政府的主要职能

5.1.3　政府的主要职能

从市场化推动城市化的角度定位政府职能，政府不仅不是城市化的第一推动者，而且这严格受到市场规律的制约。在市场化作用下，政府的作为不是随心所欲，而是只能在一定边界内进行。政府的职能不是代替市场，而是为城市市场的发展创造有利的平台和充分竞争的环境（张孝德，2001）。按照满足公共需要的原则进一步转变政府职能，不仅需要调整政府、市场和企业之间的分工关系，在宏观、微观行为主体之间建立新的职能分配模式，而且需要通过政府自身的机构改革和体制创新，建立一个合理而有效的政府内部分工体系，实现从“全能政府”到“有效政府”，从“无限政府”到“有限政府”，从“权力政府”到“责任政府”的转变。从中国政府经济职能的演变过程来看，政府职能本质上不应属于静态的范畴，而是一个动态的概念。在社会经济发展的不同阶段，根据生产发展的不同要求，政府的职能应随势而变，只有这样，才能更好地推动社会生产力的健康发展。美国著名的政府再造理论大师戴维·奥斯本为所有政府改革描绘了“再造政府”的“线路图”，提出了成功再造公共组织的“五项战略”（即5C战略）（表5.3）。从这一思路出发，可以确定城市化中转变政府职能的原则和重点。

表5.3　5C战略

资料来源：［美］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克著；谭功荣等译.摒弃官僚制：政府再造的五项战略.北京：中国人民大学出版社，2002

1）改进目标

（1）设立城市化目标，是政府实施城市化战略的根本所在。改进目标就是创造帮助政府持续关注城市化最为重要的目标的体制，即使这些目标随着时间不断变化。农民是城市化所要改变的生产、分配、交换关系的主要载体，城市化的主要对象是农民。城市化的本质、主要任务、主要内容是改变农民的社会关系，化农民为市民（刘福垣，2000）。推进城市化进程，建设现代化城镇，目的是提高城乡居民生活质量，以不断满足人们日益增长的生活需求。促进城镇发展的政策就是要更多地把增长经济收入、扩大就业、解决与人民群众利益密切相关的问题放在重要位置；结构调整的政策不仅要促进产业结构和产品结构的调整，而且要促进就业结构的调整；收入分配政策不仅要有利于促进经济的快速增长，而且要使广大人民群众能够分享经济快速增长的成果。

（2）城镇发展应以效益增长为改进目标。从经济发展规律来看，一切生产要素的聚散、重组都是为了以最小的投入创造最大的效益。城市化追求的集聚目标不仅是空间的节约、要素的集约，更为重要的是通过人口的集聚改变人的社会关系、人的本质，引起人自身的升华，从而产生更高的物质文明和精神文明。城市经济必须着力提高增长的质量和效益，努力实现速度与结构、质量、效益相统一。城市化进程的快慢、城市规模的大小、城市人口的多少、第三产业人口比重的高低，是由城市经济发展的水平以及城市功能的扩展情况所决定的。城市的规模，宜大则大，宜中则中，宜小则小。城镇发展需超脱以城市规模来决定城市化方向的思维定式。

（3）城市化应以保持经济、社会同步发展为改进目标。在加快城镇发展的同时，把社会事业的发展放在更加重要的位置，既要解决制约城镇经济发展的社会性问题，更要着力缓解制约社会事业发展的经济性因素，推动城镇各项社会事业的全面进步。在推进城市化进程中，除了要考虑城市人口比重、城市总体数量等因素外，还必须关注诸如环境质量、收入和劳动生产率水平、住房条件、服务设施、工作生活质量、教育程度、社会安全、福利水平等问题。

（4）城市化应以可持续发展为改进目标。城镇发展的可持续性是强调发展进程的持久性、连续性和可再生性。统筹人与自然的和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，不断增强城市可持续发展的能力，推动整个城市走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路。城镇发展必须尊重经济规律、自然规律和社会发展规律，把人口、产业、基础设施、资源和环境五大要素结合好、协调好，必须将这五大要素放在城镇发展这个大系统中考虑，必须注重人口增长、生产扩大、消费升级要适应资源和环境的承载能力，当代人的发展要泽被子孙。

（5）城市化应以城乡协调为改进目标。对内处理好城市与乡村的关系，城市与农村要发挥各自优势，以工业反哺农业，以城市反哺农村，形成以城带乡、城乡互动、城乡共同繁荣的新局面；对外处理好城市与区域的关系，打破就城市论城市的狭隘观念，增强区域意识，从城市规划对接和重大基础设施项目协调共建共享入手，促进城际协调迈出实质性步伐。

2）创设绩效

建立城市化政府业绩评定^[3]机制。业绩、结果和责任是一段时间以来政府改革举措渴望的效果。当世界各国政府致力于改革与责任问题时，它们不可避免地要回答业绩问题。绩效管理是指建立可以测量的结果、标准或目标，奖励绩优者（财政、心理，或是兼有两者）并惩罚绩差者（戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克，2004）。1993年，美国国会通过《政府业绩与结果法案》，鼓励在所有政府层级中的业绩进行导向型管理，非盈利项目的资助者亦要求类似地记录项目的业绩。业绩测评系统评估了战略的实施程度与目的的已经或将要达到的程度。虽然业绩测评看上去较技术化，但它有助于界定组织目的与战略的含义。1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责。其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对过程负责。因此，对政府公共部门内部管理的改革与完善来说，绩效评估所体现的公共责任机制为：既要放松具体的规制，又要谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、对结果负责；既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。效率、秩序、社会公平和民主应成为政府绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求；秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式，反映了社会对政府管理质的要求^[4]。城市化进程中，政府应确定各职能部门的绩效目标体系：主要阐明评估的要求与任务，确定评估目的和可量化的目标。在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高公众的满意度，改善公众对政府公共部门的信任。

3）革新机制

城市化是人口等要素向城市集聚的过程，城市化的前提是人口等要素需要流动和能够流动。加速城市化就必须增加要素流动的动力，减少流动的阻力，关键在于一个“化”字。一切要素都存在于一定的经济、社会关系之中，不改变这些关系，要素就流动不起来。要素从分散走向集中，从农村走向城市，要素本身必须适应流动集聚的变化。“变”就是变革，能“变”才能“化”，加速城市化的关键在于加速改革。从经济基础到上层建筑都要顺应效益机制、市场机制进行不断变革。对阻碍要素流动的过时的经济政策、体制不进行改革，城市化就不能顺利进行，滞后扭曲就在所难免。农民、农业、农村的生产方式、交换方式、生活方式是城市化过程中要“化”的重要内容，要分化农民，化农民为市民，就必须打开城门，培育劳动力市场，就必须改变现存的农业生产方式，理顺农村社区的经济关系以及城乡之间的交换关系。城乡改革是全方位的，必须配套进行（刘福垣，2000）。

城市化的根本动力机制是市场机制，市场是资源配置的基础性手段，要充分发挥市场机制在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调，以及城乡关系调整等方面的基础性和主导性作用，用市场化的方式，遵循市场的一般规则，依靠各个城市化主体的自主决策、创新和协调，从区域经济社会发展整体利益出发，按照环境承载力和可持续发展的要求，推动城镇空间组织结构的优化。同时，政府也需要从区域经济社会的整体利益出发，从环境保护与可持续发展要求出发，从维护公众利益与实现以人为本的发展理念出发，完善区域协调机制，制定协调法规，健全协调机构，推行区域共同发展制度，对市场选择失效的行为给以限制和消除，从而使城市化得以健康地进行。

4）提供服务

政府的职能是服务，而不是“掌舵”（珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特，2004）。政府应转变公共行政的模式，创立公共管理机制。公共行政与公共管理两词虽然概念接近，但含义却不相同。管理者与行政长官扮演的是不同的角色（彭澎，2002）。从公共行政到公共管理意味着更加重视结果而不是程序，更加重视责任而不是规避，更加重视管理而不是行政。公共管理职能使政府成为公共服务供给者的角色，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的“力量”。这样，政府公共部门不仅需要重新界定职能和实现其部分职能的市场化，即使是那些必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务（蔡立辉，2002）。这就要求各级政府机构和人员，树立公共服务意识，改变多年来已经习惯的“管”的意识和方式。在社会主义市场经济体制条件下，公共管理机制的突出特征应该是提供服务，以最大限度地满足全体国民的公共需要。在这种以提供服务为特征的公共管理机制中，虽然也有控制，也有“管”，但不像计划经济那样直接管钱、管物、管人的指令式管制，而是用市场方法进行管理，进行调节和协调。

“服务政府”概念的提出是对政府责任在服务方面的一种表述，虽然这一概念强调政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系是建立在服务的基础之上，但它重点强调的是政府在服务方面的主体性、不可替代性及政府的责任性。在政府与市场方面，对政府职能的研究摒弃“划桨”而认可“掌舵”，实际上就是对政府服务责任的确立。在政府与企业的关系上要求政府过少干预企业，其内涵正是在政府与企业之间建立一种新型的服务关系，从而确立政府对企业的一种新型责任。因此，责任政府与服务政府应该是内在统一的，并表现在政府动态运作的全部过程中。

5）重塑文化

城市化本身是一个社会文化变迁的过程，由城市化引起的文化移入、文化冲突、文化调适等经历着不断变化的过程。都市的诱惑是世界性的。在第三世界国家中，都市的兴起和发展，多受外国文化特别是西方文化的影响。农民移居或前往都市工作，追求高薪工作和享受现代都市生活，相当于到一个完全陌生的环境中谋生（张继焦，2004）。与西方不同，中国实际上并不存在着独立的“市民文化”传统，尤其是在新式农民革命后建立的城市旧体制，更把近代市民文化成分清洗得所剩无几，身份制、平均主义、权力崇拜、抑制个性等农业社会主义因素借助城市的传播中心地位而积淀、浓缩并精英化，使得城市在某种意义上比农村还“农村”，以至于它曾在几十年间一直向农村反馈巨大的能量，以期在农民中消灭“资产阶级”（即“市民”）的影响（秦晖，1999）。尽管当代的社会和文化正在发生急剧的变化，问题复杂，但任何民族的历史和文化都有很强的延续性，它们并不因文化变迁而立即消失。进城打工的农民属于一种边缘群体，他们进城务工、经商的过程就是与城市文明和社会不断整合的过程，是一个以“城里人”为参照群体、不断调整自己行为方式的过程，即接受城市化和现代化“洗礼”的过程，在城市中处于边缘状态（孙立平，1995）。农村外来流动人口在城市中依然被当做“农村人”来对待，已经被有意识地变成了二等公民，“外来人”的身份只能与“本地人”在同一空间构成“二元社区”（柯兰君，李汉林，2001）。不同文化背景的流动人口身处城市之中，因城市文化的异质性而引发了城市化适应状态问题，政府应采取社会控制^[5]，在不断的经济社会变迁中引导文化过渡，使城市居民适应城市新的需求和新的环境。