重要的就是加强政府服务方面的制度建设。“非公经济36条”要求政府转变职能，增强服务意识，从观念上改变对非公经济的“偏见”，使非公经济与公有经济在同一线上起跑，为非公经济的发展创造公平的市场竞争环境。在实践中，应着力清理限制非公经济发展的法律法规，但在现阶段，我们不能因为“36条”的颁布就指望在短短的几年时间内便有完备的立法，不能指望法律体系完备后再支持民营企业的发展。所以，政府首要的任务就是减少对非公经济的限制，少些管理，多些服务，少些限制，多些支持，少立规矩，多靠市场经济的客观规律来规范非公经济的发展。温家宝总理在上任的时候答记者问，本届政府是负责任的政府，我们就希望在每一个问题上都能来一个问责，政府公务员既是企业又是行政职能的垄断行业，对他们也要问责。因此，加强和改进政府服务工作，最关键的涉及政府转变职能，实行问责制，推行问责制，该你服务的事情为什么不服务，这个时候政府就要问责。结合问责制，政府在非公经济领域加强和改进政府服务工作应重点做好以下几方面：

（1） 制定导向政策，拓展发展空间。在当今社会重大变革的历史时期，企业要生存、发展、壮大，就必须顺应形势的发展要求，与时俱进，推进现代企业制度改革，坚持以市场为导向，立足大市场、抓住大产业，不断加快产业结构调整，尽快突破“低、散、小”的产业结构，实现从劳动力密集型向资金技术密集型产业的转化、从封闭走向开放的现代企业股权结构的转化，从传统家族管理向现代企业管理的转化。一要加强产业导向。引导非公经济治理或退出高消耗、高污染的行业，更多地进入高新技术产业和装备制造业，进入新能源和可再生能源领域，进入服务业特别是现代服务业，进入就业容量大的劳动密集型产业和农产品深加工业，进入有利于技术创新和人才培养、有利于资源节约和环境保护的领域等。二要积极拓展非公经济的发展空间。我国是农业大国，要利用我国农业资源优势，培育壮大一批农业产业化基地，发展加工、流通型非公企业；立足本地资源，培育非公经济在高科技产业领域的生力军作用，如新能源、新材料、新医药、环保等；推进制造业领域的改革，鼓励非公企业加大技术改造投入，按照市场需求和科技进步的要求，积极采用新技术、新工艺、新装备，开发新产品，淘汰落后生产设备、工艺和已经没有销路、没有效益的落后产品，提高市场竞争力；拓展非公资本在服务业的投资，把通讯、旅游、非义务教育、非基本医疗、文化娱乐和社区服务等新型服务业产业培育成民间投资新的投资热点和经济增长点。

（2） 优化发展环境，保障健康发展。各级政府应正确履行职责，为非公有制经济的健康发展，创造稳定的宏观经济环境、公平的制度环境和有序的市场环境，使非公经济从小到大、从弱到强，实现超常规的跨越式发展，成为促进国民经济发展和维护社会稳定的重要支撑力量。一是进一步贯彻落实“非公经济36条”和各级政府出台的促进非公经济发展的各项政策措施，在市场准入、金融财税、资源利用、人才培养使用、社会保障等政策上，切实以“平等准入、公平待遇”原则，使非公经济享受同等的国民待遇。二是加强舆论宣传，进一步提高全社会对发展非公经济重要意义的认识，进而营造非公经济人士在政治上有待遇、经济上有实惠、社会上有地位的人文环境氛围。三是加强政府的宏观引导和微观服务工作。各级政府要按照科学发展观的要求，立足当地实际，科学规划，合理布局产业项目，为促进非公经济健康发展提供全方位的指导和服务。四是加强和改进对非公企业的监管。一方面，严格规范行政执法行为，狠抓乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查等损害非公企业的违法违纪行为，建立起集管理、服务、协调为一体的工作机制，有效地发挥政府各职能部门的作用。另一方面，要着力整顿和规范市场经济秩序，严厉打击、查处假冒伪劣、偷税漏税和欺行霸市等扰乱市场经济秩序的违法行为，净化市场环境。五是全面推进社会信用体系建设，不断优化信用环境。综合运用法律、经济、宣传、舆论等手段，建立和完善社会信用的正向激励和逆向惩戒机制。同时要广泛开展企业信用等级评定工作，大力打造遵纪守法、公平竞争、文明经营的诚信企业群体，进一步营造重信用、讲信用的社会风气。六是加强和推进社会化服务体系建设，支持发展行业协会（商会）等各类市场中介组织，强化中介组织的服务功能和自律调节作用，尤其要充分发挥行业协会（商会）在联结政府、企业、市场之间的中介作用，促进公共性服务平台建设，为非公经济企业提供社会化、专业化和规范化的全方位服务，以满足企业的各种需求，有力地推动非公经济的发展。

（3） 加快融资理念创新，拓宽融资渠道。一是完善金融服务体系。坚决摒弃信贷管理“一刀切”做法，要区别不同的地区和情况，因地制宜地采取不同的信贷管理方法，力求使信贷在支持经济发展时做到结构上的优化和总量上的平衡。适度增加授信额度，减少审批环节，缩短审批时间，加快贷款审批和发放，加大对非公有制经济的信贷支持力度。二是建立投融资中介服务机构。提供投融资信息咨询、决策服务，搭建银行业与非公经济沟通的桥梁。三是大力发展直接投资。始终坚持招商引资、项目带动战略，改进招商方式，建立政府组织招商、企业自主招商、社会参与招商的良性互动机制，开展银企见面和项目推介，把银企主体作用充分发挥出来，吸引资金共同参与企业开发，特别要注意提高招商引资工作的质量和资金到位率，避免招商引资流于形式，改变年年招商不见商的现象。四是要鼓励有条件的非公企业改制上市，从资本市场直接筹集资金；允许非公企业按照规定发行公司债，为非公企业提供新的融资渠道；发展风险投资基金，为非公企业提供创业资金援助。五是充分启动民间资本。鼓励民间资本进入非公经济开发领域，可采取政府或企业与商业银行合作，由商业银行吸收民间闲散资金，加大对非公经济的扶持力度。

（4） 提高企业自主创新能力，加快科技成果转移步伐。首先，企业技术创新能力是企业自身发展壮大的根本动力。企业要从战略高度积极开展创新活动，增加研发投入，加大新产品、新技术开发力度，大力开发具有自主知识产权的关键技术，拥有更多的自主知识产权；增强品牌意识，培育和壮大一批名牌产品和驰名商标，提高企业竞争力。要依据企业实际，精心选择技术创新路径，使技术创新与技术引进有效结合，提高企业在消化吸收基础上的自主创新能力。其次，政府的各种政策导向在企业自主创新中起着十分重要的作用。一要努力营造有利于自主创新的文化氛围，企业和科研机构首先应培育员工的创新意识，倡导创新精神，完善创新机制，努力营造鼓励科技人员创新、支持科技人员实现创新的有利条件。二要制定激励企业成为技术创新主体的财税金融政策。如以税收政策激励企业增加研发投入，对国家重大科技产业化项目给予优惠贷款等。要通过基金支持、创业投资、贷款贴息、税收优惠等方式，支持企业的技术创新活动。三要建立有效的技术转移机制和政策。通过进一步完善国家知识产权保护制度，营造有利于自主知识产权产生和转移的法制环境。加大知识产权的保护力度，自觉健全知识产权保护体系，优化创新环境。发展各类科技中介服务机构，促进企业之间，企业与高校和科研院所之间的技术、知识的流动和转移；向社会开放国家科研基地和科技资源等方式，形成以市场为基础的科技成果转移、扩散机制，加快科技成果转移步伐。

（5） 围绕企业核心竞争力，提高企业整体素质。没有竞争力就没有企业活力，而企业整体素质的高低直接关系到企业竞争力的强弱。随着市场经济跨区域竞争的日趋激烈，提高企业整体素质，培育和发展企业核心竞争力已成为企业发展战略决策不容忽视的重要内容。企业要发展，在市场竞争中要处于不败之地，就必须坚持以人为本，以科学的发展观不断加强企业文化建设，积极引进高新技术人才，加强企业员工的培训，打造一支团结协作、富有战斗力的企业人才队伍，不断提高企业管理水平，提升企业的资源整合能力；就必须不断改进现有落后的生产条件，更新技术装备，加强企业信息化网络建设等；就必须保证产品质量，打造特色精英品牌，提高产品的科技含量；还必须着力提高企业的信誉，树造企业的良好形象，在拓展产品销路的同时，要加大企业的宣传推介力度，不断扩大企业的影响力。

在“非公经济36条”出台7周年之际，我们应当以此为契机，全面清理和修订与非公有制经济发展不相适应的法律法规和相关政策，保护非公经济合法权益；消除体制性障碍，放宽市场准入，落实平等待遇，实现公平竞争；加快建立健全企业家制度，给企业家提供一个良好的制度环境；进一步转变政府职能，增强服务意识，为非公经济发展创造良好环境。由此，才能促进和推动我国非公经济发展走上真正平等竞争的发展之路。

（作者单位： 江苏同益大地律师事务所）

参考文献：

［1］ 《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》

［2］ 《中华人民共和国私营企业暂行条例》

［3］ 《中华人民共和国个人独资企业法》

［4］ 《中华人民共和国企业国有资产法》

［5］ 《中华人民共和国宪法》