转型经济中政府职能的转变

第八章　政治约束与经济转型

前苏联、东欧国家在20世纪80年代末期从改革走向转型过程中所发生的政治变革对它们的经济转型产生了深远的影响。从一定意义上来说，政治约束条件在它们实际转型过程中已经扮演了重要的角色。本章主要考察政治约束在转型方式选择以及转型过程中所发挥的积极抑或消极的作用，并在此基础上探讨政治体制改革和经济转型的关系。

第一节　经济转型的两种政治约束

随着经济转型理论和实践认识的不断深入，政治因素作为一个对经济转型产生巨大影响的变量已经引起学者们日益广泛的关注。

一、经济转型的事前政治约束和事后政治约束

学术界对经济转型中政治约束问题的认识经历了一个“从无到有”的过程，具体可以划分为两个阶段：

第一个阶段是转型开始的几年，在这一阶段政治因素往往被开出转型药方的经济学家看做无关紧要的变量来处理，政治约束与转型之间的互动关系并没有得到应有的重视。而政治因素被忽视的集中体现就是世界银行和国际货币基金组织所极力推崇的“华盛顿共识”（Washington Consensus）。“华盛顿共识”之所以忽视政治因素在经济转型中的作用与其背后的新古典经济学理论根源是密不可分的。由于新古典分析范式是建立在一系列的假设条件基础上的，并没有把制度作为内生变量来处理，并且其假设条件过于简化和苛刻，因此其在处理类似转型这种超大规模制度变迁问题上具有天然的缺陷，这种缺陷使得该理论对转型问题的分析有很大的局限性。

第二个阶段大致从1995年开始。转型最初几年的实践表明，“华盛顿共识”所预言的转型结果并没有出现，在很多国家伴随自由化而来的不是产出增加，而是深度的经济衰退和政治混乱。“华盛顿共识”的失败催生了“演进—制度”学派的兴起，这一学派认识到转型是一个非常复杂的制度变迁过程。在这一过程中我们关注的焦点不能仅仅放在自由化、稳定化和私有化上，而应该进一步关注政治、文化、社会和法律环境等的建设。“演进—制度”学派持有与新自由主义者完全不同的观点，尤其在经济转型与政治约束二者关系的问题上，“演进—制度”学派认为政治因素在经济转型进程中起到的作用往往是决定性的。

政治约束分为事前政治约束和事后政治约束。其中，事前政治约束是阻碍决策的可行性的约束，即由于得不到议会、政府和联合执政党内大多数人的投票支持，某些政策措施无法被采用。事后政治约束是决策已经制定并看到后果以后的反作用和逆转约束，即政治上的不良反应的危险。当诸如经济形势方面的不利冲击等原因引起潜在的政治力量对比改变时，这种冲击可以改变一个国家中多数人的态度，从而潜在地导致政策逆转。可见，讨论事前政治约束的意义在于它关系到转型的可行性，也就是说要使转型能够发生，就必须制订能够使转型后的利益受损者得到补偿的方案，并且要取得受损者的信任，这往往意味着必须做出一定的妥协和折中。而事后政治约束则关系到转型进行后是否会逆转回初始状态的问题，在转型进行一个阶段后，人们就会根据自己利益的权衡作出支持继续改革或返回过去状态的决定，如果这个问题处理不好就很有可能使所有转型的努力变为无用功。罗兰认为，转型的一个重要问题就是“要在事前的政治约束，也就是说改革的可接受性，与事后的政治约束，也就是说改革的不可逆转性之间谋求一个均衡”。^[1]

转型的事前政治约束与事后政治约束与不确定性问题密切相关，如果在假设中加入不存在不确定性的条件，那么二者不存在实质的差别，然而如果考虑转型中的不确定性（事实上这在转型过程中总是存在的，而且是转型的一个基本特征），那么它们就会产生很大的差别。费尔南德斯和罗德里克（Fernandez，Rodrik，1991）在一个贸易自由化模型中做出了一个规范证明，罗兰对其进行了简化，证明了在不确定性条件下事前政治约束与事后政治约束对转型的不同作用。证明过程如下：

设T = 0代表转型前的阶段，在这一时期人们投票作出是否进行转型的决定；T = 1代表转型中期，如果T = 0阶段人们接受改革，在T = 1阶段人们可以再次通过投票决定是否继续进行转型，但在这种情况下他们会付出ξ的成本。设个人从转型中获益的事前概率为P，收益的净现值是G > 0；相应地，从转型中受到损失的概率是1-P，损失的净现值是L < 0。注意这里的不确定性是针对个人而言的，所以根据大数定理，在选民数量足够多的情况下，概率P就代表了转型后获益者所占的百分比。我们通过假定L < -ξ来说明转型中的受损者总是愿意使改革逆转；考虑时间因素的影响，引入初始状态的贴现因子为δ。

在获益的事前概率P > 1/2的情况下，在T = 1阶段，由于多数人从转型中获益，他们必然会在事后愿意继续推进转型，努力防止转型出现逆转。但如果此时个人的期望收益PG +（1 - P）L < 0（风险中性条件下），那么在事前多数人必定会阻止转型的发生，因为个人会了解到一旦做出支持改革的决策就失去了返回现状的机会（P > 1/2），虽然事后多数人都会从转型中获益，但由于负的个人期望收益，转型在事前就会被否决。

在获益的事前概率P < 1/2的情况下，在T = 1阶段，由于多数人都会遭受转型后的损失，他们必然会在事后阻挠转型的继续推进，使转型发生逆转。在这种情况下即使个人的期望收益PG +（1-P）L > 0，如果逆转成本ξ大于T = 1阶段的预期收益（1-δ）［PG +（1-P）L］，^[2]那么转型必定不会被接受。因为此时选民会意识到转型将会以概率1逆转，于是转型的净收益为（1-δ）［PG + （1-P）L］-ξ< 0，在这种情况下显然维持现状是更好的选择（维持现状收益为0），因此转型不会发生。^[3]

通过以上分析我们可以发现，同时满足事前政治约束和事后政治约束的要求是转型能够获得支持并得以启动的一个必要条件。虽然满足政治约束并不一定能够使转型顺利推进（非充分条件），但转型的启动和顺利推进却必须满足两种政治约束的要求，二者缺一不可。在任何其他情况下转型都不会启动，也就是说如果考虑时间上的不确定性决策，那么在选民中就会存在一个“反对改革的现状偏好”。这种对现状的偏好并非基于选民对风险的规避或厌恶，而仅仅是由于转型过程中存在的不确定性。不确定性的意义还在于其对转型最佳顺序的重要影响。随着时间的推移，选民对转型的态度会发生显著的变化。比如在事前概率P > 1/2和个人预期收益PG +（1 - P）L < 0的条件下，选民在事前100%反对改革，但在事后则会有50%以上的人支持改革，超过50%的选民态度发生了明显的逆转。

从转型的事前与事后政治约束的角度看，“大爆炸”式的转型与渐进转型在不同的条件下各有优劣。“大爆炸”式转型的特点是“非此即彼”，也就是要么不进行改革维持现状，要么就进行全面的改革。“大爆炸”式的转型策略支持者认为各项改革之间存在显著的互补性，这些改革如果单独进行（局部改革）会损失互补性带来的收益，有的学者用“人不能分两步跨过一条鸿沟”来形象地概括了激进转型的这种特征。激进转型一旦全面开始后，如果发现路径选择失误，想要逆转回现状的成本会非常高，因此从事前政治约束的角度看，衡量维持现状也许是更好的选择。当然，从事后政治约束的角度看这种高逆转成本对于执政者保证转型不会被逆转是很重要的。这里我们以俄罗斯为例进行说明，俄罗斯的证券私有化曾暴露出大量的问题，首先是内部人控制。大量国有企业被“红色经理”等控制，没有形成真正关心企业生产绩效、有市场经济理念的战略投资者，企业的私有化流于表面而无根本性改观。其次是广大民众由于长期处于计划经济体制中，没有良好的投资金融意识，大量私有化政权被廉价出售，加之证券法规的不健全，出现了许多不规范的现象。这些问题迫使俄政府不得不放弃这种“无偿私有化”的方法，原来制订的1994年再次发放私有化证券的方案被迫搁浅，俄政府开始转向现金私有化这种“有偿”的私有化方法。小私有化和证券私有化虽然最后被现金私有化取代，但其施行的初衷却在一定程度上实现了，因为通过这种方式，俄罗斯虽然经历了严重的经济衰退但却制造了一个不可逆转的政治基础，这种“不可逆性”正是俄罗斯一些利益集团迫切需要的。正如科勒德克所指出的，这些不利局面可能正是某些利益集团所期待的，甚至不排除一些集团人为制造危机的可能性。他们的逻辑是社会形势与政治气候的好转会妨碍进一步改革的机会。人民要求变革的愿望越强烈，改革与最终转型的结果就越好。此外，科勒德克指出，美国以及其他一些国际组织对转型国家的干涉可能也正是出于这一荒谬逻辑。^[4]从实践上我们还可以找出其他一些例子，事实上波兰团结工会和其他一些国家也运用了这些信念，造成了社会局势动荡等一系列后果。与“大爆炸”的转型方式相比，渐进式转型可能更容易开始，因为局部改革带来的痛苦可能要比全部推倒重来要小，因此从政治约束上看渐进转型具有更好的事前可接受性。更重要的是通过局部改革我们更容易获取关于下一步改革的充分信息，如果局部改革使多数人产生了正的收益，那么他们将会成为下一步改革的推动者。中国和越南就采取了与俄罗斯等国完全不同的方法，中国的家庭联产承包责任制的实施、价格双轨制度的推行都是这一转型方式优点的有力例证。

二、政治约束与转型次序

由于在“大爆炸”式的转型中各项改革是同时进行的，因此不存在顺序的先后问题。而对于渐进式转型而言，转型次序是一个非常重要的问题，顺序是否合理往往决定了转型能够获得足够的支持而持续进行。麦金农（McKinnon，1993）认为经济转型的过程存在一个最优顺序，按照这个顺序进行转型，能够以最小的代价完成转型任务。罗兰也认为合理的转型顺序能够为改革提供持续的动力支持。但是到底按照一个什么样的顺序进行转型则是一个争议很大的问题。社会科学不能像自然科学那样提供一个标准的初始条件和可控标准并进行可重复试验，这就决定了我们想要排除掉一些复杂干扰因素来判断到底哪种顺序才是最优是很困难的。正如罗兰所指出的：“给定关于改革顺序的重要性的讨论，我们能否给出转型经济中改革顺序的通常模式？关于这个问题的系统的经验研究还没有开始。”尽管这一问题的研究存在很多困难，但这并不意味着我们将对这一问题束手无策，虽然各个转型国家从总体上看初始条件和转型中的内外部条件有所差别，但从转型历史进程的局部角度分析，则比较容易排除干扰，因此我们能够找出转型经济中的共性特征，当然这一特征在不同国家的表现和表现的阶段可能有所不同。

很多关注转型问题的学者都从不同的角度提出了“最优”转型顺序。麦金农较早提出经济自由化的次序这个命题，但是他所侧重探讨的主要是金融领域自由化的次序问题。由于现代虚拟经济的发展壮大，金融领域的改革成为转型进程中的关键一环，因此在这个领域的次序问题对整体次序的讨论也有一定的借鉴意义。针对从计划经济到市场经济过渡国家的情况，他提出应该按以下步骤进行。第一步是平衡中央政府的融资；第二步是开放国内的资本市场；第三步是进行贸易自由化。^[5]

萨克斯等也认为自由化和私有化改革的顺序很重要，他们认识到激励提供和稳定性之间存在两难冲突并利用一个蛛网模型说明了过于敏感的反馈也许不是有效率的机制。提高敏感系数（通过提高资本、商品和劳动的流动性都能做到这一点）能够使得经济系统加速向均衡收敛，但这也增加了反馈机制瘫痪的风险。道德风险与市场价格和其静态均衡水平相关，而金融市场的开放程度与反馈敏感系数和交易效率系数相关，它们的关系决定了“激励提供和稳定性的最优折中点”。^[6]韩国的例子表明道德风险没有降低之前放开国际资本账户的危害，可见转型存在着一个先后顺序的问题。

斯蒂格利茨认为首先要做的就是放开价格以建立以市场为基础的刺激。之后先进行市场改革再进行产权改革和私有化，即强化市场竞争并对金融体制进行改革。这项改革实质上又是基础更为广泛的市场改革。最后，在前两个转型步骤结束之后进行民营化改革。^[7]如果存在自发的民营化需求，那么这项改革所面对的主要问题与其说是什么时候民营化，不如说是怎样民营化和谁来控制民营化。

虽然研究转型问题的学者普遍认识到了转型顺序的重要性，并且各自提出了转型的最优顺序应如何进行的看法，但却较少讨论实际上更为根本的问题，也就是忽视了转型最优顺序的决定是由政府作出的，因此从根本上讲是一个政治问题。罗兰（Roland，2000）引入事前的和事后的政治约束条件，利用改革的互补性、总和的不确定性、逆转成本等概念，分析了预期结果不同、风险不同和支持者不同三种情况下的改革顺序问题。虽然没有给出“通常模式”，但从政治角度对这一问题进行研究大大拓宽了我们的视野。在这里，总和不确定性是相对个体不确定性而言的，它强调了转型路径的多样性和多重均衡存在的可能性。现实中不存在确定的转型目标，更不可能有如何达到一个确定目标的完整理论，转型国家最后的转型方向会更加接近哪一种模式都是未知数（无法确定多重均衡中的均衡点）。总和不确定性的假设实际上反映了演进—制度学派对于转型复杂性的深刻理解，其理论假设更加符合各个转型国家的实践。罗兰比较了在总和不确定性和改革存在互补性的条件下“大爆炸”方式和渐进方式之间在收益上的差别，在此基础上探讨了渐进转型方式优于“大爆炸”方式情况下的最优转型顺序问题。总的来说，转型的顺序应该遵循使多数人获益的原则，培养出能够进一步推动转型的利益集团，持续的动力支持弥补了互补性缺失带来的损失。从实践角度看，我国率先从农业入手进行改革，实行家庭联产承包责任制，从而提高了农民的积极性，从而为进一步改革打下了基础。此外，我国的产权改革是采取增量的方式进行的，在国有资产存量保持稳定的前提下鼓励各种其他经济形式迅速增长，形成了一批从改革中获益的利益集团，使得转型获得了广泛的政治支持。此外，罗兰也曾尝试性地总结出了一些转型最优顺序的一些经验性的规律（只具有局部一般性），包括在进行复杂的改革前发展小规模私有化部门，对好的企业率先私有化，把亏损企业放在最后阶段改革，等等。

虽然我们对转型最优顺序的理解已经有了很大的进步，但不可否认的是这里仍然存在一些无法忽略的问题。由于转型过程所具有的独特性和不可重复性，我们往往无法准确地在事前对转型的最优步骤进行评估，事实上，即使是事后对转型的最优顺序进行评估也是困难的。这是因为转型经济的效果存在着短期的和长期的影响，一些从短期看来对转型进程具有极其强烈破坏作用的措施从长期来看可能是对转型有利的，而一些短期看来有积极作用的措施则为转型的持续埋下了隐患。如萨克斯等就认为：“在20世纪60年代和70年代早期，在缺乏市场和私有产权下毛泽东的行政分权试验对于中国的经济发展是个灾难。但这对中国的中央计划产生了大动摇，并为邓小平的区域分权和其他市场取向的改革扫清了道路。”^[8]

第二节　转型过程中的政治约束弱化与政府俘获

一、“租”与“寻租”的概念及其分类

（一）“租”和“寻租”的概念

在分析“寻租”（rent-seeking）现象之前我们首先需要了解“租”的含义。租是一种应用非常广泛的概念，在经济学、法学、政治学、社会学等很多领域都有学者利用它来分析不同的问题。经济租金这一概念的产生和应用最早可以追溯到李嘉图时代。传统的经济租金概念指的是长期供给没有弹性的生产要素价格，这种生产要素的提供必须要求一定水平的最低收益，超过这一最低收益的部分就是经济租金。马歇尔进一步扩展了经济租金的概念，在他的分析框架里，租金涵盖了短期供给没有弹性的生产要素价格，即“准租金”。在马歇尔之后，经济租金的概念仍然在不断发展，目前理论界对它的界定一般是指“要素在一种制度或权利安排下能够获得的收入与它在另一种不同的制度安排下能够获得的收入之间的差额”。^[9]“寻租”理论的萌芽可以追溯到图洛克（Tullock，1967），他认识到传统的理论对非竞争性行为所导致的损失普遍被低估了，原因在于没有考虑到个人会通过各种非正式活动进行公关而获取额外收入。图洛克的理论意义在于把单纯的生产领域租金问题拓展到了生产领域与非生产领域之间的配置层面。

最早正式使用“寻租”这一概念的是克鲁格（Krueger，1974），她认为“寻租”是指“一种不能提高产出，甚至降低产出，但能给行为主体带来特殊地位或垄断权的投资行为”。^[10]这里应该指出的是，理论界对于“寻租”的概念并没有形成共识，目前已经出现了数十种从不同的角度对“寻租”做出的定义。布坎南认为“‘寻租’是一种旨在描述个人通过国家的庇护寻求财富转移的浪费资源的活动”。^[11]图洛克的定义与克鲁格类似，他认为：“某种活动实际上没有提高生产力或者实际上降低了生产力，但该活动赋予从事这种活动的个人某种特别地位或垄断力量，使他增加了收入。如果一个人投资于这种活动就是“寻租”，租是因此获得的收入。”^[12]虽然这些定义各不相同，但其共性在于都把“寻租”归结为一种通过非生产性活动维护既得利益或获取新利益的个人或集体行为。这些行为虽然能够产生货币形式的收益，但却不生产能够纳入我们通常效用函数的商品或服务。这些行为的运作会耗费实际的资源，从而导致经济中可用资源的减少。例如争取关税的游说活动、逃避关税、为获取特别的出口许可收益而进行的活动等都是能够使私人获利的活动，但如果用纳入常规效用函数的商品和服务衡量，它们的直接产量是零。^[13]一般而言，这些行为与政治制度是密切相关的。^[14]由于“寻租”行为的这一特性，有的学者也用“寻求非生产性利润”（Directly Unproductive Profit seeking，DUP）来代替“寻租”这一概念。^[15]

（二）“寻租”的分类

“寻租”问题涉及社会政治经济生活的各个方面，其表现形式也随着人类社会政治经济生活的复杂化而变得日益繁杂。为了研究问题方便，在这一领域进行研究的学者从不同的视角对“寻租”问题进行了分类。

巴格瓦提（Bhagwati，1980）根据“寻租”活动对市场条件的扭曲程度把他提出的直接非生产性寻利活动分为四类。第一类，在该活动发生前后，市场条件都是扭曲的。例如上述对于政府收入的争夺战，起源于对市场竞争的限制，其结果也不会改变这种限制。第二类，在该活动发生前市场条件是扭曲的，但该活动的结果是对市场条件的矫正。比如一些希望通过竞争获利的企业借助于游说使决策当局废除限制竞争的政策法令。第三类“寻租”活动在发生前后都不会增加或减少对市场活动的行政法律限制，合法的如有关经济纠纷的法律诉讼，非法的如偷盗活动。第四类是那些使市场扭曲从无到有的活动，如寻求政府保护来维持既得利益的企业行为。“寻租”理论尤其关注第一类和第四类活动，它们造成或维持了市场的扭曲。^[16]

布坎南认为“寻租”活动可以分为三个层次，第一个层次是为争取政府的庇护而行贿政府官员，第二个层次是为争取政府职位而进行政治竞争，第三个层次是为争取社会财富的分配而影响政府官员。^[17]

我们还可以从更一般的角度对“寻租”活动进行简单的分类。从是否符合社会法律规范的角度可以把“寻租”划分为非法“寻租”（如腐败）和合法“寻租”（如政客游说活动）两类；从“寻租”问题发生时间的角度可以划分为事前“寻租”和事后“寻租”，这涉及政府的主动与被动“设租”行为；一些学者还认为“寻租”不一定都是非生产性的浪费，在一定的法律经济背景下，有可能还会提高社会福利水平。^[18]由此我们又可以把“寻租”划分为生产性“寻租”和非生产性“寻租”两种。在“寻租”概念的基础上，从涉及“寻租”的主体角度又可以衍生出“避租”、“反寻租”等概念。

二、转型过程中的腐败、“寻租”与政府俘获

（一）转型国家腐败^[19]与“寻租”问题的现状

经济转型开始后，各转型国家的腐败与“寻租”问题开始迅速增多，随着转型进程的深入已经对经济绩效造成了严重影响。为了更准确、清晰地描述转型国家腐败与“寻租”问题的发展情况，我们采取定量指标对其进行考察。

在诸多研究不同国家腐败程度的学者或机构中，“透明国际”（Transparency International，TI）的研究成果最具有代表性。“透明国际”成立于1993年，是一个非政府、非营利、国际性的民间组织，它以推动国际与各国反腐败为活动宗旨，采取中立的态度对世界各国的腐败状况进行评估。“透明国际”主要利用编制的腐败感知指数（Corruption Perceptions Index，CPI）和BPI（行贿指数）进行估计，编制方法是根据各国的法治透明度、制度建设的成熟程度及民间流传的证据等各种因素来综合分析腐败程度。全面自由化水平、经济活动规则、许可证制度、市场进入政策、法律部门的效率、官僚体系的水平、财政制度的效率及透明性、税收体系、海关的效率及管理等都被视为考虑的因素并按常规的方法加权，最后得出整体结果。CPI指数采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；8.0～10.0之间表示比较廉洁；5.0～8.0之间为轻微腐败；2.5～5.0之间腐败比较严重；0～2.5之间则为极端腐败；0分表示最腐败。到2007年为止，“透明国际”共发布了12次CPI指数，其研究保持了很好的连续性，具有很重要的参考价值。

从表8.1中我们可以明显看出，在转型过程中所有国家都面临着腐败与“寻租”的难题，多数国家处于“腐败比较严重”的区间，但它们在发展的程度上却表现出很大的差异。一些国家如捷克和匈牙利等腐败程度相对较轻，并且其发展得到了一定程度的控制，没有出现大幅度的波动或下滑。而一些国家如俄罗斯和乌克兰等不但腐败现象比较严重，而且没有显示出有所缓解的趋势。通过这一指标，我们已经大致了解了转型国家腐败与“寻租”问题发展与分化的现状，这一问题的存在实际上有其深刻的理论根源。

（二）转型国家腐败与“寻租”问题产生的理论根源

1．转型国家“寻租”问题产生的一般原因

这一部分我们首先从一般意义上对为何会存在腐败与“寻租”这样的现象做出解释，并结合转型国家中的具体案例进行更深入的分析。在上述对“寻租”概念等的分析中，我们已经能部分地了解到“寻租”问题产生的根源，借助产权经济学的分析工具对这一问题进行更为规范的表述是比较合适的。在产权经济学的框架内，“租”与“公共领域（Public Domain）这一由巴泽尔发展起来的概念密切相关。公共领域指的是在产权无法完全界定的情况下，一部分有价值的或者有“潜在价值”的资产将会流入的地方。^[20]根据巴泽尔的分析，任何商品属性都是多维的，对每一种属性的产权都进行清晰界定的努力成本过于高昂以致不可能完成，因此就必然有一部分未被完全界定清除的有价值的资产落入公共领域。^[21]这部分落入公共领域的财产实际上就形成了所谓的“租”，在获取“租”的权利由政府界定的情况下，人们花费资源对这一“租”的追寻过程就是一种“寻租”活动。

表8.1　部分转型国家CPI指数的比较^[22]

资料来源：Transparency International：Global Corruption 2007：325-330; Transparency International: Annual Report Transparency International 2002：17; Transparency International: Annual Report Transparency International 1998：13. http://www.transparency.org/publications/.

下面我们将结合一个简单的价格限制模型对“寻租”问题的产生过程进行分析，选择这一模型是因为价格改革在经济转型过程中起着关键的作用，如很多学者都认为中国转型的成功应该部分归功于实行了具有渐进特性的“双轨制”改革。我国的价格改革以1984年颁布的《中共中央关于经济体制改革的决定》为开端，主要内容是同一商品中国家统一定价和市场调节价并存，国有企业仍然可以以以前的计划价格按照分配的数量购买投入品，每个企业都可以按照市场价格购买额外增加的投入品并且销售超过定额的产出。^[23]它主要涉及的是粮食价格及生产资料价格。应该承认这种过渡性制度安排的确在当时对实现平滑式转型起到了相当重要的作用，但在实行价格等的双轨之后也不可避免地暴露出一些严重的问题。由于计划内的价格和生产资料仍然由行政控制，而计划内价格和市场价格又存在巨额的利差，于是一些掌握分配调拨权力的官员非法把计划内资源倒卖给黑市赚取差价，轻而易举地获取了惊人的垄断租金，产生了独特的“官倒”现象。这些问题的存在客观上对尽快实现“并轨”提出了紧迫的要求。

在图8.1中，S和D曲线分别代表商品的供给和需求，由图可知在没有政府干预的情况下该商品将在其交点E处达到均衡。现在引入政府的价格政策因素，假定政府规定这种商品或生产资料不得以高于P1的价格出售（类似计划内价格），那么在现有的价格水平下供给者实际上只愿意提供数量为Q1的产品，而在这一价格水平上消费者的需求数量是Q2>Q1，这时很明显产生了一种“短缺”现象。当商品的供给数量是Q1时，消费者对这一商品实际愿意支付的价格是P2，尽管名义上只需支付P1的价格。于是就（P2- P1）Q1这部分租金（如阴影面积所示），由于这部分收益是由制度安排或政策决定的，林毅夫把这种收益称为“制度租金”，^[24]掌控生产资料调配的一些官员就能够凭借其垄断权力获取。由于短缺，P1的价格不能保证消费者能够获得所需要的商品，为了保证生产资料的供给，消费者就必须采取非市场的方法花费资源去争取，^[25]最终消费者花费的资源总数将等于（P2- P1）Q1。这意味着虽然名义上消费者以低价就能得到商品，但由于政府对价格的控制导致了“寻租”行为的发生，P2与P1间的差异将会以租金的形式被这种垄断力量获得。由标准的福利分析我们知道垄断所造成的福利损失是哈勃格三角（Harberger Triangular），也就是△AEB的面积。但研究“寻租”问题的学者认为这大大低估了“寻租”造成的损失，因为消费者为了获取商品（生产资料）而花费的资源（租金）实际是一种浪费，所以总的损失应该还包括阴影面积。随后我们将引入专门的模型针对“寻租”的社会成本进行分析。

图8.1　价格限制与“寻租”问题的产生

2．转型国家腐败与“寻租”问题迅速发展和分化的原因

在对腐败与“寻租”的来源有了大致的了解后，我们感兴趣的问题是如何理解在很多转型国家腐败与“寻租”问题会呈现加速发展的趋势，以及如何理解不同转型国家在腐败与“寻租”问题上的表现差异越来越大。

一些学者用转型方式来解释腐败与“寻租”现象加速和分化的原因，认为采用激进转型方式的国家腐败与“寻租”问题会比较严重，而实行渐进转型的国家则会相对较轻。这种说法是缺乏事实依据的，实际上即使是同样被认为是实行了激进转型的国家发展差异也很大，而实行渐进转型的国家在这一方面也并不对前者严格占优。虽然实行激进转型的国家会在短时间内制造出一个制度真空，从而能为腐败和“寻租”现象提供适宜的土壤，但实行渐进式转型的国家也无法完全避免这一问题，如我国的双轨制改革期间也出现了诸多“官倒”现象。可见从这一角度很难对上述问题做出有说服力的解释。如果要更为深入地理解这一问题也许必须跳出激进和渐进两分法的框架，从更深层次的角度来思考，其中本章所着重论述的政治约束问题在这里起到了至关重要的作用。

需要注意的一点是，并非一涉及政治约束问题就必然意味着大力推行宪政改革和民主制度。正如钱颖一所认识到的，市场经济的基础并非民主，而是完整、有效的法律制度。法律制度的改革是政治体制改革的核心组成部分之一，它通常决定了政府与市场之间的关系。在成熟市场经济国家里，政府与市场是一种“保持距离型”关系，而确定这种保持距离型的政府与经济的关系的制度基础就是法制。当然民主与法制通常是正相关的，但它们在理论上是相互独立的，在实践中二者并非一定同时存在于一个国家内部，法制对于经济具有更加直接的影响。并非实现了向市场经济转型就算达到了终极目标，因为市场经济也有好坏之分。所谓好的市场经济按照钱颖一的观点应该符合两个标准：第一是法制要约束政府，在这种情况下政府成为一个有限政府；第二是法制要通过合同等形式约束经济人，认为自由市场就不需要政府的思想是天真的，因为这种约束正是要依靠政府来完成。

通过这一认识我们就很容易理解为什么俄罗斯、中东欧和中国在转型过程中的腐败与“寻租”问题会发展并出现急剧的分化。事实上，最重要的原因在于法制这项基础性制度建设存在巨大的差异。通常在法制比较完善的国家如捷克和匈牙利等腐败与“寻租”程度发展较慢，程度也相对较轻。而法制不健全的国家则腐败与“寻租”行为发展迅速，如俄罗斯虽然制定了大量法律，但其政府（总统）常常凌驾于法律之上，甚至可以对宪法这种根本法施加决定性的影响，此外俄罗斯的执法能力在转型后被极大地削弱，更加助长了“寻租”与腐败行为。我国虽然经济发展迅速，但也存在一定的问题亟待解决。我国是世界立法增长速度最快的国家之一，但主要问题在于执法不严，这制约了“寻租”问题的有效解决。但与俄罗斯不同的是，我国的中央政府的守法意识较强，对于地方政府的违法行为能够实施强有力的行政约束促使其在法律许可范围内行使职权，最后的发展方向是实现真正的“法治”社会。由于这一原因，我国的情况要好于多数独联体国家。

此外，各个转型国家不同的初始条件也对腐败与“寻租”问题的严重程度产生重要影响。比如我国改革前的财政联邦制度和M型组织结构能够促使中央与地方形成良好的互动关系，地方政府间的区域竞争协作关系也比较容易形成，这在刺激地区崛起的同时，也在一定程度上制约了转型后腐败与“寻租”问题的产生和发展。而俄罗斯“条条”式的管理则不利于这种模式的形成。

（三）腐败与“寻租”对转型国家的影响

1．腐败与“寻租”对转型国家社会的总体性影响

如前所述，最早把“寻租”这一概念引入经济学的是克鲁格（Krueger，1974），她用简明清晰的方式对“寻租”问题及其社会成本进行了分析，她的模型同样适用于分析腐败与“寻租”现象对社会发展造成的总体影响。为了使问题的分析更为简便，在不影响模型本意的前提下，本书引入了费恩德莱（Findlay，1984）提出的关于该模型的一个简化版本。^[26]克鲁格的模型是建立在对国际贸易限额分析的基础上的，为了保证问题分析的逻辑严密，这里需要做出一系列的假定。首先，在这个模型里劳动是唯一的稀缺生产要素，其供给的总量是固定的，用L表示。假设该经济系统消费两种商品，但只有一种产品Y自己生产，生产函数的形式是Y =αLY，其中α代表劳动的边际生产力，LY是投入到生产中的劳动力数量。另一种商品M完全依赖进口，并且假定进口的价格固定为P。同时假定该国消费者的偏好相同，并且是“位似”的，可以由一组无差异曲线表示。在这些假定的基础上，我们可以结合图8.2对“寻租”的社会成本进行分析。

图8.2　“寻租”的社会成本

如图8.2所示，初始状态下的消费在点a*完成，此时的效用为U1，进口的商品数量为M*，此时商品的相对价格是，也就是MF线的斜率。假定我们对进口商品采取了某种限额，令代表限额的进口数量，采取限额意味着。这时新的均衡价格将变更为P*，即图中M″F″的斜率（过U2上b*点的切线斜率）。这时由于限额的作用产生了一个进口“溢价”，于是拥有进口权利的租金等于。在一般的传统分析中（克鲁格以前），该租金的数额并不被认为是一种社会成本，而只是一种从普通消费者向得到租金的“幸运儿”的再分配。这里存在的成本只是由于限额影响而导致的消费者福利变化，也就是从U1减少到U2。然而克鲁格创造性地指出了人们显然具有花费资源追求租金的动力，为了分析的简便，她假定租金能够在自由进入的基础上公平分配（这一假定与现实过远，但这里不影响对于“寻租”结果的分析），由此可以认为进口限额按申请者（即“寻租”者）数量成比例分配。申请许可证与适应游戏规则需要一定的时间，其机会成本正好是实际生产过程中的实际工资（用Y衡量），在自由进入的假定下每个持有进口许可证的人最终会得到相当于劳动边际产品α的均衡工资。寻租者的数量LR决定于方程（8.1）：

方程满足LR+ LY= L，LY是投入到实际劳动中的劳动力数量，LR是“寻租”者数量，是固定的劳动总量。P是方程中的变量，它的值取决于“寻租”人数LR，而和M是常数。需要注意的是价格P作为变量决定于LR，这是因为劳动向“寻租”活动的转移会减少实际收入和对进口的需求并因而降低价格。用公式（8.2）表示进口需求：

其中I代表收入，可以表示成生产性收入αLY与潜在的限额收入之和：

进口商品市场出清条件为：

在这里假定需求函数MD与价格负相关，与收入正相关，也就是

由式（8.3）易知实际收入I与LR负相关，由此我们可以把需求函数MD改写为MD（p，LR），由式（8.5）可知下式成立：

根据给定的关系，我们可以描绘出“寻租”的均衡价格与“寻租”人数。用MD（p，LR）代替式（8.4）中的左端得到，p和LR在图8.3的关系中体现为一条向下倾斜的曲线d。又根据式（8.1），满足这一方程的价格p与“寻租”者数量LR在图8.3中表现为一条向上倾斜的曲线s。s与d的交点就决定了一个均衡，由此我们得到了克鲁格条件下的均衡价格与均衡“寻租”者（或者申请许可证者）的数量。应该注意的是，这里的均衡价格p*与传统情况有所差别，在传统情况下L是与无“寻租”条件下实际收入αL相对应的，而在克鲁格条件下则与α（L-LR*）相对应。

图8.3　“寻租”均衡

下面我们再次观察图8.2，与传统分析不同的是，克鲁格均衡将位于c*点，此时的效用为U3，与U2相比有了明显的下降。这种效用的下降正是由于“寻租”行为引起的，“寻租”行为导致了超越传统成本的额外效用损失。在这里我们需要注意，此时生产的实际收入从αL下降到了，因为“寻租”活动划分出了一部分劳动力，使得从事生产的劳动数量减少LR*。比较a*与c*我们可以发现LR*数量劳动进行“寻租”的后果与传统分析中的损失LR*导致的后果类似。从这个模型的分析中我们可以发现，从总体上看“寻租”活动的社会成本是很高昂的，造成了资源配置的扭曲和资源的浪费。

除了这个模型，一些学者从另外的角度寻找“寻租”行为对经济增长带来高昂成本的原因。墨菲和施莱弗（Murphy，Shleife，1993）认为“寻租”活动表现出很自然的报酬递增。也就是说相对生产性活动而言，“寻租”活动的增加会使“寻租”的吸引力加大（而非减小），这会导致经济中出现多重均衡，其中比较差的均衡将表现出较高的“寻租”水平和较低的产量。此外，寻租（尤其是政府官员进行的公共部门“寻租”）不但会影响日常生产，而且会更严重地损害创新活动，所以对增长的阻碍比对生产的影响更为严重。^[27]

2．腐败与“寻租”对转型国家微观生产效率的影响

腐败的最主要影响就是降低了资源配置效率。作为一种经济现象，腐败被看成是一种收入分配的特殊形式，在这种形式下，资源不是按照市场规律分配的，而是按照政治地位和管理权力进行分配的，结果资源配置的市场信号扭曲。投资在不透明的市场规则之下得不到最有效的利用，资源配置也就缺乏效率。对于不同的转型国家而言，腐败对生产效率的影响方式和大小有着很大的区别，我们这里将分别考察权威式整体和准民主政体下腐败对微观生产效率的作用机制。

对于权威式政体而言，腐败的表现形式更为直接，官商勾结的特征明显，大的企业主往往具有强大的政治潜能，甚至能够通过某些途径直接影响政府决策。这种形式的典型代表是俄罗斯，通过考察俄罗斯的私有化过程可以清楚地说明这一点。私有化是俄罗斯“休克疗法”的核心内容，这既是俄罗斯的政治精英们创造转型的“不可逆”性的需要，另一方面也是迅速创造出市场经济的主体的必然要求。应该承认，小私有化产生了一定的积极效果，最直接的效果就是产生了大量具有经营自主权的独立所有者，这些所有者由于具有独立的经济利益，其积极性主动性都能够充分发挥，能够自觉地按照市场规律进行生产经营活动，有利于市场经济的形成和发展。虽然小私有化进行很顺利，但从总体上看小私有化企业无论产值还是数量都不占优。而从1992年7月开始启动的“大私有化”（证券私有化、现金私有化和个案私有化）虽然使得俄罗斯的所有制结构发生了根本变化，但由于缺乏制度保障，并没有创造出真正的市场经济主体。俄罗斯的国有资产要么被“红色经理”这种“内部人”把持，要么被新兴的“寡头”阶层廉价获取。但无论谁掌控资产并无根本差别，都没有形成真正关心企业生产绩效、有市场经济理念的战略投资者，相反却滋生了大量腐败行为。按照科勒德克的话说就是“后社会主义国家私有化带来了资本主义，然而却没带来相应的资本家”。^[28]事实上，俄罗斯的寡头们根本不是把已经分给大众的资产重新集中到自己手里，而是运用权力径自把没有分下去的国有资产据为己有。^[29]与产权改革初衷相悖的另一个重要问题是软预算约束问题继续存在，转型期间的软预算约束现象甚至比计划经济下的软预算约束对经济影响更坏，因为计划经济下还有行政管制来约束经理的败德行为。^[30]

对于民主或准民主政体而言，腐败通过更为间接的形式影响企业的微观生产效率，企业一般并不具备决定性的政治影响力，这近似于标准股份制下的情况。经济学家已经发展出一些正式的模型对此进行分析，下面我们引入由博伊科和施莱弗（Boycko，Shleifer，1996）等提出的一个有关政治控制导致无效率的简化模型对腐败与企业效率的关系进行更加正式的说明。^[31]

为简单起见，我们只考虑转型国家中的一个企业，企业只选择其在劳动上的支出水平E。支出水平仅包含两个变量，企业既可以选择支付有效率的数量L，也可以选择支付更高的数量H。其中更高的支付源于超额工资与就业。在这一模型里共有两类参与人对支出水平E存在偏好：政治家和经理，这里经理被假定为代表私人股东的利益。我们假定经理人和私人股东拥有企业利润的比例为α，相应地财政部（国库）拥有的比例为1-α，政治家本身不拥有任何股份。显然在公共企业里，α趋近于0，而在私人企业里，α趋近于1。设政治家用美元表示的目标函数由下面的式子给出：

由于劳动支出所具有的政治意义（如来自雇员和工会的选票支持等），政治家偏好更高的劳动支出，对政治家来说这些支出的额外1美元的边际收益是q<1。但在劳动上的过多支出将会减少财政在企业中的收益份额1-α，政治家同时也关心财政收入，因为如果企业赚不到钱或赔钱，财政将会对政治家施加制裁。重要的是，政治家不直接关心经理人和私人股东的利益，除非愤怒的股东减少了过度就业的潜在净政治收益q。对政治家而言，由于劳动支出而使得财政部放弃1美元利润的成本是m。由于政治家更加关心自己的财产，所以这里假定m<1，这显然会产生一种过度就业的倾向。政治家的目标函数于是就会在高就业的政治收益与放弃财政利润的政治成本之间进行权衡。假定经理人的目标函数由利润份额决定，于是可以表示为：

该模型的关键变量是劳动支出的控制者，在一个公共企业里，显然这个变量由公共控制，这意味着政治家选择E的水平。此时我们假定其选择E=H，ΔE = H - L代表就业量从L提高到H时劳动支出的增加。于是政治家选择E=H的条件就是：

这个条件意味着花费在劳动上的每1美元额外支出的政治收益必须要超过财政由于这些支出而造成的每1美元利润的政治成本。用这种方式我们勾画出了政治控制导致无效率的结论，即政治家的获益以财政和其他股东的损失为代价。在政治家控制劳动支出并且满足式（8.9）的情况下，经理人（和股东）可以用向政治家提供贿赂的方式使之削减企业的劳动支出。在这里，贿赂可被视为把E从H减到L所支付的报酬或者是把E的控制权力从政治家转移到企业经理人所支付的报酬。因为在这个模型里当经理人获得控制权时肯定选择E=L，这些贿赂的数量应该满足这样的条件，也就是使从政治家手中购买控制权所需的贿赂和使政治家改变决策所需的贿赂相等。在存在贿赂的条件下，政治家的目标函数可以由式（8.10）表示：

经理人的效用重新表示为：

因为效用是可转移的，经理人在如下条件下将会成功贿赂政治家选择E=L：

这个条件说明只有E = L时的组合效用大于E = H时的组合效用，经理人才能够成功贿赂政治家，最后获得E = L的结果。于是在不存在腐败时，政治家选择E = H，在接受贿赂的情况下选择E = L。最终的剩余会根据谈判的结果（纳什解或其他均衡解）在经理人和企业家之间分配。这一结果与科斯定理暗合，首先我们回忆一下科斯定理的内容。科斯定理1指出在交易成本为零的情况下产权的最初配置不影响最终的配置和社会福利，而科斯定理2则指出在存在正的交易成本的情况下可交易权利的初始配置将影响最终配置和社会总体福利。考虑存在贿赂的情况下，经理人和政治家会以联合的观点进行选择是最有效的，如果式（8.12）得到满足，“联合效率”结果的与社会效率结果E = L一致；如果式（8.12）不满足，二者的结果将截然不同。该模型后半部分似乎说明腐败可能导致效率的提高，但博伊科和施莱弗则认为这种情况是很难发生的。主要原因在于腐败是非法的，因此无法保证合同的履行，政治家可能在收取贿赂后而不采取行动或继续索要更高的贿赂。相应地，由于不能保证合同的履行，经理人也许会不考虑进行贿赂，转型经济条件下政治家的短期和急功近利的行为使得这种情况出现的概率极大。在这种情况下，式（8.9）决定了政治家会选择无效率的结果。

上面我们从宏观的社会成本和微观的生产效率的角度对腐败的影响进行了分析，实际上腐败的影响远不止此，根据实际经验我们可以得出腐败对经济和社会发展至少还存在以下制约作用：

第一，腐败使社会储蓄倾向下降。非市场信号导致了稀缺资本的配置被扭曲，资本的回报率下降，从而使平均收入下降，这又会反过来从负面影响了社会储蓄倾向。另外来源于非法活动和行贿受贿的收入常常采取隐蔽和外逃的方式流出社会生产领域，加重了转型国家的资本短缺现象。

第二，腐败消磨人的动力并阻碍劳动生产率的提高。由于收入能够来自受贿等非法活动，人们依靠自己的健康努力和提高劳动生产率增加收入的积极性就会削弱，从而降低了人们对提高自身人力资本的投入。

第三，腐败使人们的预期下降。缺乏统一稳定的政治秩序和市场行为规则使人们的预期倾向悲观。预期的悲观容易造成社会普遍的短期行为和投机倾向，使腐败的影响不断放大，甚至使腐败成为社会的一种潜规则，形成全社会的道德危机。

第四，腐败导致政治矛盾激化，削弱了国家的权力。由于腐败以对法律的违反为特征，任人唯亲，官官相护，从而结成了一张灰色的“关系网”，使得社会失去凝聚力，社会动荡增加，最终影响经济转型的顺利进行。

（四）经济转型中的腐败、“寻租”与政府俘获

1．腐败与“寻租”的关系

在现有的经济学文献中一般并没有对腐败与“寻租”这两个概念进行特别的区分，有的学者认为腐败是“寻租”的一种（非生产性的），有的学者甚至把两个概念混用。通过仔细的比较我们可以发现，腐败与“寻租”是一组密切相关的概念，既有共同点同时也存在很大的差别。

我们可以从以下几个方面考察二者的差别：首先，从合法性的角度我们可以看出腐败是一种绝对不合法的行为，而“寻租”却可以分为合法和不合法两种。其次，从行为主体的角度看，“寻租”行为是“寻租”者为了获取超额的利益而对掌握权力的人进行利诱，而腐败的主体直接利用手中的权力攫取利益；从造成的损害来看，腐败无论对经济还是社会都是绝对有害的，而“寻租”行为可以分为生产性“寻租”和非生产性“寻租”两种，部分“寻租”行为客观上能够提高社会福利；此外广义的腐败概念涵盖的范围要比“寻租”宽泛，因为腐败的目的往往不仅限于经济利益的追求，可能还包括了对权力、名誉等的追求。

腐败和“寻租”之间也存在着很多共同之处，并且有一定的因果关系。第一，腐败和多数的“寻租”都是非生产性的，都会占用本来可能用于实际生产过程的资源，因此是一种浪费。第二，腐败和“寻租”都与政府的行政权力密切相关，政府构成了它们的媒介和工具。第三，从不太严格的意义上说，“寻租”是腐败的目的，腐败是“寻租”的结果。

2．转型中的腐败、寻租与政府俘获

较早研究政府俘获（State Capture）问题的是施蒂格勒（Stigler，1971），他认为所谓政府俘获是指立法者和管制机构也同样追求自身利益的最大化，因而某些特殊利益集团能够通过“俘获”立法者和管制者而使政府提供有利于他们的管制。^[32]赫尔曼和考夫曼把政府俘获定义为是“企业通过公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图”。他们指出在转型国家里面政府俘获的现象尤其严重，其中最突出的特点“就是所谓寡头政治在制定政策，甚至在为自己制定游戏新规则时所发挥的作用，它们在这方面享有巨大的优势。”^[33]青木昌彦认为政府俘获存在于“勾结型”国家之中，在这样的国家里，政府和少数人勾结对其他人的产权进行剥夺。^[34]

通过对腐败与寻租关系的分析我们已经可以发现，腐败与寻租最终都交织在政府这一点上，它们的产生和发展都依托于公共权力的不正当运用，其结果就是最终导致了所谓的政府俘获问题，政府俘获可以看做是整体性腐败和寻租现象的一种形式。掠夺之手模型承认了腐败与寻租的现实存在，看到了经济主体遭受政治家盘剥的可能，因而有助于设计出符合实际的政策措施限制这种作用。同时掠夺之手模型并没有假定政治家只以个人利益最大化为目标，而是承认其利益目标的多元性，正如施莱弗所指出的那样：“最好的改革实际正好就是政府的政治利益与社会福利相一致的时候。掠夺之手模型的一个中心内容，也是最有趣的内容，正是如何构建支持改革的政治联盟。”^[35]计划经济是政治控制的一种极端形态，在这种体制下一切经济活动无论大小都在国家控制之下，人民生活质量被严重压缩。转型经济开始后，虽然计划经济体制被废除，但其遗留下来的“大政府”却依然对经济施加着重要的影响。即使是激进的“休克疗法”也并没有很快实现非政治化，虽然其开出的药方无一不具有消除政治控制的附带功能。破除政府俘获是一项庞大的工程，回顾转型国家的发展，我们会发现政治家仍然保留了举足轻重的权力，这犹如一把“双刃剑”，既可以用于扶持，也可用于掠夺。可以说，政府的转型是转型进程的一个重要阶段，是转型的继续和深化，政府的俘获程度从一个侧面反映了一些转型国家在初始条件相似的情况下绩效产生越来越大的差别的原因。在这种情况下，建立、健全法律体系，完善监督机制，以限制政府掠夺之手的范围，成了所有转型国家（包括激进和渐进的）的必经之路。

政府俘获给经济社会带来的危害是不言而喻的。第一是对公平竞争的市场法则的践踏，俘获型经济使部分企业通过不正当手段获得了垄断性地位，造成了严重的福利损失。政府俘获变成了少数企业为自己创建相对安全空间和相对优势的一种战略，但其他所有企业要为此付出代价，作为一个国家可持续发展根本动力的中小企业的发展受到了人为的遏制。第二，俘获型经济导致资源配置的严重扭曲，竞争的成功依靠关系而非生产活动的创新，有限的资源被浪费到关系网的建立和对政府的俘获中，创新活动受到遏制。第三，私人企业对政治的投资妨碍了国家正常作用的发挥，国家的基本功能将受到严重削弱，为经济转型目标的最终实现埋下隐患。第四，俘获型经济形成了强大的既得利益集团，转型的进一步深化所必需的政治经济改革很有可能遭遇到空前的阻力。

第三节　政治体制改革与经济转型

虽然成熟市场经济国家也同样存在腐败和寻租的问题，但其程度相对较轻。与这些国家相比，转型国家的腐败和犯罪现象发展过于迅速（即使是腐败程度较轻的转型国家与成熟市场经济国家也存在很大差距），其根本原因在于组织制度建设的落后。当一个国家缺乏合理的组织，如反垄断组织、有效的税收及海关管理机构、运行良好的金融以及立法执法机构、或当放松管制的同时没有配合以促进私有经济活力的制度框架建设，就会为腐败和有组织的犯罪提供温床。另外，市场文化的薄弱以及法制观念的淡漠也不足以支持市场经济的正常运行。因此各国在加快自身转型速度的同时要大力加强各种相关的组织制度建设，并逐步培育适应市场经济需要的社会文化和法制观念。这两种措施的制定和落实最终要由政府完成，因此要遏制腐败和寻租行为的发展必须从完善政府职能和推动政治体制改革入手。

一、政治体制改革与经济转型的关系

关于经济转型与政治体制改革之间的关系，“休克疗法”的倡导者萨克斯等人曾经提出一种影响较大的观点，即“宪政转轨论”。他们认为，人类社会历史的发展表明，存在着一个制度核心，它是长期成功的经济发展的根本。这个制度核心就是英、美的宪政共和体制，因此转型是后社会主义国家的制度向全球资本主义制度趋同的过程，而不是创造一个本质上不同于资本主义的制度创新过程。^[36]具体来说，经济转型的实质是后社会主义国家向宪政秩序的西方模式的学习过程，是宪政规则的转轨，经济改革仅仅是大规模宪政转轨的一小部分。进一步地，他们还用俄罗斯作为经济改革与宪政转轨相结合的例子，用中国作为缺乏宪政转轨情况下的经济改革的例子来分析中俄经济转型绩效的差异。指出落后国家模仿发达国家的技术容易，但模仿发达国家的制度难。因此落后国家倾向于模仿发达国家的技术和管理而不去模仿其制度。这样虽然可以促使落后国家的经济在短期内获得快速增长，但会强化国家机会主义行为，给长期增长留下许多隐患，甚至使长期发展变为不可能。后发国家应由难而易，先完成较难的制度模仿，才能克服后发劣势，在没有模仿好先进国家的制度前是没有资格讲制度创新的。因此，中国作为后发国家，尽管现在改革很成功，但没有进行根本的宪政体制改革；俄罗斯改革目前看起来比中国失败，但进行了根本的宪政体制变革，所以将来俄罗斯会超过中国。他们也把法国为何在19世纪落后于英国，前苏联为何在20世纪30年代和40年代经济发展由快而慢，日本为何发动“二战”，以及出现金融危机等，都归咎于这些国家没有，或没有完全实行英美式的宪政体制。^[37]

“宪政转轨论”在经济学家间引起了激烈的争论。林毅夫基于制度变迁的内生理论，认为英美的宪政共和体制既不是经济发展的充分条件，甚至也不是经济发展的必要条件。他认为“宪政转轨论”所强调的“后发劣势”观点是在为前苏联、东欧进行休克疗法作辩护，后发国家并非要先实现英美式的宪政体制改革才可以避免后发劣势。发展中国家是否能利用和发达国家的技术差距来加速经济发展的关键在于发展战略：如果政府的政策诱导企业在发展的每一个阶段，都充分利用要素禀赋结构所决定的比较优势来选择产业，那么后发优势就能够充分发挥，要素禀赋结构能够得到快速地提升，产业结构会以“小步快跑”的方式稳步向发达国家接近。反之，如果试图赶超，经济中就会有各种扭曲和寻租行为，结果是欲速不达，不仅不能实现后发优势，而且还将出现各种制度扭曲的“后发劣势”。^[38]至于政治体制的变革，只有当经济发展到一定阶段时，内生推动力将要求并将产生的变革才能真正奏效。

贾根良根据演化经济学理论，认为后发工业化国家制度创新存在着三种不同的境界：第一，制度创新的反向工程。在非西方文化传统的后发工业化国家，如果要对发达国家进行成功的经济追赶，其制度创新过程遵循着与西方发达国家相反的路径。对于非西方文化传统的后发工业化国家来说，由于发达国家的存在，它们已不可能也没有必要经历英国这种相对漫长的制度演化过程，而思想意识形态或文化认知模式要比技术和经济结构的变化缓慢得多。因此，后发工业化国家一般先从技术引进和推进结构转变入手，同时采用新型产业组织并改革经济制度；经济基础的这种变化逐渐地导致了认知模式的嬗变，并使法律和政治体制渐进改革的成果日益巩固；只有到一定阶段时（一般在工业化阶段的后期），社会群体中绝大多数人的认知模式已发生了很大的变化，法律和政治体制的累积性改进已达到相当程度，在这时，整体性的政治制度变革已势在必行（当然仍会有很多人反对这种新的政治体制）。因此，休克疗法的宪政转型可能对长期发展不利。第二，制度创新的后发优势。制度创新的第一种境界只能提供与其追赶对象不相上下的经济发展水平，在某种情况下，发达国家在制度上具有“先行者劣势”，发展中国家具有选择性模仿甚至不模仿发达国家制度的后发优势，并反过来为追赶对象提供可供模仿和学习的新型制度组织。第三，制度创新的脉络主义。历史经验说明，对制度创新起决定性作用的是更广泛的结构性制约条件，如生态、地理、技术、人口、经济、文化和政治等，制度创新取决于这些结构性制约条件如何与人们的创造性活动交互作用。因此，后来居上的制度创新取决于能否意会性地和有目的地利用这些特定的情境与脉络，创造出独特的竞争优势。^[39]

而我们通过对经济史的考察也可以发现，迄今还在组织、成长中的现代社会，对它而言不存在某种单一的、最好的制度设置。因此，不应把市场看做是对协调经济活动所做出的理想的、全世界普遍适合的安排。恰恰相反，资本主义经济制度展现了其目标与手段的极大的多样性、互补性，而绝非单调、孤立。^[40]因此，英美式的共和宪政体制并不是一个尽善尽美的制度安排，路径依赖和制度多样性是制度变迁的重要特征，正是因为休克疗法的宪政转轨否认制度变迁过程的路径依赖和制度多样性，忽视了历史、文化传统和认知模式等许多重要因素对宪政转轨的关键性影响，所以，不仅不能解释为什么其他发达国家仍保留了许多有别于英、美共和宪政的体制安排，也不能解释许多拉丁美洲和南亚国家的议会政治所遭遇的困境，从而预先排除了转型过程中更有效率的“适应性”政体的出现。

可见，作为制度变迁过程的经济转型，其实质并不是一个为学习西方发达国家而进行的制度移植过程，而是一个通过借鉴西方发达国家市场经济体制的优点，并结合自身实际情况的制度创新过程。而在这一过程中，对于处于体制转型中的国家来说，由于与发达国家的市场背景不尽相同，市场化程度远落后于发达国家，同时还面临紧迫的经济发展和改革任务，这意味着除了要弥补市场失灵外，更需要发挥政府的作用来弥补转型经济的内在缺陷（即“非正常失灵”），从而缓和与减轻体制转型给经济生活带来的摩擦和痛苦。也就是说，在目前市场化进程的初期阶段，政府不仅要履行现代市场经济下的政府一般职能，而且因市场力量薄弱还必须承担特殊经济职能。这主要表现为，在向市场经济转型过程中，新旧体制的博弈必然会造成观念转变、利益结构调整等方面的冲突，引发社会混乱无序，需要政府对体制转型的模式、速度与力度等问题进行战略设计。

因此，自发演进与政府设计是内在统一于作为制度变迁过程的经济转型之中的，两者都是推进经济转型进程，实现经济发展的手段。经济转型作为一个动态化的过程，在向市场经济转型的不同时期其主要矛盾也不尽相同，而针对不同的矛盾，选用的解决问题的手段也应当不同。具体来讲，自发演进更侧重于一个自下而上的过程，它在制度创新的萌芽阶段是居于主导地位的，然而当一项制度创新日趋成熟的时候，就需要认真总结其发挥作用的条件和环境，用国家干预的力量加以推广。这在中国经济转型的初期表现尤为明显，在启动改革时并没有明确的目标，而只是感性地从改善老百姓的最基本的眼前生活需要方面考虑问题。在一步步地自发演进过程中经济机制与经济环境逐渐发生变化，最终对市场经济的认识及其适应逐渐到位，明确提出建立市场经济体制的目标，进而设计今后的发展道路就水到渠成了。

应当强调的是，正是政府设计在作为制度变迁过程的经济转型中发挥着越来越重要的作用，才使经济转型区别于16世纪开始的以西方发达国家为代表的从自然经济逐步演化成市场经济过程，也区别于“二战”后开始的以拉丁美洲国家为代表的发展中国家所进行的全面照搬西方发达国家市场经济模式的市场化运动。在全球化的大背景下，国家间的竞争日趋激烈，对于处于市场化与现代化双重转变过程中的转型国家来说，政府没有对转型后期各项制度构建的设计，没有一个长期的发展战略是不可想象的。因而，我们一再强调国家干预在经济转型中的作用，就是希望转型国家的政府能够充分借鉴西方市场经济体制自发演进过程中的优点，结合自身经济转型的实际情况，充分发挥政府设计的作用，避免市场经济自发演进过程中的不足，从而实现制度创新。

既然政府设计在经济转型中要发挥重要的作用，那么，我们就不能够忽视政治约束条件对经济转型的影响。转型经验表明，对政治约束条件的忽视也是新古典经济转型理论失败的另一个重要原因。新古典经济转型理论强调改革的互补性，拒绝任何局部改革，因为局部改革会为既得利益集团创造寻租的机会，既得利益集团的存在会阻碍改革的进一步进行。然而事实上如果渐进改革的顺序正确，也即第一项改革不仅能够产生大多数人的收益，而且能给他们提供更多的关于未来改革的信息，这些大多数人就会有动力来进一步推进改革。因此如果改革的顺序适当，在改革当中就会不断地产生受益的利益集团来支持改革，如果不注意顺序，那么一开始造成的大量受害者就会阻碍改革，在这种动力效应下改革的互补性不再像新古典经济转型理论强调的那样绝对重要。

政治约束对经济转型的重要影响突出表现在转型过程中利益集团的形成、地位与格局上，对转型国家私有化的研究发现，俄罗斯和东欧等国家的私有化使其公司治理结构出现了所有权分散化、控制权集中化，形成了内部人控制。对企业经理等“内部人”的监督是十分重要的，因为这个群体在中央计划体系瓦解之后处于中饱私囊最有利的位置，他们对企业实施破坏性战略，带来了严重的渎职与腐败。^[41]世界银行和欧洲复兴与开发银行1999年对25个转型国家3000多个企业的问卷调查表明，政府被既得利益集团控制程度与腐败程度有直接关系，“政府被控”国家一般经济改革进展缓慢，而且如果政府被既得利益集团非法控制，私有化就会成为增强强势利益集团控制政府的工具，并会严重伤害善治（good governance）的制度和规范的发展，体制改革只有遏制利益集团对政府的控制，私有化和其他改革才会有效促进治理质量的提高。^[42]因此，正如罗兰德（Gerard Roland）所说，具有明确日程安排（agenda setting）的权利的强政府比任凭各种利益集团的寻租活动摆布的弱政府更能有效地正确排列各项措施的次序以使在政治上不可逆并使重组能有效进行。^[43]这说明，政治在大规模的制度变迁中起着重要的作用，转型国家在改革过程中要注意利用改革的动力效应，合理控制改革的速度以及先后实施的顺序，利用不断产生的既得利益集团打破政策瘫痪的僵局，为建立有效的公司治理结构创造良好的政治环境，不断推进转型进程的不断深化。

在处理经济转型与政治改革之间的关系方面，中国和前苏联、东欧国家的表现尤为不同。在前苏联、东欧国家，20世纪80年代末期发生的剧烈的社会和政治变革，几乎完全打破了这些国家在政治体制和意识形态上的连续性。自此之后，在这些国家，尽管在社会的基本走向上也存在种种的分歧，但大规模的私有化和向市场经济转型，已经完全是在没有政治和意识形态束缚的环境下进行的。与前苏联、东欧国家在转型过程中出现的政体断裂形成鲜明对比的是，中国的经济转型是在政体连续性背景下进行的，是在坚持社会主义基本制度和原则基础上的自我完善。林毅夫等曾对于“渐进式改革”的特征进行过这样的描述，即“中国的经济改革是在坚持社会主义基本制度前提下，由中国共产党和政府领导所进行的。这就保证了改革目标和改革手段的非激进性。”^[44]徐湘林也认为，中国的政治改革是中国领导人为重建统治合法性的理性选择，是以政治稳定为现实目标的，其特点是渐进的和累积性的，它是通过一系列政策选择来实现的。通过这种渐进的改革所产生的累积效应，中国的政治体制正在逐渐地脱离过去那种极具人格化色彩的、非制度化的、不稳定的体制特征。^[45]许多学者都认为，这种渐进式政治改革是中国政治改革的优选之路。这是因为：首先，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权，在综合权衡利弊得失的基础上，从容而又理性地选择较为可行的改革方案；其次，它自觉地选择一条阻力较小的改革路径，力求化一次大震为若干次小震，尽量减少改革的摩擦成本，因此比激进政治改革更容易实现政治改革和政治稳定的有机统一；再次，渐进式政治改革强调局部试验、实践检验并根据改革结果对有关改革方案随时加以修正调整，从而将制度创新和解决改革后果的不确定性有机结合起来，避免改革陷入不能自拔的陷阱；最后，渐进政治改革所取得的政治转型成果更加巩固，改革方案建立在试点经验基础上因而成功的把握更大，改革的速度适应了社会结构变迁和政治文化演进的速度，政治制度转型建立在社会结构变化和政治文化变革的基础上因而更加坚实、可靠。^[46]中国渐进式政治改革还体现在中国法律的改革上。张建伟认为，中国法律改革的特点在于，它是在政治秩序稳定的前提下进行的。这种“变法”模式由于充分注意到政治的交易成本，采取了一系列极富特色的改革策略，使中国的经济转型表现为一个平滑的、连续的政治经济过程。因此，中国政治体制改革的经验说明：政治过程在短期内是影响法律改革绩效的关键变量，治国者要想使转型成为一个平滑、连续的过程，就必须注意在改革的每一步尽量减少政治交易成本，力求获得更多的政治支持。从这种意义上说，法律改革更多的是一种“政治平衡的艺术”。^[47]

二、转型经济中政府职能的转变

政府是一个国家政治体系中的核心行政机构，是国家进行阶级统治的工具，是国家意志的代表和行使机关。广义的政府包括了行使国家权力的所有机关（立法、司法、行政等），狭义的政府仅指国家行政机关。而政府的职能是指政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能，具体地说就是指政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理和服务中所应履行的职责及其所应发挥的作用。政府职能的转换是政治体制改革的一个关键环节。

（一）转型经济中政府职能的特殊性

经济学家对政府职能的认识经历了一个长期演变的过程，可以粗略划分为三个阶段，并将其概况为三种模型。^[48]

第一种也是历史最悠久的是“看不见的手”模型（至少可以追溯到亚当·斯密时代），其基本主张是市场能够运转良好，政府需要做的只是创造市场运行必需的基本职能，如提供秩序和国防等。由于这个模型无视现实中大量存在的政府干预背后的深刻原因，忽视了政治过程，因此无法提出可行的措施以实现自己所倡导的有限政府目标。

第二种是与第一种针锋相对的“扶持之手”模型，20世纪40年代至70年代是其发展的顶峰。这一模型看到了现实中大量存在的市场失灵现象，如垄断、外部性等，因此主张政府对经济进行干预以矫正市场失灵。但由于这种模型假定政府追求社会福利最大化的目标，没有看到政府干预本身具有服务于自身的政治目的，其提出的建议往往背离了社会福利的最大化。

第三种是“掠夺之手”模型，这一模型的产生背景是20世纪80年代后拉美和前苏联、东欧国家的市场化转型，华盛顿共识在指导转型中出现的大量问题（腐败、寻租、政企勾结瓜分国有财产等）是其产生的土壤。掠夺之手模型认识到了无论是在民主社会还是在专制社会，政治家的目标都永远不是社会福利最大化，而是追求私人利益最大化。主张把政治过程看做政府行为的决定因素。该模型与看不见的手模型一样对政府持怀疑态度，但它更精确地描述了政府在实践中的作用，并不否定政府的地位。此外，掠夺之手模型虽然与扶持之手模型一样认为政府应积极改革，但不同的是该模型往往寻找限制政府的方法，反对扩大政府范围。

在转型初期经济学家对计划经济如何向市场经济转型做了大量理论的和政策的说明，其中涉及自由化、稳定化和私有化等大量相关内容，但他们却很少关注政府的经济职能应该怎样转换。现在越来越多的学者已经认识到，经济转型的过程实际上同时也是一个政府职能的根本转变过程，没有政府职能的根本转变，经济转型不可能完成。转型期的政府职能既不同于计划经济，也不同于成熟市场经济，而是表现出鲜明的过渡特性。传统计划经济模式的特点是用行政命令等强制手段管理经济，经济结构单一化，否定价值规律的作用。政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支，实际上成了整个经济系统的中心，企业相应地变成了政府机构的附属品。在市场经济体制里，政府不能用行政命令的方式对企业的经济活动进行直接控制，而是通过相应的经济政策对经济施加间接影响。企业实行自主经营、自负盈亏，被赋予最大的经济灵活性，政府的主要作用是制定公平的游戏规则并且确保其能够执行。坦茨把计划与市场的这种区别总结为“在中央计划经济中通行的原则是，除明确授权的之外，一切都是不允许的；市场经济中通行的规则是，除明确禁止的之外，一切都是允许的。”^[49]转型期的政府职能与单纯的计划和市场相比表现出某种“混合性”的特征，在这一点上无论是实行激进转型的国家还是实行渐进转型的国家都是相同的。对于渐进转型这很容易理解，这里需要解释的是为何激进转型下的政府职能也必然表现出“混合性”特征。根据新制度经济学的观点，制度可以分为正式制度和非正式制度，前者指的是国家的正式法律法规，后者则包含了人们的文化习俗道德因素。其中非正式制度是人类长期积累下来的东西，植根于人们的思想深处，因此即使是激进转型也无法在短期内改变。正式制度和非正式制度的这一特性决定了转型期的政府职能必然表现出“混合”特征。一方面，在不对市场调节基础地位构成威胁的前提下，政府的职能继承了某些计划特征。转型时期各种制度的构建和完善尤其需要政府积极、主动地发挥其调控功能。如庞大的国有资产必须依靠政府进行妥善的管理，各项法律法规需要政府逐渐制定，经济转型带来的收入分配和社会保障问题需要政府调节等。另一方面，向市场经济转型就必须让市场主体变成企业，因此政府又不能对社会经济的各个方面进行直接干预，而需要利用各种财政货币政策等手段间接引导经济发展的方向。

可见，由于经济转型时期是经济发展的一个特殊时期，与确定的经济形态相比，经济转型期的经济形态显得更为复杂，而政府职能必须与经济发展阶段相适应，因此，经济转型时期的政府职能必然有一些独特的性质和内容。所有这一切，都要求转型国家必须转变政府职能，以适应经济转型的需要。

（二）社会利益集团的形成与分化：转型国家转变政府职能的内因

在高度集权的计划经济体制下，由于转型国家实行政治上党的一元化领导，经济上高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式，并推行事实上的平均主义的分配制度，并不存在自为的利益集团。随着经济转型在这些国家的启动和不断展开，政府由实行指令型计划、用行政手段管理和干预经济，即实行高度集权和无所不包的政府职能模式，向摒弃行政命令，用经济手段管理经济，对经济进程进行适度干预的政府职能转变。政府的职能作用得以重新界定，从原来的“全能政府”向“有限政府”转变。其结果，一方面将本不属于政府的一些职能剥离出来，尤其是使政府摆脱对企业的直接行政干预，把经营自主权交还给企业；另一方面，把实行市场规则和自由化经济政策，特别是创造有效率的市场环境，作为转型国家政府角色定位和职能转换的目标。

政府职能的重新定位使得正在转型的国家内部经历了一场不可逆转的“权力分裂”过程，逐步发育出一个相对自治的社会空间，国家与社会的关系发生了实质性的变化。伴随着政治领域的权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先的那种政治领域垄断一切权力的“单极结构”正在向三个领域分享权力的“多极结构”转变。随着转型的不断深化，混合经济体制开始形成，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。这在中国主要表现为以私营企业主为代表的富豪集团、以管理人员为代表的企业家集团、以受聘受雇人员为代表的工人集团等不同的利益群体和利益阶层，甚至还出现了驻内地台商利益群体、“买办”者利益阶层。在俄罗斯主要表现为控制国家经济命脉的工业金融集团、以“内部人控制”方式操纵企业命运的管理阶层等。

应当看到，社会利益集团的形成既可能成为推动改革的行动集团，也可能是阻碍改革的扰动集团。正像热若尔·罗兰所说，渐进改革的重要意义在于第一项改革产生的动力效应提出的改革顺序问题。如果改革的顺序恰当，在改革当中就会不断地产生改革的受益者的利益集团来支持改革，如果不注重顺序，一开始就造成了许多受害者，他们就会阻碍改革。^[50]热若尔·罗兰进一步说明，进一步的改革的支持者来自于中产阶级，而中产阶级是随着新型企业和部门发展起来的，他们是改革的支持力量。然而新型企业和部门的发展并不是一蹴而就的，在俄罗斯，他们的政治领导人一开始就很没有耐心，急着想看到改革的结果，不愿意等待新兴私有部门逐渐发展起来，他们采取了一蹴而就的大规模私有化，把国有资产卖给国营企业的经理们，希望这些经理在买到了这些资产后，就成为进一步改革的支持者。然而不幸的是，改革的结果却是这些国有企业被大规模私有化后，经理们在既得利益的驱使下，成为反对改革的代言人。

正像诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出的那样，制度变迁具有“路径依赖”（path dependence）的性质。^[51]他指出，在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。^[52]经济转型从制度层面上来看就是一个制度变迁过程，因此这种路径依赖的特征也有明显的体现，吴敬琏指出，第一，初始的体制选择会强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些。第二，一种体制形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现有体制更有效率。即使由于某种原因接受了进一步变革，他们也会力求使得变革有利于巩固和扩大他们的既得利益。^[53]

在经济转型过程中社会利益集团的形成和分化是转型国家转变政府职能的内在动力，为应对利益集团的再发展及其政治性影响，转型国家必须转变政府职能，强化政府设计在经济转型中的重要作用，关注并规范利益集团行为，逐步实现“社会利益集团行为的有序化”。根据利益集团形态、性质、资源等的不同，采取不同的方针政策，打击非法利益集团，保护合法利益集团，扶持公共利益集团，限制和规范特殊利益集团，理顺社团组织与政府组织的关系。值得注意的是，在转型过程中，诸如儿童、妇女、老年人等社会上公认的弱势群体存在着进一步弱化的倾向，这就要求政府充分发挥其社会协调的职能，在调节利益主体、利益集团之间的关系问题上，按照“公平逻辑”建立或帮助建立利益均衡机制，并特别关注、关心、关爱和救助社会弱势群体，从而有利于维持社会秩序，促进经济发展和整个社会的进步。

（三）经济全球化的挑战：转型国家转变政府职能的外因

从全球视角出发，经济转型并不是个别国家或地区的事件，而是国际性的、全方位的，它与经济全球化紧密相连，成为整个世界经济的重要组成部分，因而转型国家的宏观调控要注意对外政策的联动性。郭连成认为，经济全球化主要包括贸易的自由化、金融全球化以及投资的自由化和生产的国际化，与此相对应，由于转型国家在向市场经济转型过程中开放国内市场，实行金融自由化改革，允许国际资本到本国投资，导致转型国家已经被卷入到贸易自由化的浪潮中，其经济的对外依存度不断提高，同时金融和投资的自由化使得国际资本可以自由进入或退出，这使经济全球化在加速国际资本流动和为转型国家利用外资提供便利条件的同时，也为金融危机的爆发种下了祸根，一些转型国家疏于防范和放松金融管制，在金融全球化与其经济的联动和传导机制的作用下，接二连三地发生金融危机，造成了严重后果，因而转型国家宏观政策的制定以及实施效果往往要更多地取决于国际经济的大环境，联动效应的存在使得经济全球化在促进转型国家的经济开发，加快他们融入世界经济一体化步伐的同时，也对其国内经济安全带来了严重威胁，这给转型国家政府职能带来了新的挑战，促使转型国家加强宏观调控，趋利避害，最大限度地享受经济全球化带来的好处。^[54]

当今理论界已经认识到，政府应该在转型过程中作为发起者、调节者和管制者起着关键作用。在转型期所出现的宏观经济严重失衡以及剧烈的通货膨胀要求转型国家必须强化政府对经济的干预，加强宏观管理，但是腐败、寻租行为的日益突出又表明不恰当的政府干预会妨碍社会安定，加剧社会的动荡，进而影响宏观经济的稳定，甚至中断转型国家的转型进程。乔尔·赫尔曼、马克·施克曼通过对世界银行和欧洲复兴与开发银行1999年对25个转型国家3000多个企业的问卷调查资料研究表明，经济改革并不意味着限制政府对企业决策过程的干预。政府干预、政府优惠和政府腐败相交织的状况随企业类型的不同而有不同表现，就资料显示，政府被既得利益集团控制程度与腐败程度有直接关系，就一个国家内部的微观情况来看，政府对企业干预的程度、政府对企业的优惠以及企业为政府腐败支出量的大小之间显然有着相互替代的关系，因此市场化改革必须与有效遏制政府被控结合起来。^[55]丹尼尔·考夫曼等人把近百个国家的数据汇总起来，考察政府治理结构的优劣，表明政府治理结构对于遏制腐败，解决转型国家中的政府俘获问题，实现经济发展至关重要。^[56]

另外在经济全球化的背景下，不同类型的转型国家选择了不同的政府职能模式：中国强调发挥政府对宏观经济的管理权利力制度安排方面的职能，对经济转型和参与经济全球化过程实行宏观调控，对市场进行主动干预，达到市场经济与国家宏观调控的有机结合；俄罗斯及多数东欧国家则选择了与中国不同的政府职能模式，由于实行激进的“休克疗法”，加之“改革派”追随新自由主义思潮，极力主张建立完全自由的市场经济体制，主张取消市场限制和国家行政干预，因而政府减少了对市场经济的介入，迅速地退出了许多其原来发挥重要作用的领域，政府在经济转型中的职能日渐衰落。其直接后果：一是严重削弱了国家的宏观经济调控作用，造成社会经济混乱和经济转型步履维艰；二是政府在经济全球化进程中驾驭本国经济的能力下降，尤其是当本国的经济主权受到侵蚀，经济安全受到威胁时，政府往往表现得软弱无力。当今理论界公认的比较成熟的政府角色模式主要有三种，即计划经济的“政府万能论”、新古典主义的“最小政府论”和凯恩斯主义的“政府积极干预论”。究竟在向市场经济转型和融入经济全球化进程中是不是应当加强，以及如何加强国家的宏观调控职能，对经济和市场运作实行适度干预并提供制度保证，是转型经济学需要进一步研究的一个重要问题。

在这方面，郭连成以经济全球化为背景，以经济转型为主线，对转型国家政府职能转换的初始条件、内因和外因推动作用，以及政府职能转换的一般性和特殊性均作了较为深入的研究。^[57]他指出：

第一，必须在经济全球化的大背景下研究转型国家政府职能转换问题，经济全球化与转型国家之间具有互动关系，转型国家政府职能顺应经济全球化时代潮流而发生转换是一种必然趋势。

第二，在经济全球化条件下，能够创造良好的市场环境和制度环境、促成规范市场机制形成的依然主要是政府，而转型国家政府只有转换职能才能胜任此重任。从这个意义上说，转型国家政府职能的转换至关重要，而如何实现职能转换又是最关键的。总体来说，转型国家政府职能转换大都经历了一个由“全能政府”向“有限政府”转变，从经济控制转向经济规制这样一个发展过程。而且在这个过程中，一些转型国家又经历了从不切实际地过分减少政府干预，忽视或否定政府的作用甚至造成“政府失效”和“体制真空”，向适度强化政府职能作用并启用政府干预型模式的转变。这种实质性的转变为转型国家政府创造良好的市场环境和制度环境，形成规范的市场机制，支持和增进市场有效运作，提供了基本保证条件，奠定了稳定基础。因此，与政府的强力干预相比，提供制度环境和创造一个有效率的市场环境更加符合转型国家融入经济全球化的要求。

第三，同时执行多重职能是转型国家政府必须面对的客观现实。多重职能并存，说明转型国家的政府职能与成熟市场经济国家的政府职能相比存在着较为明显的差异。由于经济转型的特点和转型时期的特殊需要，要求转型国家政府在更大的范围和更广泛的领域发挥积极作用，执行多重职能。但并不能以政府发挥职能作用的多寡断定转型国家政府职能转换的程度不够。实际上，重要的是如何正确定位政府的职能作用并合理划定其范围。总体来说，只要市场机制尚未充分发育，转型国家政府就要发挥更多的职能作用。

第四，转型国家的政府失灵与市场失灵一样，都会造成严重的后果。而且，从一定意义上说，政府失灵的后果可能会更加严重。俄罗斯和东欧一些经济转型国家的教训告诫我们，向市场经济转型和融入经济全球化进程必须要加强而不是削弱国家的宏观经济调控作用，政府要对经济和市场运作实行适度干预并提供制度保证。只有当市场逐渐发育成熟，具备充分竞争和充分开放条件后，政府才应该有序地从对经济的干预中抽身，成为一个有限的和有效的政府。

思考题

1.基本概念：事前政治约束　事后政治约束　腐败　寻租　政府俘获

2.试述政治约束与转型次序之间的关系。

3.转型时期寻租产生的原因及其危害是什么？

4.简要说明政治体制改革与经济转型的关系。

5.如何理解转型时期政府职能的特殊性？

6.政府职能转变的内外因素是什么？

【注释】

[1]［比］罗兰：《转型与经济学——政治、市场和企业》，《比较》，第3辑，中信出版社，2002年版，第35～53页。

[2]当贴现因子δ无限趋近于1时（贴现因子大小反映了人们对转型的耐心，值越大表明未来越重要），预期收益显然会无限趋近于0，此时逆转成本ξ将恒大于预期收益。

[3]注意这里的PG +（1 - P）L是净现值（NPV）而非流量（flow value）。

[4]［波兰］科勒德克：《从休克到治疗——后社会主义转轨的政治经济》，上海远东出版社，2000年版，第29页。

[5]［美］麦金农：《经济自由化的顺序——向市场经济转型中的金融控制》，中国金融出版社，1993年版。

[6]Jeffrey Sachs、胡永泰、杨小凯：《经济改革和宪政转型》，《经济学》（季刊），2003年第2卷第4期，第961～988页。

[7]［美］斯蒂格利茨：《改革向何处去——论十年转轨》，《中国国情研究报告》，1999年第44期。

[8]Jeffrey Sachs、胡永泰、杨小凯：《经济改革和宪政转型》，《经济学》（季刊），2003年第2卷第4期，第961～988页。

[9]［美］柯兰德：《新古典政治经济学——寻租和DUP行动分析》，长春出版社，2005年版，第45页。

[10]Anne Krueger. The Political Economy of the Rent-seeking Society. American Economic Review，1974，Vol.64：291-303.

[11]Buchanan. Toward a Theory of the Rent seeking Society，Texas A& M University Press，1980：6.

[12]Tullock. Efficient rent-seeking. In J.M. Buchanan et al.（Ed.）. Toward a theory of the rent-seeking society. College Station：Texas A&M University Press，1980：17.

[13]巴格瓦提、布雷奇尔、斯里尼瓦桑：《DUP活动和经济理论》，载于［美］柯兰德：《新古典政治经济学——寻租和DUP行动分析》，长春出版社，2005年版，第4页。

[14]当然，这里并不是说“寻租”行为必然会通过政府进行，事实上当私人机构或企业具有“不依赖政府支持的垄断权利”时，在私人部门也能产生“寻租”。

[15]一些学者认为部分“寻租”活动也可能增进社会福利，具体在下文论述。

[16]转引自邹薇：《寻租与腐败：理论分析与对策》，《武汉大学学报》，2007年第3期。

[17]Buchanan. Rent-seeking and Profit-seeking，in Buchanan & Tullock（eds.）. Toward a Theory of the Rent-seeking Society，（M）Texas A& M University Press，1980：3-15.

[18]Bhagwati，J. and Srinivasan，T. N. Revenue seeking：a generalization of the theory of Tariffs. Journal of Political Economy，1980，Vol. 88：1069-1087.

[19]腐败指的是由于公共权力的滥用而使社会公共利益受到损害的一切活动，其根源在于缺乏合理的制度安排，权力缺乏监督和制约。它通常包括腐败主体（政府官员等）、腐败客体（受损的公共利益）和腐败行为本身三个要素，其实质是权力缺少限制下的蜕化。从外延上可以把腐败分为狭义的和广义的两种，狭义的腐败是指政府官员滥用公共权力和公共资产为个人谋取私利的行为；广义的腐败则是指一切利用某种垄断权（包括行政权与资源配置权）所进行的不按交易规则或行政权力规则办事，为自身谋取私利的行为。在不同类型的国家，腐败的表现形式也有所差别，在实行独裁制的国家，权力高度集中，同时缺少监督和制约机制，这种绝对的权力必然导致绝对的腐败；在实行民主制度的国家，政府权力受到很大的制约，因此其腐败程度一般与独裁制条件下相比较轻；对于转型国家而言情况比较特殊，在很多实行激进式转型的国家里旧的制度已经不发挥作用，但新的制度又没有完全建立起来，由此导致了一系列制度和法律上的“真空”，个人的社会行为普遍“失范”。这种情况下，官员和民众都存在广泛的违规动机，在这种制度缝隙里很容易滋生腐败行为。

[20]产权的界定与商品有潜在经济价值属性的发现是密切相关的，产权没有被完全界定的一个很突出的例子是石油。在数千年前人们不可能认识到它的价值，这部分价值实际上就落在了“公共领域”，随着科技进步石油的价值急剧上升，人们就产生了动力去明确界定这部分落在公共领域的产权。

[21]可见“租”可能是由于商品本身的性质或技术的限制“自然”形成的，既可以通过个人完成租金从公共领域向私人领域的转换，也可以依靠政府进行界定，而我们讨论的“寻租”问题主要关注的是由政府限定产生的租金。

[22]注意CPI指数在不同的年份涵盖的国家一直在不断增加，其中1998年有85个国家，2002年有102个国家，2006年增至161个国家，因此排名只具有相对意义，不同年份间的直接可比性较弱。

[23]邹至庄：《中国经济转型》，中国人民大学出版社，2006年版，第49页。

[24]林毅夫：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海人民出版社，2002年版，第209～ 211页。

[25]在更一般的情况下，这部分租金也可能以“排队配给”这样的方式浪费掉，此时浪费的是一种时间的机会成本。

[26]［美］费恩德莱、卫理斯兹：《一个内生寻租模型》，载［美］柯兰德：《新古典政治经济学——寻租和DUP行动分析》，长春出版社，2005年版，第86～90页。

[27]Murphy K M，Shleifer A，Vishny R W. Why is Rent-Seeking So Costly to Growth？The American Economic Review，1993，Vol. 83（2）：409-414.

[28]［波兰］格泽戈尔兹·W.科勒德克：《从休克到治疗——后社会主义转轨的政治经济》，上海远东出版社，2000年版，第136～137页。

[29]金雁、秦晖：《经济转轨与社会公正》，河南人民出版社，2002年版，第20页。

[30]徐坡岭：《俄罗斯经济转型轨迹研究》，经济科学出版社，2002年版，第238页。

[31]Boycko Maxim，Andrei Shleifer，Robert W. Vishny. A Theory of Privatization. Economic Journal，1996（March），Vol. 106：309-319.

[32]George J. Stigler. The theory of Economic Regulation. Bell Journal of Economics and Management Science，1971，Vol. 2（1）：3-21.

[33]［美］赫尔曼、考夫曼：《转轨中国家的政府俘获》，《比较》，第5辑，中信出版社，2003年版，第46页。

[34]青木昌彦根据政府和民众的关系，把国家分成三种大的类型，掠夺性国家、勾结型国家和民主国家。具体见青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社，2001年版，第155～183页。

[35]［美］施莱弗、维什尼：《掠夺之手——政府病及其治疗》，中信出版社，2004年版，第5页。

[36]Jeffrey D. Sachs & Wing Thye Woo. Understanding China’s Economic Performance. NBER Working Papers，No. 5935，National Bureau of Economic Research，Inc.，1997.

[37]Jeffrey Sachs、胡永泰、杨小凯：《经济改革和宪政转型》，《经济学》（季刊），2003年第2卷第4期，第961～988页。

[38]林毅夫：《后发优势与后发劣势——与杨小凯教授商榷》，《经济学》（季刊），2003年第2卷第4期，第989～1004页。

[39]贾根良：《后发工业化国家制度创新的三种境界——演化经济学假说并与杨小凯教授商榷》，《南开经济研究》，2003年第5期。

[40]罗杰斯·霍林斯沃思、罗伯特·博耶主编：《当代资本主义——制度的移植》，重庆出版社，2001年版，第58～59页。

[41]孙景宇：《内部人控制与私有化进程中的公司治理》，《中共天津市委党校学报》，2004年第1期。

[42]［美］乔尔·赫尔曼、［英］马克·施克曼：《转型国家的政府干预、腐败与政府被控——转型国家中企业与政府交易关系研究》，《经济社会体制比较》，2002年第5期。

[43]查拉德·罗兰德：《东欧所有制转型中的政治经济学问题》，载青木昌彦、钱颖一主编：《转型经济中的公司治理结构——内部人控制和银行的作用》，中国经济出版社，1995年版，第43～68页。

[44]林毅夫、蔡昉、李周：《论中国改革的渐进式道路》，《经济研究》，1993年第9期。

[45]徐湘林：《以政治稳定为基础的中国渐进政治改革》，《战略与管理》，2000年第5期。

[46]何增科：《渐进政治改革与民主的转型》（上），《北京行政学院学报》，2004年第3期。

[47]张建伟：《“变法模式”与政治稳定性——中国经验及其法律经济学含义》，《中国社会科学》，2003年第1期。

[48]［美］施莱弗、维什尼：《掠夺之手——政府病及其治疗》，中信出版社，2004年版，第1～7页。

[49]维托·坦茨：《体制转轨和政府角色的改变》，《经济社会体制比较》，1999年第7期。

[50]［比］热若尔·罗兰：《转型与经济学：政治、市场和企业》，《比较》，第3辑，中信出版社，2002年版，第35～53页。

[51]North，Douglass C. Institution，Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.

[52]见［美］诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，1991年版，第1～2页。

[53]吴敬琏：《路径依赖与中国改革》，收录于《经济学与中国经济改革——北京大学中国经济研究中心经济学前沿系列讲座》，上海人民出版社，1995年版，第11～16页。

[54]郭连成：《经济全球化与转轨国家经济联动效应论》，《世界经济与政治》，2001年第12期。

[55]［美］乔尔·赫尔曼、［英］马克·施克曼：《转轨国家的政府干预、腐败与政府被控——转型国家中企业与政府交易关系研究》，《经济社会体制比较》，2002年第5期。

[56]丹尼尔·考夫曼、阿尔特·克莱、帕夫罗·素伊多—洛瓦顿：《政府治理结构至关重要——从衡量评价到采取行动》，《比较》，第5辑，中信出版社，2003年版，第38～45页。

[57]郭连成：《经济全球化与转轨国家政府职能转换》，《世界经济》，2003年第10期。