公共安全方面存在的主要问题

二、公共安全方面存在的主要问题

纵观全局，2010年全省公共安全的实际情况不容乐观，自然类和社会类的突发性和渐发性公共安全事件有所增加，部分地区、行业和领域的安全形势依然严峻，各类突发公共事件时有发生。因生产安全、公共卫生、药品食品、信息、文化、能源、生态、环境等诸多非传统公共安全引发的社会类公共安全问题日益凸现，而这些因子又与自然、社会、技术等方面的风险交织并存，加之风险自身、民众对风险的感知及其各种不确定风险因素，增加了危机治理和社会风险控制难度，因此，甘肃省公共安全形势依然严峻，诸多问题亟待解决，主要表现在如下五个方面。

（一）突发性自然类公共安全频发率高、突发性强、呈现叠加态势

2007年政府间气候变化专业委员会评估报告指出的，全球变暖、极端天气气候事件增多已是不争事实，甘肃省特殊地理环境使得气象和地质灾害频发。

1．地质灾害

统计数据显示，2009年全省发生地质灾害161起，其中特大型2起，大型1起，中型3起，小型155起，造成19人死亡、6人受伤，经济损失11236.8万元。

2．气象灾害

2009年全省因气象灾害导致农作物受灾面积129.98万公顷，比上年增长4.93%，其中，成灾面积98.16万公顷，与上年相比增长12.59%，八成至绝收17.11万公顷，与上年相比增长68.39%。如，2010年5月30日兰州市皋兰县3个乡镇遭受冰雹突袭，经济损失达5387万元。再如2010年的“8·8”舟曲特大泥石流和陇南“8·12”特大暴洪灾害等造成的损失无可估量。2010年夏季，“甘肃省区域平均气温相对常年同期偏高1．4℃，是自1994年以来连续第17个偏高年份，为近4年最高；同时，今年夏季省内各地出现了暴雨（洪）、局地强降水、冰雹、连阴雨、高温、干旱、干热风、沙尘暴等气候事件。据不完全统计，今夏气候事件造成的直接经济损失达52．473亿元，其中农业经济损失达50．291亿元”^[3]。

3．地震灾害

统计资料显示，2009年我省分别发生4.8级和3.2级地震各一次，地震造成直接经济损失134.3万元。

（二）渐发性自然类公共安全成为诱发社会类公共安全的潜在因素

1．城市空气污染不容乐观

受制于诸多因素制约，甘肃省环境污染相当严重，工业废气是大气环境的主要杀手。近些年，省委、省政府加大大气污染治理力度，随着节能减排力度的加大，全省工业废气排放量得到有效控制，工业废气处理能力逐渐提高，全省大气环境逐年改善。根据《2009年甘肃省环境公报》，2009年全省二氧化硫排放量50.03万吨，比上年下降0.24%，比2005年下降11.14%；化学需氧量排放量16.82万吨，比上年下降1.33%，比2005年下降7.56%。全省二氧化硫和化学需氧量排放总量连续四年实现双下降。但是环境空气中可吸入颗粒物平均浓度处于较高水平，仍然是影响空气质量的首要污染物，尤其是秋冬季节，加之机动车尾气污染日趋严重，环境改善的速度、程度、效果与人民群众的感受和要求相比差距较大。以兰州市为例，可吸入颗粒物年均值超过国家二级标准，比上年上升0.018毫克/立方米，二氧化硫、二氧化氮年均值均比上年分别下降21.1%和23.6%。空气质量Ⅰ、Ⅱ级天数为236天，占64.7%，比上年减少32天；Ⅲ级天数119天，比上年增加30天；Ⅳ、Ⅴ级天数为10天，比上年增加1天。2010年兰州市实施了城区生活污水“全收集、全处理工程”，施工涉及面广，由此导致的交通堵塞等一系列问题，引起市民强烈反响。

图1　兰州市空气质量年际比较

图表资料来源：《2009年甘肃省环境公报》

2．生态环境压力大

长期以来，在干旱少雨的恶劣气候条件下及不合理开发等诸多因素共同作用下，甘肃生态系统非常脆弱，研究资料显示，甘肃的生态文明水平处于全国平均水平线下，仅高于内蒙古、贵州、宁夏和山西。目前，全省林业用地总面积981.21万公顷，占全省土地总面积的21.82%，森林覆盖率为13.42%。2009年，我省沙尘天气首次发生时间比去年提前4天，强度有所增加，全年共发生沙尘天气9次，比上年增加1次。甘肃省经济增长短期内仍呈现粗放型增长的发展特征，给生态环境带来的压力主要表现在三个方面：一是人口增长快、密度不断加大。2000年第五次人口普查资料显示，我省人口密度为55.30人/k㎡，比1990年的49.25人/k㎡人多6.05人，比1982年的43.08人/平方公里多12.22人。二是资源匮乏，土地、能源、水资源已成为甘肃省可持续发展的三大瓶颈。三是环境容量有限，压力大。

频繁的气象和地质灾害，不仅给我省经济和农业生产带来巨大损失，且极容易诱发诸如饮用水水源污染等诸多公共卫生事件，导致重大传染病疫情发生。因此，如果由自然类引发的各种公共安全事件得不到有效控制，它将借助一定的外界条件，在“内传”加“外溢”的作用下，其产生的影响和后果将在社会层面引发大范围的连锁反应，甚至会演化成社会类公共危机，全省各族群众生命财产和经济社会发展安全随之面临来自非传统公共安全的诸多潜在威胁。

（三）突发性社会类公共安全形势依然严峻，压力不小

1．事故灾难

我省安全生产形势严峻，重大事故时有发生，给各族群众生命财产带来严重损失，民众缺乏公共安全感，给社会稳定带来不可忽略的影响。第一，安全生产存在潜在危机。统计数据显示，2010年1－8月，全省共发生各类生产安全事故2936起，死亡1138人，受伤2474人，直接经济损失6146.3万元，与去年同期相比，分别上升3.5%、7.4%、16.5%和35%，安全生产四项指标均呈上升态势，我省8年来第一次出现如此严峻的形势。如，2010年5月11日，窑街煤电集团的金河煤矿发生了一起较大的瓦斯爆炸事故，造成9人死亡，6人不同程度受伤。第二，建筑安全危机时有发生。8月31日，兰州市安宁区高新产业园区内的兰州众邦电线电缆城施工现场发生塔吊倾覆事故，造成2名塔吊拆卸工人死亡，2人受伤。第三，危险化学品事故。7月4日，白银天翔化工建材有限责任公司碳酸锌厂发生氨气中毒事故，造成3人死亡、3人受伤。9月7日，发生在兰州市西固区飞龙化工有限责任公司发生的有机物泄漏事故，致使周围570名群众出现不适反应，其中19人在医院观察治疗。第四，道路交通事故呈现上升态势。2010年1-8月份，道路交通事故起数、死亡人数分别占全省总数的68.3%和88.4%，平均每天发生交通事故8.4起、死亡4.2人。如2010年5月21日，兰州市城关区桃树坪乡境内发生一起特大交通事故，造成8人死亡，3人受伤。8月18日，天巉公路秦安县郭嘉镇境内发生车辆相撞事故，造成7人死亡、19人受伤，使天巉公路堵塞5小时左右。因此，遏制和减少各类安全生产事故,确保全省安全生产状况持续稳定好转是一项长期而艰巨的工作。

2．公共卫生存在潜在危机

近年来，我国各类突发性公共卫生事件不断发生，SARS疫情、禽流感、甲型H1N1流感等疫情严重危害各族人民健康，甚至影响社会安定，甘肃省也深受影响。在公共卫生安全方面，多种传染病在我省尚未得到有效遏制，时有发生。目前全球新发现的30余种传染病已我省发现约50%，有些甚至造成严重后果，如SRAS和高致病性禽流感疫情等；艾滋病病毒感染者逐年增加；80%肺结核患者分布在农村，每年都有多起死亡病例，农村公共卫生面临传染病、慢性病、意外伤害并存的威胁；我省职业健康安全形势严峻，近年来我省连续发生多起较严重的职业危害事故，全省有超过400万的从业人员处于各种职业危害之中，工矿企业职业病危害呈上升趋势，据有关部门统计，目前我省共有尘肺病患者11200多例，2009年全省共报告各类职业病109例；高血压、癌症等疾病呈现低龄化发展趋势；制售假冒伪劣药品、医疗器械等违法犯罪活动尚未得到有效遏制等。除甲、乙、丙类传染病外，我省公共卫生还存在一系列的潜在安全危机，如新建公共聚会场所的卫生规范、食品药品安全、家装安全、狂犬病防治等问题。

3．因人民内部矛盾引发的群体性事件时有发生

伴随我省社会转型，政治、经济、社会、文化等诸多领域中都发生了程度不同的突发性群体性事件，在一些地方，群死群伤的爆炸、投毒等恶性事件时有发生；由人民内部矛盾引发的群体性事件明显增加；杀人、绑架等暴力犯罪不断，违法活动日趋动态化、组织化、职业化、智能化、低龄化。这些突发性社会事件具有利益性、群体性、复杂性、其影响呈放大效应、传播快、辐射面广等特征。从看似小事的禽、蛋、肉等物价上涨，到居住、教育、就业等领域都存在潜伏问题，我们每天都会从报纸、电视等媒体中看到或听到诸如偷、抢、杀等不幸和犯罪事件及各种意外事故的报道。此外，各类刑事案件频发对我省社会稳定和正常社会秩序产生直接冲击，加大了各族群众对公共安全的忧患意识，导致他们安全感下降，给其社会心理造成严重不良影响。随着我省网络的普及，群体性事件的形成途径和传播方式都发生了显著变化，群体事件呈现网内网外互相推动和影响的新特征和交织放大的趋势，两种类型的冲突叠加在一起，在同一个群体事件中集聚了不同利益的人群，增加了群体性事件的处置难度和防范阻力，然而，这些突发性的公共安全事件严重影响了人民群众生命财产安全，成为引发社会不稳定的潜在因素。

（四）渐发性社会类公共安全呈现多层面、潜伏性的特征

1．影响政治稳定的因素仍然不同程度地存在

我省特殊的地理人文环境造就了影响其政治安定因素呈现多层面、纷繁性等特点，主要影响因素体现在两个方面：第一，西方的渗透和颠覆。西部边缘、贫困面大、多民族、多宗教的省情决定了我省成为西方进行渗透和颠覆的主要目标，民族、宗教领域是其重点首选渗透的目标，反邪教形势和任务依然复杂艰巨；第二，社会发展过程中出现问题所激化的各类矛盾成为影响我省社会类公共安全的潜在威胁因子。

2．社会治安问题

在后金融危机压力下，基于经济危机向社会危机传导的作用下，导致我省社会消极因素增多，各类犯罪诱因增加，在非正常利益观的驱使下，加之社会变迁速度加快，人、财、物流动性加大，以及治安防范的不平衡性，使得刑事和治安问题处于高位运行，对民众安全感影响较大。2009年的一项研究资料显示，甘肃省民众最为关注的生产安全、社会治安、个人信息和食品安全四大社会安全问题中，社会治安排位第二，占被访问者的35.53%。

3．流动人口犯罪成为城市公共安全的新焦点

随着我省城市经济发展水平的提高和城镇化的推进，流动人口的速度逐年增长，流动人口为甘肃经济社会发展做出了重要贡献，但由于流动人口来自各地，人员构成成分复杂，活动面广，流动性强，其中的不法分子打架斗殴、盗窃抢劫、聚众闹事逐渐发展成为城市公共治安的焦点问题之一。受2009年金融危机的影响，导致无正当职业、无正常生活来源的人群增加，容易引发违法犯罪。

4．信息网络危害

21世纪以来，计算机病毒泛滥成灾，我省公共安全也日益面临着信息网络危害的威胁越来越严重，成为引发我省社会类公共安全潜在威胁因子之一。

（五）政府管理职能错位导致公共安全管理效能低

1.在涉及公共安全的规划、设计、建设、管理、处置、监督等过程中，政府部门各自为政，难于整合，缺乏信息共享平台

在我省的公共安全管理体系中，存在多部门管理，协调运作不足的问题，易产生责权模糊、分工不明确、好处多家争、责任纷纷推的弊端。翻阅全省各类涉及公共安全规划，就会发现缺乏公共安全管理意识和统一协调的问题，直接影响了公共安全管理的有效性。表现在其一，各种防灾减灾规划仅限于考虑本部门、本领域的专业规划，缺乏整合和协调意识，造成行政、人力、物力、财力资源的浪费；其二，非公共安全领域的规划缺乏“寓危机处理于常态运行中”的公共安全管理和应急处置理念。比如，一些地区的教育发展规划，仅仅强调学校教学设施建设，对于学生应急避难疏散通道、学校作为应急避难场所功能基础建设较少考虑。

2.政府把主导等同于主体，全民参与不足的问题依然存在

主导是发挥领导指挥功效的，主体更多地是指实际操作和应对力量的。全民参与是指全民参与预防教育，参与规划和预案的编制，建立防灾的自主组织、加强社区建设。联合国在1998年提出“在21世纪建设更安全的世界”的三大战略之一就是“从强调政府的作用到重视推进建设灾害应对能力强的社区”。2005年联合国减灾大会提出“在所有的社会阶层，特别是在社区建立防灾机制和提高防灾能力”。但是，我国各级政府在制定各种公共安全规划和制度中，缺少公民代表的参与,我省亦存在相同问题。长期以来，我省的保障公共安全运行由政府大包大揽，以政府行为为主，政府在应对和处置突发公共安全事件时，应对措施仍局限于部门或者地区性、行业性，尚未充分调动起媒体、非政府组织等社会第三部门及全社会力量来共同积极应对公共安全问题，在应对公共危机时政府同企业、民众、媒体间关系缺乏协调，呈现“政治动员能力强，社会动员能力不够”的问题，特别是遇到特大重大公共危机时，政府资源不足问题就会凸现出来。此外，民众参与缺失所造成的问题表现在诸多方面，如生活方面，大部分群众缺少安全生活和防灾减灾的基础知识；在生产方面，缺少有关安全生产和防灾减灾的基本安全操作规则和程序；在市场经济运行中，在经济利益的诱惑下，企业在公共安全方面缺乏社会道德和社会贡献意识等。