政府观念的转变

从制度层面使地方政府与社会民众能够取得平等协商的地位是地方政府行政协商的一个重要环节。一方面，在顶层设计上，中央应对地方政府较为成熟的行政协商实践进行制度化安排，并积极组织地方政府之间的学习交流，推进行政协商由“试点”向“扩散”转型；另一方面，地方政府需从制度上确认社会民众在政策决策过程中的主体地位，实现行政协商在机制层面的稳态化、同定化。^[25]

在政府与民众的交往中，政府具有天然的优势，因此政府一方面要避免居高临下地与民众对谈的现象，另一方面必须面对当下已经到了将社会公共事务进行分工的时刻的现实。在公众和社团协商意识和力量比较薄弱的情况下，政府应积极提供更多的资源、渠道和信息，并用立法的形式予以规范，促使公众和社团参与公共决策。同时，政府应注重建设协商组织和协商程序，加强信息交流和共享，并利用协商民主的形式使地区政府的非制度分权加快向制度分权过渡。政府还要为村民提供交往平台，促进参与和合作，因为基层民众的参与度是建设和谐农村社区的根本，可以有效维持农村社区“自治”的生命力，提供社区内人际交往的场所，增进基层政府与村民的互动以及村民之间的交往，调动村民参与社区事务的热情，增强村民对社区的认同感和凝聚力。

《关于加强城乡社区协商的意见》指出:“专业性、技术性较强的事项，可以邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等进行论证评估。协商中应当重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与。”专家学者可以通过专业知识来化解双方的矛盾，促使双方达成共识。如果专家学者的中立性被质疑，则会给协商带来负面的结果。因此，基于确保专家的中立性和专业性不为利益和强力所控制的需要，需将协商过程公开。

只有公开才能实现双方信息的对等，公开是民主协商的前提。首先，凡是涉及社区民众利益的一切公共事务都应公开，让民众知晓，才便于民众参与和讨论；其次，要做到协商议题公开、协商方式公开、协商过程公开以及协商结果公开，便于公众参与、决策执行以及监督。“协商各方的目的不是实现强者支持的建议，而是达成谈判基础上的妥协。”^[26]

行政协商的主要目标在于公共利益的实现，而不是政府绩效的实现。尽管二者本身并不一定相悖，但在实践中却时常错以实现政府绩效为目标。因而，为了避免二者在协商的名义下各自追逐自身利益，必须在明确的法律体系下，避免语义的混淆与歧义，并致力于公益的实现和共识的达成。

“为了防止拥有丰富资源的集团控制审议过程，行政机关可以向消费者或社会团体提供技术或其他必要的支持。当集体行动问题或权力差异导致无法在协商组织得到均衡的代表时，政府本身就要自觉地提出未得到代表的利益关注的问题。这里的关键差异是行政机关对外部集团的态度:在传统的规则制定过程中，由于外部集团主要被视作威胁，当他们施加压力的时候，行政机关就会进行反抗。在合作的模式中，行政机关之所以培养参与作为其任务之一，乃是因为外部集团是其潜在的贡献者。”^[27]

因此，基层的公共决策应该采取开放的姿态，在邀请地方精英参与的同时，邀请专家学者参与协商。专家学者站在中立的地位，一则能够将政府与民众之间明显不平等的地位转化成一个较为平等的状态，二则可以弥补民族地区群众由于信息来源渠道狭窄、受教育程度普遍较低等原因带来的视角单一，无法有效参与公共治理的问题。

《关于加强城乡社区协商的意见》指出:“提升城乡居民参与协商的能力……广泛开展政策宣传，普及法律知识，帮助城乡居民掌握并有效运用协商的方法和程序，营造全社会关心、支持、参与城乡社区协商的良好氛围。”中国传统的官民关系是命令与服从的关系，相对强势的行政机关与普通民众常常处于对立的关系，这种氛围极大地阻碍着行政协商民主的推进。因此，通过完善相关立法，搭建公共协商的平台、机制，理顺多元主体间的地位关系，矫正目前“协商不平等”现象极为迫切。

给村民搭建一个协商的平台，让村民能够参与到村务治理工作中，并通过这个平台出谋划策，可增强村民的主人翁意识，村民参与村务管理的积极性也必会因此而提高，这已在协商实践中得到证实。

反之，倘若双方缺乏信任，基层民众就会绕道向上级甚至中央政府上访，在此过程中其将受到层层阻挠，同时也给地方政府带来不利。基层政府的报告显示，控制上访率已经成为考核地方政府官员的一个重要指标，民众的上访无疑大大增加了基层治理的成本。有学者认为:“行政信访所具有的公民行政参与功能被弱化，甚至其很大程度上只是被作为一种消极的行政解纷机制或者单纯‘维稳’的工具看待。结果，适得其反的是，被作为单一的行政纠纷解决机制运用的行政信访在纠纷解决、权利救济方面却表现出效率低下和力不从心——其不仅没有带来行政法律关系主体间的和谐，没有为社会秩序的稳定带来太多的增量，反而，行政信访的失范加剧了公民与行政机关之间的矛盾与对抗，加重了社会矛盾的囤积，背离了行政治理的‘善’性要求，并且大量涌现的越级上访还为法治秩序的维护带来了负效应。显然，面对这些困境，我国的行政信访制度只有通过法治化改革才能找到出路，才能获得救赎。”^[28]因此，与其采用强制的方式来杜绝百姓上访，并撕裂双方的关系，不如在发生纠纷和矛盾冲突的时候与群众展开协商，通过公开对话的方式化解矛盾。