二、政府职能转变的内容
政府职能具有结构性和层次性，随着社会的演进和变迁，其转变的内容必然要表现在两个方面。
（一）政府职能总体性结构重心的位移
伴随着国家的产生，其政府的政治、管理和服务的职能就逐渐显现。从人类社会发展的历史来看，政府职能结构中的诸要素的衍生速度和作用力度方面并不相同，这主要与不同历史时期社会自身的特点相关。
在传统社会中，其基本经济结构是小规模农业生产和家庭手工业的结合，这种小农经济结构属于自给自足的自然经济。在自然经济条件下，社会劳动分工不够发达，小农生产和生活资料的取得，多是依赖与自然的变换，而不是通过与其他劳动者之间的社会交往。因此，劳动者只能固守着各自租种的土地，从而相互隔绝开来。这种“生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离”(30)。这就决定了传统社会中社会关系比较简单。同时由于缺乏现代社会中社会活动主体相互之间的竞争，缺乏与自然交换的先进手段，因此，传统社会的社会活动的节奏缓慢。而且如前所述，劳动者的保障功能基本上由以亲子关系为轴的家庭承担，并一般通过家庭内部的代际供养来实现，由此决定了传统社会中政府尽管有政治、管理和服务等项职能，但一般而言，其各项职能的分化程度较低、结构相对简单。在政府的诸项职能中，政治职能相比较而言更为突出，其他职能则处于次要的、附属的地位。例如，在我国传统社会，政府的经济管理中渗透着政治统治的内容，政府较少运用经济手段来调整社会的经济生活，而主要是通过从中央到地方的统治网络和官僚机构，运用超经济手段来控制和干预经济生活，以维护少数统治者的利益。在文化管理中，尽管曾经有过春秋战国时期诸子百家争鸣的文化繁荣时期，但这在历史长河中不过是昙花一现，更多的时候是实行文化专制政策。无论是“以法为教，以吏为师”，还是“罢黜百家，独尊儒术”，都只是统治者为了各自的需要变换该政策的内容而已。这种文化管理中的专制现象，是政治领域大一统体制的反映，它归根结底还是为统治者的阶级统治服务的。在社会管理和服务方面，传统社会中的政府不可能真正地出自社会大多数成员的利益而为其服务，它设置某些济贫赈穷措施，目的还是在于缓和阶级矛盾，保证封建社会的稳定，维系少数剥削者统治的长治久安。
在从传统社会向现代社会转化的过渡社会中，政府的行政环境发生了重大的变化。首先，传统的价值体系受到冲击，而新的价值体系却未能完全确立，在价值观和人们的行为规范方面，出现了里格斯所说的异质性或异种并存的现象。由于缺乏一套公认的价值准则和道德标准来调整、规范人们的行为，因此，极易诱发社会成员之间的矛盾或不和谐状态。其次，过渡社会中出现了社团多元化。多元化的社团各有其价值体系，其行为多以社团利益为中心，而往往忽视社会的、组织的整体利益，因而对社会和组织的一体化起到分化、瓦解的作用。再次，随着自然经济的解体和商品经济的萌发，一方面，使人们的活动突破了原有的狭小空间，增进了他们在更大范围内的多种形式的社会交往，这无疑增加了发生社会冲突的可能性；另一方面，旧有的经济体系向新的经济体系转化之初，有利于新经济体系运转的经济秩序未能建立健全，社会经济还没有步入良性、规范发展的轨道。最后，过渡社会的都市化过程，“不仅经常瓦解了农村社区，而且破坏了旧的都市环境，尤其是在初期阶段造成了大量的社会解体和全然悲惨的现象”(31)，饥饿、贫困、疾病、文盲、失业、暴力等充斥着农村和都市社会。
上述诸变化因素的存在，使得处于过渡时期的国家及其政府不得不在强化阶级统治职能，以维系正常的统治秩序的同时，强化其管理、服务职能。在这里，出现了政府的管理与服务职能膨胀的状况。尤其是较晚进入到现代化行列的国家，由于面临着更为激烈和急剧的社会变迁，它的各项职能的综合发展就更为明显。“参加现代化行列比较晚的国家如果要达到与早实现现代化的国家同样的发展水平，它们在变革时期必须比早实现现代化的国家更要加强政治控制和协调。它们不仅必须比早实现现代化的国家更快地建立运输网，开发天然资源，建设工厂和将一大批居民从农村安置到城市里（对所有这一切都要提供食品、教育和住房），而且它们在完成这些任务的同时，还必须从事各种各样的国家建设方面的工作:保卫和巩固国家领土，制定比较有效的国家行政制度，使参加政治活动的做法适应利益集团的变化和公众方面的新的期望。”(32)
在现代社会中，政府的职能随着社会环境的发展发生了新的变动。在西方一些发达国家，由于二战后社会生产力发展迅速，资产阶级政府对工人采取了分化和收买政策，通过扩大社会保险与社会福利制度，工人持有企业股票和参与企业管理等手段，在某种程度上缓和了阶级矛盾。尽管工人阶级为了改善自身物质生活和精神生活方面的斗争一直没有停止，但是现代西方国家中的无产阶级反抗资产阶级的阶级斗争仍处于量变过程。像20世纪初发生在俄国那样的急风骤雨式地夺取政权的政治革命的条件尚未完全具备，这就为现代西方国家相对平稳的发展提供了条件。在这种情况下，与维护阶级统治的政治性职能相比，管理的，甚至一定程度的服务的职能就占据了重要位置。
就我国的情况来看，应当承认，我国仍属于发展中国家，还没有步入以工业化作为标志的现代发达社会。尽管历史车轮已经驶进了21世纪，但由于我国特殊的国情所致，实现的现代化水平与其他发达国家相比，还有一定的距离。但是，我国有其他发展中国家所不具备的优势，即消灭了剥削阶级，尽管阶级斗争在一定范围内长期存在，但它已经不再是我国社会的主要矛盾。因此，虽然政府的政治统治职能可能随着阶级斗争的缓解和激化而相应地调整，但从长远来看，它在政府职能结构中将不居于主导地位。在解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的我国社会的主要矛盾时，政府有必要突出、加强它的管理和服务职能。
（二）政府职能总体性结构中的子结构的调整和变动
政府职能的总体性结构由政治性、管理性和服务性的职能这三种要素构成，在每一种要素内部，又有其自身的构成要素，它们构成每一项职能的内部结构。这种结构相对于总体性结构而言，是构成总体性结构的子结构。为适应社会发展的需要，这些子结构也会发生相应的调整和变动。
1949年以来，尤其是党的十一届三中全会以来，我国政府的行政环境发生了重大变迁。在所有社会环境要素的变化中，以经济因素的变化对政府行政管理的影响最为深刻。伴随着以经济因素的变化为中心的整个社会环境因素的变化，我国政府的职能也势必作出调整，以与变化了的社会环境相适应。
1.政治性职能的变动
新中国成立之后，经过对生产资料私有制的社会主义改造，工人阶级与资产阶级的矛盾已不再是国内的主要矛盾。虽然还有阶级斗争，还要巩固人民民主专政，但是，与社会主要矛盾的转变相适应，政府在政治方面的职能也应该相应地转变到加强人民内部的民主建设上来。但是，由于“左”倾思想的影响，直到党的十一届三中全会，才果断地决定停止使用“以阶级斗争为纲”的口号。在随后进行的政治体制改革中，邓小平指出，在政治上，要“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，健全革命法制，正确处理人民内部矛盾，打击一切敌对力量和犯罪活动，调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面”(33)。就政府而言，应当在整个政治体制改革的大背景下，完善自身的民主制度，切实发挥其民主建设职能。
在社会主义市场经济条件下，政府的民主建设职能一般应体现在政府组织外部和内部的民主建设两个方面。就外部而言，政府应当创造、提供条件和机会，保障公民参与政府的决策、决策的实施以及对政府整个行政活动进行监督。
政府的决策不同于企事业单位和社会团体等社会组织的决策，它具有层次高、涉及范围广泛、影响程度深远等特征。一方面，由于政府决策十分重要，涉及整个国家、某个地区或领域发展的方向、目标、远景、速度等重大问题，一旦失误，便会带来难以挽回的不良影响。保证政府决策科学化的一个基本途径就是吸引广大公民参与决策。公民参与决策的结果，不仅可以促使决策科学、合理、可行，还可调动公民执行决策的积极性。另一方面，政府的行政决策属于公共决策的一种，它势必要对社会成员的利益进行重新分配或者程度不同的调整。依据民主行政的原则，凡重大行政决策，应当允许其自身利益与该决策有关的公民参与。政府在制定政策过程中，应当充分考虑公民提出的意见和建议，并在决策的内容中，体现多数人的意志和利益。在这方面，应当按照党的十六大报告的精神，逐步建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的民主决策机制。
在政府决策的贯彻实施方面，同样离不开公民的参与。公民参与决策的执行，其一表现为支持、配合，其二表现为接受委托，具体承办某些事务。实践证明，公民的参与是政府政策得以顺利实施的重要保证。
公民对政府工作的监督是民主行政的基本内容，公民的监督对于克服政府行政弊端、保证清正廉洁、完善政府行政方面具有重要意义。因此，各级政府应当自觉树立接受监督的意识，并完善公民监督制度，以充分发挥公民监督这一纠错机制的作用。
总之，行政民主化是现代行政的一大特征，公民参与行政的深度和广度，反映着一个国家行政管理的开明程度和现代化水平。为推进我国行政管理的民主化进程，政府应加强其民主建设职能。例如普遍实行行政活动的公开化，为公民参与决策和实施监督创造条件；增加与完善有关公民意见、要求和建议的信息聚集点和信息传输网络，以便广泛收集社会信息并将其及时、准确地传递到决策中心，从而使它们对政府决策的制定和修正产生影响和发挥作用；下放行政管理权力，扩大地方政府的自主权，为公民参与提供更为直接和现实的机会。再如，凡是与公民切身利益密切相关的重大决策，在其正式形成之前，应当为受其影响的公民提供意见表达的途径，对合理的要求，决策者应充分考虑，并将其内含于决策之中。对此，党的十七大报告指出，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。近些年来，我国通过立法和制度建设，在保证公民的民主参与方面取得了很大的成绩。例如，在地方立法实践的基础上，《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行。此外，决策中的公示制度、听证制度的建立，为公民的民主参与和利益表达提供了重要的渠道，这对于决策的科学化和民主化具有重要意义。
2.管理性职能的变动
在我国，管理职能的变动是政府所有的职能转变中的重点，而又以经济管理职能的转变为重点之重点。自从原有的硬性的计划经济体制开始松动以来，国内学术界对政府经济职能进行了广泛的探讨。而这些探讨又大都是与经济体制的改革密切相关的。
在我国以往的计划经济体制下，政企不分、政企合一，政府运用行政手段对企业的生产经营活动进行直接的微观管理。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，政府应当从对企业微观管理的领域退出来，返权于企业，微观放开搞活，只要企业合法经营，就可以根据市场的供求状况，调节自身的生产经营活动。当然，市场有其难以克服的缺陷，例如市场机制的作用易于导致垄断，不能保证社会公正和满足社会公共产品的需要，难以避免生产的盲目性和带来一些消极后果等。正是由于市场机制的非完善化，就不能由于原有的计划经济的失灵而完全转向纯粹的市场化，“就有必要依靠有能力为共同利益工作，把共同利益置于私人利益之上的组织”(34)。履行这一职能的组织应当是政府组织。
市场存有缺陷为政府履行经济职能确定了理论的和现实的依据。鉴于单凭市场机制不能促进社会经济全面、协调、稳定的增长，势必要求政府强化其宏观调控的经济管理职能，对经济的发展发挥积极的干预作用。
应当指出，转变政府的管理职能不仅仅是转变政府的经济管理职能。经济管理职能虽然是我国政府的主要职能，但并非是职能的全部。凡是那些政府“不该管、管不好、管不了”的领域，都存在着一个职能转变和调整的问题。实际上，伴随着政府经济职能的转变，政府的其他管理职能也在发生着变化。以政府的教育管理职能为例，在计划经济条件下，政府实行的是对教育大包大揽式的“国家统制”模式，中央对地方教育工作集中过多，政府对学校统得过死。为改变这种状况，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定，“基础教育管理权属地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。依据此规定，原国家教委确定了自己对基础教育的宏观管理范围:制定基础教育的法规和主要规章；制定基础教育学制、指导性教学计划、教学大纲，审查教材；对地方的基础教育工作实行监督、检查、评估和分类指导；扶持困难地区和少数民族聚居地区发展基础教育。(35)对于高等教育，根据宏观控制和微观搞活相结合的原则，在1987年颁行法规，从招生、教学、科研、人事、财务、基本建设、国际交流、协作联合等方面扩大了高等学校的自主权。总之，在政府的经济管理职能转变的研究向纵深发展之际，应当加大政府非经济管理职能转变研究的力度。只有这样，才能依据社会主义市场经济的内在要求，全方位地转变政府的管理职能，以使其与变动了的经济基础相适应，更好地推动我国社会全面发展。对于这些方面的问题，中共《十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见》指出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。这些意见为新时期进一步转变政府职能指明了方向。
3.服务性职能的变动
服务职能的强化也是现代社会中政府职能转变的一个趋势。在当今社会发展过程中，出现了许多新情况，例如环境污染、水土流失、土地沙漠化、能源危机、原材料短缺，再加上由于人口爆炸而带来的教育、住宅、交通、医疗、就业等需求的急剧膨胀，所有这些问题仅凭社会成员自身是难以解决的，必须要同时借助于政府的力量。因此，在当今社会需求的推动下，服务职能除了在政府的整体性职能中的比例增加之外，它本身也应在以下三方面加以变动。就方式而言，变被动的服务为主动的服务，即有预见性地把握社会问题，为社会及时筹划和提供服务；就范围而言，变单项服务为系统化的服务，即在国家财力允许的条件下，扩大服务的种类和规模；就过程而言，变阶段性的服务为连续性的服务，即不能将服务视为解决某些问题的权宜之计，而应视为一个渐次展开的不间断的过程。在我国，党的十四大已将服务明确为政府的重要职能之一，服务既是我国政府在经济领域中的职能，也是其在其他社会领域中应当履行的一项职能。在党的十七大报告中，明确提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，说明中央强调围绕市场经济建立公共服务体系，努力发挥政府的服务职能。在现阶段，政府的服务职能十分重要，提供包括城乡公共设施建设、社会就业、社会保障等方面的服务和发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，对于推动建设和谐社会具有重要意义。
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