收费公路规制方面

1．国外的研究现状

国外对于收费公路的理论研究总体而言比较少，对于收费的高速公路的研究就更少了，最主要的原因是因为收费的高速公路在国外相对较少，很多国家高速公路都是免费通行的。虽然直接针对收费公路的研究比较少，但是有丰富的针对水电等垄断行业的法律规制的研究。这主要是因为国外规制经济学的研究发展得比较好。从20世纪30年代开始，国外的众多学者围绕着监管的原因和何种监管是优化的两个问题来进行探索和研究。到19世纪70年代已经初步形成了以凯恩为代表的宣扬政府干预的“公共利益理论”和以施蒂格勒为代表的认为政府干预不利的“管制失灵理论”两大派系的管制经济学，凯恩在其1970年的《管制经济学》一书中阐述并肯定了政府干预的合理性和有效性，认为市场存在着信息不对称、外部性等可以导致市场失灵的原因，如果不加以干涉，会造成资源配置的低效率和社会福利的损失。斯蒂格勒在《产业组织和政府管制》一书中认为，传统的管制理论假设扬弃了信息不对称、监管俘虏等情况而最终导致了“监管失效”^[13]。日本的植草益在其《微观经济学》中阐述政府机关通过法律等手段对企业的进入和退出、价格、服务的质量和数量等行为加以管制。规制经济学理论的不断发展，对于法学学者从规制的角度研究制度设计提供了更好的理论支撑。

法学对规制的研究主要是从立法、执法、市场规制及行政程序的角度进行的。吉尔洪和皮尔斯（Gellhon＆Pierce）认为，应当对规制本身进行区分，分为直接规制和法律限制两种，而经济性的规制实则是用规制者的决策来代替市场的决策，而直接规制具有规定性，法律规制具有禁止性。具体而言，政府对于某一产业的规制仅仅是其对于各种民间的经济力量进行总体的法律控制的一种。而在布雷耶（Breyer）看来，规制应当从六个基本的方面来定义，在此基础上，他提出了可以寻求对传统的规制方式进行替代的新方式，例如反垄断法等类似的法律制度。兰德斯和波斯纳（Landes＆Posner）认为，规制制度本身较利用法律进行事后诉讼的方式有明显的优势，因为规制制度成本更低而且能够事先防御可能发生的不符合的行为。而在史普博（Spulber）看来，要想建立有序的市场交易，就必须要研究市场的规制方式，而对市场的规制本身很多时候会以法律来规制，这是需要法学和经济学的合力来完成的事情。

2．国内的研究现状

中国的政府规制理论研究的产生和发展，是与中国政府对自然垄断行业政府规制进行改革相伴相生的。中国政府对于自然垄断行业的政府规制，增强了资源的有效配置，并且在保证对公共服务和商品的有效提供的基础上，使得垄断价格一直保持相对平稳且可接受的状态。而随着对政府规制的科学化的要求提高，更多的规制理论被引入国内，对政府的规制行为进行有效的理论和实践指导。

王俊豪在1998出版了《英国政府管制体制改革研究》，该书对英国基础设施产业规制体制的改革进行了专项研究。此外，杨建顺所著的《行政规制与权利保障》，茅铭晨撰写的《政府管制法学原论》都是有关行政管制的法学专著。其中，王俊豪在《政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用》中认为，政府管制本身具有科学性，而该种经济学的体系内容包括三部分，即经济性管制、社会性管制以及反托拉斯管制。而依中国社会目前的情形看，中国的政府规制的改革主要的方向是加强其中的社会性管制而同时放松其中的经济性管制。而在法学的视角来看，政府的管制行为本身具有一定的公法地位，管制的实施者依照特定的法律和法规对被管制者所采取的一切行为，不论属于一般的行政管理还是特殊的监督行为，均属于一种特殊的公共产品。

张昕竹在《中国规制与竞争：理论和政策》中认为，中国在政府规制改革的历程中将经历三个不同的阶段，这三个阶段分别是非常贫穷阶段、发展阶段和发达阶段。从中国目前的情形来看，应当处于第二个阶段。目前中国政府规制改革的主要方向是厘清自然垄断行业与非自然垄断行业。对于真正的自然垄断行业应当进行更多的规制改革激励，而对于那些非自然垄断行业应当研究逐渐放开的方案。在这个阶段中，需要仔细考虑规制与竞争之间的成本收益比较，所以会出现规制与竞争制度安排的交叠，可能会出现依据不同的发展现实不断进行更正的情况。

而在专门针对收费公路的研究上主要有以下结论：徐海成在《公路商品属性问题研究》一文中指出，公路本身是具有商品属性的，而其中判断公路是否具有商品属性的关键就是其是否能够通过交换获得使用价值。收费公路与不收费公路在主体、目的、性质以及交换方式等方面有着显著的不同，而这些不同使得收费公路具有了商品的基本要素。收费公路的主体是公路经营企业，其主要目标是收回投资进而盈利。而在徐海成与樊建强共同撰写的《高速公路产业化经营及政府规制探析》一文中，从另外一个角度提出，由于高速公路具有有限的非竞争性和排他性，所以可以将其界定为可市场化的公共产品。基于此，高速公路本身就可以走上产业化的道路，而产业化的道路本身将会在提高公路资源配置以及协调公路管理关系方面发挥重要的作用。除此之外，高速公路产业本身仍具有网络性、规模经济性的特点，因此高速公路的产业化经营需要特别注意两个方面，一是要扩大和加强市场机制的辐射范围，二是政府部门仍需要对高速公路产业进行有效规制，对企业的市场化行为进行监管，以保证高速公路产业的社会效益的优先实现。而王国锋《中国收费公路规制研究》中还提到，收费公路本身具有一些特点，例如投资大后期收益稳定以及收回期长。这些特点导致其虽然具有一定的经济效益，但是其上所负担的社会效益要更为重要，否则将会成为权力寻租的温床。所以，政府需要对收费公路设定一个社会目标，并且以此为基础，将企业的经济效益和收费公路的社会效益统一起来，从而形成优质高效的收费公路管理体制。

【注释】

[1]《中华人民共和国公路管理条例》，1988年1月1号生效，目前已失效．

[2]《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，1988年2月1号生效，目前已失效．

[3]《中华人民共和国公路法》，1998年1月1号生效，目前已被修订，此为2004年修订版本．

[4]《收费公路管理条例》，2004年11月1号生效，现行有效．

[5]《公路经营权有偿转让管理办法》，1996年11月1号生效，目前已失效．

[6]同①．

[7]欧盟：《公私合作与共同体公共合同与特许法律绿皮书》，2004年，第3页．转引余晖、秦虹．公私合作制的中国试验．世纪出版集团，上海人民出版社，2005年版，第36页．

[8]陈军．变化与回应－公私合作的行政法研究．兰州大学博士论文，2010年，第7页．

[9]1992年10月12～18日，中国共产党第十四次全国代表大会在北京举行。江泽民代表党的第十三届中央委员会向大会作题为《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告。

[10]陈军．变化与回应－公私合作的行政法研究．兰州大学博士论文，2010年，第18页．

[11]张成福．论公共部门和私营部门的伙伴关系．中国机构，2003，3：21－26．

[12]唐春忠．城市污水处理公私合作（PPP）模式研究．同济大学硕士论文，2005年，第10页．

[13]乔治·施蒂格勒1971年，发表《经济管制论》一文，开创了管制经济学，更深入地分析了缺乏效率的政府管制，对管制理论的发展产生了极大的影响．