文化行政职能模式

三、文化行政职能模式

文化行政的职能模式是指文化行政与文化市场以及非营利组织之间的关系模式，是文化行政如何在文化市场和非营利组织调节的基础上对文化发展加以调控的方式、方法的总和。文化行政的职能模式有着不同的类型，在社会历史发展过程中，不同类型的文化行政职能模式会发生变化。文化行政的职能模式的变化总是遵循一定的路径。一般来说，其发展要经历单一型模式、引导型模式和复合型模式。

（一）单一型文化行政职能模式

这是一种中央高度集权的文化管理模式，在这一模式下，一国的文化发展由各级政府及其主管行政部门以指令性计划和行政手段进行调节和控制。这一模式的主要特点是：文化由政府包办。政府对文化发展实行全面直接的控制，排斥文化市场以及政府和市场之外的任何社会力量的参与。前苏联、朝鲜和改革前的中国是实行这种模式的典型国家。

政府指令型管理模式是计划经济体制的产物。这一模式的特点在于，从中央到地方形成了一个庞大而严密的、条块结合的、封闭性的文化行政网络，有利于抵御外来不良文化的侵蚀，维护本国的文化安全和国家认同，有助于推动公共文化组织的迅速发展和壮大，集中人力物力在较短时间内培育出文化艺术精品。这种模式的弊病是：片面强调文化是上层建筑，是意识形态的工具，忽视了文化自身的发展规律，从而限制了文化事业的发展，使文化沦为政治的附庸；轻视了文化产品的经济价值，忽视文化产业的发展，文化产品的供需关系紧张，难以有效地满足人们的精神文化需要；文化行政机构拥有文化管理的一切权力和绝对权威，以指令性手段管理文化单位，文化单位没有自主权，其积极性、创造性严重受挫。

前苏联是单一型的文化行政职能模式代表性国家。前苏联最高苏维埃是领导全国文化事业最高层次的机构，负责审查和批准国民经济计划和预算中有关文化事业建设的重要指标。它在文化建设方面的指令由部长会议执行，文化部，国家电影事业委员会，国家出版、印刷、书籍发行委员会等机构的职能是执行最高苏维埃的法令和党在文化建设方面的指令，领导相应的文化部门和单位。加盟共和国文化管理机关负责辖区内的文化事业管理。同样，共和国以下行政区域的文化管理也由相应的文化管理机关承担。如州（边区）文化局，除了直接管理州（边区）所属的文艺团体、文化设施和文化场所所属剧院和演出单位的剧目外，还对领导戏剧艺术的主管部门和组织以及集体农庄的文化机构活动进行监督。^[1]

（二）复合型文化行政职能模式

复合型文化行政职能模式是政府并不包办文化一切事务，而是在与文化市场和文化非营利组织之间有着明确的职能边界划分。依照这种三者之间的职能划分，又可以细分为若干模式。

1.政府主导的复合模式

政府主导复合模式的特点是发展文化以社会力量为主，但政府并非放任不管，而是发挥主导作用，利用自身拥有的权力及合法有效的手段，进行积极主动的引导和协调，使文化发展在国家许可的范围内，沿着特定的方向繁荣发展。在这一模式下，政府对文化发展的引导和协调是较为有力的，许多新兴工业化国家为追求文化事业的快速发展而采用这一模式。韩国、新加坡是实行这一模式的主要代表。

政府高度重视文化发展，从宏观上管文化，而不是从微观上办文化，既让文化在开放中繁荣，又防止文化在开放中腐化，是政府主导复合型模式的特征和目标。它具有以下优点：第一，政府的强力调控有助于消除文化交流中颓废、腐朽等不良外来文化的负面影响，有助于帮助国民消除现代化过程中焦急、困惑、不信等消极文化心理的束缚，有助于继承和发展本国的优秀文化传统，进而提高社会的整合程度。第二，文化管理机构少而精，尤其是广播电视系统的局、台合一建制有利于提高管理效率，这也为部分文化事业单位转为企业，参与市场竞争以求发展创造了条件。

韩国是这一模式有代表性的国家。韩国政府在亚洲金融危机之后，意识到了文化特别是文化产业的重要价值，提出了文化立国的方针，把文化产业作为国家经济的战略支柱产业，并以政府为主导力量进行积极培育，为这一模式奠定了基础。从韩国的文化行政机构设置和职能划分，即可以清楚地看到，韩国政府对文化发展不但有很强的主动性，而且在制定文化政策、管理文体事业方面更是详尽、细化、具体和有针对性。

韩国的中央文化行政机构是文化观光部，主要负责监管文化、艺术、宗教、观光、体育、青少年事业等方面的工作。其主要职能部门有文化政策局、艺术局、文化产业局、观光局、体育局和青少年局。另外还有九个直属机构，其主要职责是推动韩国文化、观光产业的发展，使其成为具有竞争力的核心创收产业；搞活韩国文化、体育活动，提高中产阶层的生活质量；加强国际文化交流，促进国际文化合作等。

其中文化政策局的主要职责是：制定文化发展基本政策、韩国语政策，以及与版权、图书馆及博物馆业务有关的政策，具体包括制定和实施文化政策总体计划，制定文化艺术政策、进行相关的调查研究工作，筹募文化艺术振兴基金、大力提倡企业文化艺术活动并给予支持、鼓励企业文化活动、继承和弘扬民族文化、制定关于版权政策的综合计划等详尽的工作职责。艺术局主要职责是支持文化艺术创作活动，保障和推进国民的文化艺术享受权并制定相关的艺术政策，开展、普及各种文化艺术节目，承办文化艺术国际交流事业，进而树立“文化韩国”的形象。文化产业局主要职责是，在多方面增强文化产业的国家竞争力，使文化产业成为韩国骨干产业，如扩充电影、影像、游戏、音乐、出版、动画片、广播、广告等各个方面的基础设施，培养专业人才，开发高附加价值文化产品，争取进军海外市场的机会等。

2.政府调控的复合模式

这一模式是一种包括集权、分权和放权等多种管理形式的模式。其特点是在同一个国家内，对不同的文化事务或同一文化事务的不同层次，采用不同的管理模式，在不同的发展时期对同一文化事务采取不同的管理方式，甚至在同一文化事务的管理模式中，包含了截然对立的多元化因素。

集权、分权、放权的多元交叉和并存是这一模式根本特征。其优点体现在：第一，中央集权与地方分权相结合，有利于调动地方办文化的积极性，有利于增加对地方文化单位和文化活动的资助，并在必要的时候保护本国文化不受外来文化的冲击，维护国家文化安全。第二，国家干预与市场调节相结合，有利于对那些需要加强调控的部门进行有效的监控，也有利于使那些可交由市场调节的行业得到充分自由的发展。第三，集权、分权、放权并用，体现了这一模式的灵活性，可根据实际情况适时适度采用不同的管理方式，使文化事务管理能遵循文化活动本身的规律和要求。

法国是采用这一模式的典型代表。法国政府非常重视文化的发展和管理，这一点在欧洲国家中较为突出。主要表现在将文化发展列入国家发展五年计划，从全局上对文化发展进行规划和指导。在强化政府调控的同时，还推行“分散文化权力”的政策，把一些文化权力移交给地方，如把对某些遗产的管理权下放，交由最直接的地方组织来负责。法国政府对文化部门的管理也有别于对一般行政部门的管理，表现形式并非行政命令，而是通过签订文化协定的契约形式确保管理目标的实现。在这一独创模式下，法国的许多公共文化部门拥有很多自主权，有自己的人事制度和自己的收入。

近年来，法国还推行“文化的民主性”政策，强调公众对文化的享有，并采取措施提高公众对文化管理的参与度。目前，法国有15.7万个文化民间协会，这些协会在法国文化事务管理，尤其是法国文化遗产保护过程中发挥了重要的作用。法国政府签署了国家与协会契约宪章，充分肯定民间组织在遗产保护中的地位，并给予它们在制定有关遗产政策中一定的参与权。多年来，协会在法国遗产保护方面做了大量的工作，主要有鉴定遗产内容、参与制定法律和行政管理、提高民众的遗产保护意识、发挥遗产的价值作用、传播知识和技能，建立资源信息库等。^[2]

对营利性的文化产业和文化单位，法国政府不大包大揽，而是交由市场调节。虽然法国政府对新闻事业也采取了国家垄断，凡国营、私营的广播电视部门都必须置于国家控制之下，但对同属于新闻事业的报刊业，则采取自由放任政策，从报道内容到机构设置均不受政府干预。

3.政府引导的复合模式

这一模式的特点是文化的发展主要依靠市场等社会力量的调节，政府既不干预也不调控，主要通过制定法律法规、发布经济政策以及民间文化机构和中介组织来间接管理文化事务。在这一模式下，市场在文化发展发展过程中发挥主导作用。美国、英国、加拿大和澳大利亚都采取这一模式。

以社会为主导，政府间接引导是这一模式的主要特征，其优势在于：第一，政府较少干预文化发展，文化单位在文化市场上自由竞争，有利于形成符合文化活动规律、多样化多层次的文化格局，从而较好地满足人们的文化生活需要。第二，政府对非营利性文化单位以经济优惠政策而非行政拨款的方式进行扶持，这一方面避免了文化发展的政治化倾向，另一方面又鼓励了社会各界关心和支持文化的发展，有利于将更多的社会财富用于发展文化。第三，依靠众多民间文化机构去调节文化与公众的关系，沟通文化单位之间的联系，有助于调动地方和个人的积极性，提高对内对外的文化交流水平，丰富社会各阶层的文化生活。第四，依靠法律手段而非行政手段规范文化市场和推动文化发展的做法，有利于文化健康、有序地向前发展。美国的文化立法大多由地方创设，根据需要，可以上升为联邦政府的法律，所以法律较符合客观实际，容易落到实处。

美国是典型的政府引导复合模式的国家。基于其社会文化发展水平，政府对文化发展的管理和协调机制以“无为而无不为”为特征，具体管理方式以各州政府为核心协调单位，充分发挥官方和民间基金会的作用，政府对文化尽量不参与。当然，尽管美国至今未设置专门的文化管理行政机构，但这并不意味着美国政府对文化发展无所作为，只是政府对文化发展的各项事务不直接插手，而是将其文化发展策略巧妙地转化为一种“开放性”的市场策略，将文化艺术活动放置于市场经济和民间社会中成长，政府只是提供宽松的外部环境和严格的法律保障。

美国政府管理文化的手段是间接地、主要通过联邦艺术暨人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆委员会，作为联邦政府的文化代理机构，负责对全国重要的文化艺术活动的计划协调和对非营利的文化团体和个人进行财政资助等。1965年，国会通过了《国家艺术及人文事业基金法》。依据这部法律，美国国会每年将一部分国家预算拨给国家艺术基金会和人文基金会这两个独立的管理机构，再由这两个基金会下属的拨款委员会按照法律规定，将这些经费提供给申请拨款的非营利性艺术团体或艺术家个人。申请拨款的艺术团体和艺术家，必须就其团体的性质、作品的艺术质量、财政状况和管理水平提交详尽的书面报告，由有关艺术门类的专家小组实地评估并提出建议，最后由拨款委员会以表决的方式裁定。此外，这部法律还保证了美国政府每年必须投入到文化艺术中的资金比例，并确保这项资金用于公益性为主的文化艺术事业，而不是耗费于庞大的文化行政机构的运行之中。根据《基金法》，政府对非营利性质的文化艺术团体和公共电台、公共电视台免征所得税，并减免为其赞助的个人和公司的税额。

对文化发展的间接支持还表现在《联邦税收法》上。这部法律明文规定对非营利文化团体、机构和公共电视台、广播电台免征所得税，并减免资助者的税额。对以非营利的促进文化、教育、利学、宗教、慈善事业为目的的团体免征赋税，个人和企业对上述非营利团体的捐赠可享受减免税收的优惠政策。如《联邦税收法》中规定可以享受免税待遇的机构和组织有交响乐团和类似的团体、促进爵士乐发展的音乐节或音乐会组织者、合唱艺术团体、青少年艺术团体、艺术展览团体、戏剧表演团体、舞蹈艺术团体和学校、历史文物保护团体等。

而对营利性文化产业，政府完全采取放任的政策。美国的营利性文化单位一般由个人投资或采取多方合资的模式，美国政府鼓励非文化部门和外来资金的投入，甚至大力吸引外国资本的参与，鼓励文化产业的跨国经营。营利性的文化产业单位采用老板负责制的管理体制，决策与管理均由老板负责，在若干名雇员协助下开展工作。政府对营利性的文化产业实行“商业决定型”的放任政策，文化企业不能享受减免税的优惠政策，政府一般也不给予资助而彻底交由市场调节，它们必须自谋生路，在文化市场中参与竞争。当然，美国政府也注重文化产品是否合乎法律的规范，一旦发现文化产品与国家法律背离的情况，便迅速加以监管或取缔。^[3]