行政职权与行政职责

行政法主体即行政法律关系主体，是指在行政法律关系中享有权利、承担义务的当事人，通常包括行政主体和行政相对人。在我国，能够作为行政主体的主要是国家行政机关和法律、法规授权的组织；而行政相对人则是在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。行政主体对行政相对人的管理是通过行政人的活动实现的，行政人与行政主体之间构成一种行政职务关系，其行为产生的效果由行政主体承担。

一、行政主体

（一）行政主体的含义

行政主体作为行政法律关系一方当事人的总称，是指依法拥有行政职权，能够以自己的名义独立进行行政管理，并对行使职权的行为产生的效果承担法律责任的组织，主要包括行政机关和法律、法规授权的组织。对于行政主体这个概念，可以从以下四个方面进行理解。

1．行政主体是一种组织，而不是个人。在行政法律关系中，行政主体只能由国家行政机关或社会组织构成。行政公务人员虽然是行政行为的具体实施者，但他们都是以组织的名义进行行政活动的，因而公务员个人不能成为行政主体。

2．行政主体是依法拥有行政职权的组织。并非一切国家机关和社会组织都属于行政主体，只有依法拥有行政职权的组织才能成为行政主体。所谓“依法拥有”是指行政职权是由法律、法规设定的，或者是有关机关通过法定程序授予的。因此，不拥有行政职权的国家立法机关、审判机关和检察机关以及普通社会组织都不能成为行政主体。

3．行政主体能够以自己的名义独立进行行政管理。一个组织只有具有独立的法律人格，能够以自己的名义独立进行行政管理活动，才能成为行政主体。在我国，行政主体主要包括各级人民政府以及能以自己名义行使行政职权的政府工作部门。除此之外，有些行政机关的内设机构、派出机关或派出机构，依据法律、法规的特别规定，也可以以自己的名义对外进行行政管理活动，此时它们也属于行政主体。

4．行政主体能够独立承担因行使行政职权而产生的法律责任。作为行政主体的组织，必须能够以行政复议被申请人或行政诉讼被告的身份，参加行政复议或行政诉讼，并以自己的名义承受裁判结果。

由此可见，行政主体与行政法主体是两个既有联系又有区别的概念。行政主体是行政法律关系中处于管理一方当事人的总称，而行政法主体不仅包括行政主体，还包括处于被管理一方的行政相对人。因此，行政主体只是行政法主体的一部分，行政法主体的范围要大于行政主体的范围。

（二）行政主体的类型

根据行政主体所行使的行政职权的来源，可以将行政主体划分为职权行政主体与授权行政主体。

1．职权行政主体。“职权行政主体是指行使法律、法规赋予的固有行政职权的行政主体。”[1]职权行政主体是行政主体的主要组成部分，一般由具有独立法律地位的行政机关构成。在我国，职权行政主体具体包括国务院、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院部委管理的国家局、地方各级人民政府、县级以上地方人民政府的职能部门和县级以上地方人民政府的派出机关。

根据有关法律的规定，职权行政主体资格的取得，应当具备下列条件。（1）有法定设立依据。设立职权行政主体，通常应当具有宪法和行政组织法所提供的法律依据，并经有权机关批准设立。（2）拥有法定职责权限。没有行政职责权限的社会组织不能成为普通的行政组织，更不能成为职权行政主体。（3）有法定机构编制和人员编制。职权行政主体应当由相应的机构和工作人员组成，这是行政工作得以开展的基本要求。（4）拥有独立的行政经费。行政经费是行政主体行使行政职权，并独立承担相应行政责任的物质基础和保障条件。（5）拥有办公场所和必要的办公条件。没有必要的办公场所和办公条件，既不利于行政主体开展行政活动，也不便于行政相对人与行政主体之间的联系。（6）由权力机关或行政机关公告其成立。公告的内容主要包括：机关名称和成立时间，机关的性质、级别和职责权限，机关的办公场所、通信地址以及首长姓名等。

2．授权行政主体。“授权行政主体则是指行使法律、法规赋予或有权机关依法转予的非固有行政职权的行政主体。”[2]授权行政主体具体包括经法律法规授权的行政机关的内部机构、派出机构和临时机构，以及法律法规授权的企事业单位、社会团体、行业协会、基层群众性自治组织等其他社会公共组织。

授权行政主体资格的取得，通常需要具备下列条件：（1）有法律、法规或有权机关的授权。授权行政主体行使的行政职权通常通过两种授权方式获得：一是由法律、法规直接授权；二是由有权机关依法授权。（2）具有相应的组织形式。有关组织和机构取得授权行政主体资格，应当在组织形式方面有一定的机构编制和人员编制，有一定的活动经费，有一定的办公场所和办公条件等。（3）符合法定程序要求。授权行政主体资格的取得，不仅要有法定授权依据，还要严格遵守法定程序。

（三）行政机关

1．行政机关的含义。行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。对于这个概念，应当从三个方面进行理解：首先，行政机关是国家机关，这一点使它区别于政党、人民团体、社会组织；其次，行政机关是行使国家行政职能的国家机关，这一点使它区别于立法机关、司法机关；最后，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关，这一点使它区别于法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。

2．行政机关的性质和特征。行政机关具有双重性质：一方面相对于国家权力机关、决策机关，行政机关是执行机关，其基本职能是执行最高国家权力机关制定的法律和各级国家权力机关作出的决议、决定；另一方面相对于行政相对人，行政机关是行政主体。它代表国家行使行政权，管理国家内政外交事务，有权发布行政命令，实施行政行为，必要时还可以对行政相对人采取行政强制措施，并处以行政处罚。

与立法机关、司法机关等其他国家机关相比较，作为国家机关重要组成部分的行政机关，主要具有以下几个方面的特征。

（1）从国家机关之间的分工来看，国家行政机关的主要任务是行使国家行政职权、管理国家行政事务。根据宪法的规定，立法机关行使国家立法权和监督权，司法机关行使国家司法权，行政机关行使国家行政权。立法机关立法，行政机关执法，二者的分工明显不同。行政机关和司法机关虽然都是执法机关，但行政机关的执法是通过领导、组织和管理国家行政事务实现的，而司法机关的执法则是通过裁决法律争议和进行法律监督实现的。

（2）从组织体系来看，国家行政机关实行的是“领导—从属制”。这是由行政管理对速度和效率的要求所决定的。“领导—从属制”的基本内容是：上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关，向上级行政机关负责和报告工作。

（3）从决策体制以及组织和活动方式来看，国家行政机关一般实行首长负责制。行政机关直接对公民、法人或其他组织实施管理和服务，特别要求权限清楚、责任明确，故一般都实行首长负责制。

（4）从职能行使方式来看，国家行政机关行使其职能通常是主动的、经常的、不间断的。行政机关行使的是国家社会、经济、文化的组织管理职能，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济、保障人民生活等，这些职能的行使必须是连续而不间断的。除行政审批、行政裁决等少数行政行为之外，大多数行政行为都是由行政机关主动实施的。

（5）从与社会的关系来看，国家行政机关与个人、组织的联系最经常、最直接、最广泛。在行政管理过程中，行政机关要经常与个人、组织发生直接的联系，如征收税款、颁发证照、确定利率以及进行环境监测等。

3．行政机关的分类。由于行政机关的种类、数目繁多，为了便于研究，人们依据一定的目的，按照不同的标准，将其划分为以下六种类型。

（1）根据行政机关的职权管辖范围，分为中央行政机关与地方行政机关。中央行政机关的管辖范围及于全国，如中华人民共和国国务院；而地方行政机关的管辖范围只及于相应地方行政区域，如省、市、县、乡等地方各级政府。划分中央行政机关和地方行政机关的意义在于明确各自的地域管辖范围，以免行政机关在行使行政职权时越权或扯皮推诿。

（2）根据行政机关的权限性质，分为一般行政机关与部门行政机关。一般行政机关是管理全国或一定区域内全面性或综合性行政事务的机关，如国务院和地方各级人民政府；部门行政机关是分管某一部门或特定领域的行政机关，如国务院各部委和地方人民政府的工作部门。一般行政机关和部门行政机关都是独立的行政主体，都能以自己的名义对外行使职权，并由其本身承担相应职权行为的法律责任。从这一点来看，一般行政机关与部门行政机关的关系不同于部门行政机关与其内设机构的关系。但是，一般行政机关与部门行政机关也是一种领导与被领导的关系，一般行政机关有权向部门行政机关发布命令、指令和指示，部门行政机关有服从的义务。

（3）根据行政机关的决策和负责体制，分为首长制行政机关与委员制行政机关。在实行首长负责制的行政机关，行政首长拥有最终决策权，并对整个行政机关的行为负责；而委员制行政机关的决策权则归于一个由若干委员组成的委员会，重要决策实行集体讨论，根据少数服从多数的原则作出决策，委员会成员共同负责。世界各国的行政机关大多实行首长负责制，这是由行政机关的职能和性质所决定的。需要说明的是，在一些行使准司法职能的行政机关中，实行委员会制的正在逐渐增多，战后国外建立的独立管理机构大多设立委员会作为其决策机构。

（4）根据行政机关的管理对象，分为外部管理行政机关与内部管理行政机关。外部管理行政机关有权对作为行政管理相对人的个人、组织实施管理，如公安、工商、民政、海关等行政机关的主要职能是对外管理；而内部管理行政机关的管理对象则主要是有隶属关系的内部机构和人员，这一类的内部行政机关主要有办公厅、编制委员会、档案局、机关事务局以及人事、财务、后勤等工作机关。大部分行政机关具有双重身份，既有权对外部行政相对人实施管理，同时也有权管理行政机关的内部事务。

（5）根据行政机关设置的依据和存在时间的长短，分为常设行政机关与临时行政机关。常设行政机关是基于经常性行政事务的需要，根据宪法和组织法的规定而长期设置的行政机关。常设行政机关通常由国家权力机关决定设置，如国务院和地方各级人民政府及其工作部门，有时则由行政机关根据工作需要自行决定设置，如国务院的直属机构与办事机构。临时行政机关通常由权力机关或行政机关根据某一临时性任务或工作的需要而设立，相应的任务或工作完成后该机关即予撤销。临时行政机关除了各种协调委员会以外，还有一些地方政府设立的联合执法机构，以及其他一些为完成某种特定任务、实施某种特定事项而设立的临时办事机构。

（6）根据行政机关承担的主要任务，分为行政决策机关、行政执行机关、行政监督机关和行政辅助机关。行政决策机关是在行政管理过程中有权对相关事项作出判断、选择和决定的行政机关。行政执行机关是将行政决策付诸实施的行政机关。行政监督机关是行政机关内部担当监督职能的行政机关。行政辅助机关是为行政决策机关提供信息和咨询服务的行政机关。

（四）法律、法规授权的组织

“法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。”[3]在现代社会，国家行政机关不再是行政权的唯一主体，法律、法规不断授权一些非行政机关组织行使一定的行政职能，使之成为新的行政主体。根据我国现行法律、法规授权的情况，被授权组织主要有以下几类。

1．基层群众性自治组织。基层群众性自治组织包括村民委员会和居民委员会。它们既不是一级国家政权机关，也不是行政机关的派出机关。根据我国《宪法》、《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》的规定，以及现行《宪法》实施以来我国城乡基层社会组织建设的实际情况，基层群众性自治组织是城乡居（村）民依照法律规定，按照一定的居住范围设立的，实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。

2．事业与企业组织。事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办的或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；企业则是指依法设立的，以营利为目的，从事商品的生产、经营和服务活动的经济组织。

3．行业组织。行业组织包括行业协会和专业协会。行业协会是联系政府与企业的非营利性的社团法人，发挥着政府和单个企业都无法承担的行业自律职能；专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人，可以依据章程进行自我管理，甚至享有对其成员予以惩戒的权力。

4．社会团体。根据国务院1998年10月颁布的《社会团体登记管理条例》第2条的规定，社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。在我国，《工会法》、《企业劳动争议处理条例》等法律、法规分别授权工会保障职工合法权益，参与劳动争议的处理；《妇女权益保障法》则授权各级妇联维护各族各界妇女的利益，接受被侵害人的投诉。

5．行政机关的内设机构和派出机构。行政机关有内设机构和派出机构之分。内设机构是行政机关根据行政工作的需要，在本机关内部设立的处理某项行政事务的工作机构，如公安局中的户籍科、法制科等；派出机构是行政机关在一定区域内设立的分支机构或代表机构，如公安派出所、税务所等。行政机关的内设机构和派出机构，一般不能以自己的名义对外作出行政行为和承担法律责任，成为独立的行政主体。但是，在某些特殊情况下，可以根据法律、法规的授权，独立作出某种特定行政行为。

二、行政组织法

行政组织法有广义、狭义之分。广义的行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法，狭义的行政组织法仅指行政机关组织法。

（一）行政组织法的体系

行政组织法是规定国家行政机关的组织、职权、法律地位、工作及会议制度等事项的法律规范的总称。我国现有的行政组织法主要由四部分构成。第一部分是宪法关于行政权与行政组织的规定。例如，《宪法》第三章第三节关于国务院的规定和第五节中关于地方各级人民政府的规定。第二部分是《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。第三部分是单行法律中关于行政权与行政组织的规定。例如，《立法法》第56条关于行政法规立法权的规定和《行政处罚法》第12条、第13条关于规章对处罚的设定等。第四部分是其他规范性法律文件中有关行政组织的规定。例如，第九届全国人大第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》以及国务院通过的《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《关于议事机构和临时机构设置的通知》等。

行政组织法通常规定下列内容：（1）行政机关的组成；（2）行政机关的法律地位；（3）行政机关的职权；（4）行政机关的活动原则；（5）行政机关的基本工作制度；（6）行政机关的主要会议制度；（7）行政机关的内部组织机构和编制；（8）行政机关设立、变更、撤销的程序。

行政组织法分中央行政机关组织法和地方行政机关组织法。中央行政机关组织法又分国务院组织法和国务院各部委、各直属机构、各办公机构组织条例，地方行政机关组织法又分一般地方行政机关组织法和各级地方人民政府的组织条例。

（二）中央行政机关组织法

《宪法》第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院总理的人选，由国家主席提名，全国人民代表大会决定，国家主席任免；国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选，由国务院总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任免。在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理提名，全国人民代表大会常务委员会决定，国家主席可任免部长、委员会主任、审计长、秘书长。国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同，为5年。总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。

根据1982年《宪法》和《国务院组织法》的规定，国务院主要由下列机构组成。（1）国务院办公厅。办公厅是国务院设立的协助国务院领导处理国务院日常工作的行政机构，由秘书长领导，并设副秘书长若干人。（2）国务院组成部门。国务院组成部门是依法分别履行国务院基本行政管理职能的行政机构，实行部长、主任、行长、署长负责制。根据第九届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案》，国务院设29个部、委、行、署，分别是外交部、国防部、国家计委、国家经贸委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、文化部、卫生部、国家计生委、中国人民银行、审计署。（3）国务院直属机构。直属机构是在国务院统一领导下主管某项专门业务、具有独立的行政管理职能的机构，如国家统计局、国家工商行政管理局、国家药品监督管理局、国家税务总局、民航总局、海关总署等。（4）国务院办事机构。办事机构是国务院设立的协助总理办理各项专门事项、不具有独立的行政管理职能的机构。主要有国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室等，国务院法制办公室、国务院经济体制改革办公室以及国务院研究室等。

中华人民共和国成立六十多年来，国务院的领导体制经历了一个发展变化的过程。新中国成立初期，政务院主要通过政务会议形式行使职权、进行领导，属于集体讨论、决定和集体负责的领导体制。1954年《宪法》规定：“总理领导国务院的工作，主持国务院会议。副总理协助总理工作。”1975年《宪法》未对国务院的领导体制作出规定。1978年《宪法》规定，总理主持国务院工作，副总理协助总理工作，实际上实行的仍是集体负责制。根据1982年《宪法》，国务院实行总理负责制。总理负责制主要体现在以下几个方面：一是国务院总理领导国务院的工作；二是国务院会议由总理负责召集并主持；三是国务院发布的决定、命令和行政法规，由总理签署；四是国务院总理可以向全国人大及其常委会提出有关组成人员的人选，可以直接任免所属机关的有关行政人员。在实行总理负责制的同时，国务院还实行一定形式的会议制度，重大问题分别由国务院常务会议和国务院全体会议讨论决定。

（三）地方行政机关组织法

地方各级行政机关即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，一方面要向同级人民代表大会及其常务委员会（县级以上）负责并报告工作，另一方面还要向上一级国家行政机关负责并报告工作，服从国务院的领导。就其行政建制而言，可大体分为普通建制地方行政机关、民族自治地方行政机关和特别行政区地方行政机关三种类型。

1．普通建制地方行政机关。目前，中国的普通建制地方行政机关一般分为三级，即省、自治区、直辖市的人民政府，县、自治县、县级市人民政府，乡、民族乡、镇人民政府。在有些地方，省级地方行政机关与县级地方行政机关之间还设有一级地方行政机关，即自治州人民政府、设区的市和管县的市的人民政府，因此，地方行政机关在这些地方不是三级而是四级。至于省、自治区人民政府下设的地区行政公署，县、自治县下设的区公所，市、市辖区人民政府下设的街道办事处，只是相应地方人民政府的派出机关，而不是一级地方行政机关。

地方各级人民政府由正副职首长和各政府部门负责人组成。其中：省（自治区、直辖市）、自治州（设区的市和管县的市）两级人民政府组成人员中包括秘书长；乡（镇）人民政府只设乡（镇）长、副乡（镇）长，而不再设专门工作部门。地方各级人民政府均实行首长负责制。县级以上人民政府同时设全体会议和常务会议，全体会议由本级人民政府全体成员组成，常务会议由正副职首长组成（省、州级政府常务会议的组成人员包括秘书长）。政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或全体会议讨论决定。

地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。县级以上地方人民政府设立的工作部门既受本级人民政府统一领导，同时又受上一级人民政府主管部门的领导或业务指导。根据有关法律规定，省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人大常委会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。此外，地方人民政府经批准还可以设立一定数量的派出机关。例如，省、自治区的人民政府经国务院批准，可以在地区设立行政公署；县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处。

2．民族自治地方行政机关。实行民族区域自治，是中国政府根据历史情况、民族关系和民族分布状况确立的一项基本制度。根据《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，民族自治地方政府包括自治区政府、自治州政府、自治县（旗）政府三级，民族乡政府虽然带有自治性质，但不是一级民族自治地方政府。自治区政府由主席、副主席、秘书长、各委员会主任及厅长、局长组成，自治州政府由州长、副州长、秘书长及主任、局长等组成，自治县政府由县长、副县长及主任、局长等组成。在领导体制方面，民族自治地方政府与普通行政建制地方政府一样，实行行政首长负责制，自治区主席、自治州州长和自治县县长由实行区域自治民族的公民担任。

中国民族自治地方的各级人民政府，除行使地方各级人民政府的职权外，还可依照宪法和相关法律的规定行使自治权。民族自治地方行政机关的自治权可大致概括为以下几个方面：一是立法自治权，二是经济管理自治权，三是财政管理自治权，四是人事管理自治权，五是科学、文化、教育等方面的管理自治权。

3．特别行政区地方行政机关。特别行政区是中国一级地方行政区域，是根据宪法和法律设立的具有特殊法律地位，实行不同于一般行政区的社会、政治、经济制度的行政区域。根据《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的有关规定，香港、澳门特别行政区政府分别是香港、澳门特别行政区的行政机关，其首长为特别行政区行政长官，在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，任期5年，可连任一次。行政长官代表本特别行政区，依照基本法的规定对中央人民政府和特别行政区负责。

（四）行政组织系统内部的关系

根据行政机关之间有无隶属关系或隶属关系的紧密程度，可以将行政组织系统内部的关系分为三种类型：一是领导关系，二是指导关系，三是公务协助关系。前两种是发生在彼此存在隶属关系的行政机关之间的关系，而第三种则是发生在彼此没有隶属关系的行政机关之间的关系。

1．领导关系。领导与被领导关系（简称“领导关系”）是在有直接隶属关系的行政机关之间形成的一种职务关系。在领导关系中，一方面作为领导方的行政机关享有对被领导方行政机关的命令权、指挥权和监督权，可以直接改变或撤销被领导的行政机关的行政行为；另一方面作为被领导方的行政机关必须接受和服从领导方行政机关的命令、指挥和监督，否则就要承担相应的法律责任。在行政实践中，行政机关之间的领导关系主要有两种情况：一是单一的领导关系，如上下级人民政府之间的关系；二是双重领导关系，如地方人民政府中的公安部门，既受本级人民政府的领导，同时又受上级公安部门的领导。

2．指导关系。指导与被指导关系（简称“指导关系”）是在有间接隶属关系的行政机关之间形成的一种职务关系。在指导关系中，一方面作为指导方的行政机关无权直接改变或者撤销被指导方行政机关的行政行为，而只能采取建议、劝告等间接的措施或手段影响被指导方行政机关，使之接受自己的指导；另一方面作为被指导方的行政机关应当主动地接受指导方行政机关的指导，正确地行使自己的职权。但是，如果被指导方行政机关出于某种原则，没有接受或拒绝接受指导方行政机关的指导，一般也不会引起直接的法律责任，这是指导关系与领导关系的一个重要区别。

3．公务协助关系。公务协助关系是在无隶属关系的行政机关之间形成的一种职务关系。这种关系既可以发生在同级行政机关之间，也可以发生在不同级别的行政机关之间；既可以发生在职能性质相同的行政机关之间，也可以发生在不同职能性质的行政机关之间。彼此之间没有隶属关系的行政机关之所以能形成公务协助关系，是因为它们都是国家行政机关，虽然彼此之间既不存在领导关系也没有指导关系，但它们的根本任务和目标是一致的。所以，当一方行政机关行使职权、执行公务需要另一方行政机关协助时，另一方行政机关就应当给予必要的协助。

行政职权与行政职责是两个既有联系又有区别的概念。法律首先赋予行政机关一定的行政职责，为保证这些职责的完成，法律又赋予行政机关以相应的行政职权及行政优益权。

一、行政职权

（一）行政职权的概念和特征

职权因职责而产生。“所谓行政职权，是指行政主体依法享有的、对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能。它是定位到具体的组织机构和职位上的行政权力，是通过立法将行政权力与一定的行政主体、行政事务联系起来加以规范的结果。”[4]

一般来讲，行政职权具有下述特征。

1．法定性。“无法律即无行政。”法定性是指行政主体行使权力必须以法律为依据，受法律约束。其内容主要包括四个方面：一是行政职权只能由法律设定或依法授予；二是行政职权只能由法律规定的机关和组织行使；三是行政职权的内容必须和法律的规定相一致；四是行政职权的行使必须符合法律规定的程序。

2．强制性。行政职权是国家意志的体现，具有强制性。这种强制性主要表现在两个方面。其一，行政职权的行使一般不被行政相对人的意志和行为所左右，也就是说，不管行政相对人是否同意或协助，都不影响行政职权的运用。其二，行政职权的行使以国家强制力为保障，遇有抵触时，行政主体可以使用法律规定的手段和方式排除妨碍以保证行政管理目标的实现。

3．专属性。行政职权作为国家行政权的具体表现形式，是一种体现着国家意志和强制力的权力。正因为这样，行政职权在具体归属上应当具有专属性，不能为人们随意拥有和行使。在我国，能够拥有和行使行政职权的只能是具有行政主体身份的国家行政机关或社会组织，即依据宪法、法律和法规的规定，能够以独立的法律地位参加行政法律关系、进行行政管理的机关和组织。

4．不可处分性。行政职权的不可处分性主要表现在三个方面：首先，行政主体不得自由转让其行政职权，除非符合法定条件并经过法定程序。其次，行政主体不得自由放弃其行政职权，否则会被视为失职行为，就要承担相应的法律责任。再次，即使是自由裁量行政职权的行使，也要在一定程度上受到法律的约束。这是因为，行使行政职权是为了国家和社会的利益，而不是为了满足行政主体自身的需求。如果行政机关擅自处分其行政职权，就会损害国家利益和社会公共利益。

5．优益性。行政职权是行政主体管理行政事务、维护公共秩序的权力，体现着国家的意志和公共利益。为了使国家、社会、集体和公民的利益能够得到及时、有效的保护，保障国家行政管理目标的实现，就有必要赋予其一定的优益性，使行政主体在行使其行政职权时在地位上优于行政相对人。

（二）行政职权的内容

行政职权的具体内容因行政主体而异，且非常丰富。罗豪才教授主编的《行政法学》曾将行政职权概括为七大类，分别是制定行政规范权、行政命令权、行政处置权、行政决定权、行政强制执行权、行政救济权和行政司法权。[5]胡建淼教授主编的《行政法学》则将行政职权分为16种，即制定行政规范权、行政调查权、行政检查权、行政决定权、行政许可权、行政确认权、行政奖励权、行政处罚权、行政强制权、行政委托权、行政合同权、行政经营权、行政物质帮助权、行政裁决权、行政复议权、行政申诉处理权。[6]这里，采用姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》中的归类方法，将行政职权大致分为以下七种。

1．行政立法权。行政立法权是指行政机关制定行政法规、规章的权力。在我国，行政机关立法权的取得主要有三种情形：一是宪法与有关的组织法所规定的行政立法权，即通常所说的职权立法；二是其他法律所授予的立法权，即一般授权立法；三是最高国家权力机关特别授予的立法权，通常称为特别授权立法。国务院可以根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。行政机关的立法权属于准立法权，必须根据法律行使，其内容不能与宪法、法律相抵触。

2．行政命令权。行政命令权是指行政机关发布决定、命令，要求行政相对人作出一定的行为或不作出一定的行为的权力。行政命令根据其内容，可以分为“令”和“禁令”两种。前者是要求行政相对人进行一定作为的命令，后者则是要求行政相对人不作为的命令。

3．行政处理权。行政处理权是行政机关依法处理涉及行政相对人某种权益的事项的权力。行政处理的范围很广，主要包括行政许可、行政给付、行政征收、行政征用等。也就是说，行政机关大量职责的履行，是通过行政处理实现的。

4．行政监督权。行政监督权是指行政机关依法对行政相对人守法和履行法定义务的情况进行监督的权力。行政机关在进行行政监督时，拥有检查、审查、调查、查验等法定的权力，同时要承担相应的法定义务。

5．行政裁决权（亦称行政司法权）。行政裁决权（亦称行政司法权），是专门行政机关按照准司法程序裁决特定的行政争议或与行政管理有关的特定民事争议的权力。例如，县级以上地方人民政府对自然资源权属纠纷的裁决权，商标评审委员会、专利复审委员会对有关商标、专利纠纷的裁决权等。

6．行政强制权。行政强制权是指行政机关为了保障行政管理的顺利进行，强制不履行行政法上义务的行政相对人履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，而对行政相对人的人身、财产采取直接或间接强制措施的权力。根据其对象不同，可将行政强制分为对财产的强制、对人身的强制和对行为的强制。

7．行政处罚权。行政处罚权是指行政机关在实施行政管理过程中，依法对违反行政管理秩序的行政相对人予以行政制裁的权力。行政处罚大致分为四类：一是申戒罚，又称精神罚或名誉罚，如警告、通报批评等；二是自由罚，又称人身罚，如行政拘留等；三是能力罚，又称行为罚，如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照、责令停产停业等；四是财产罚，如罚款、没收非法所得、没收财物等。

（三）行政职权的配置

1．行政职权的设定。行政职权的设定，是指通过立法直接赋予行政机关一定行政职权的法律制度，是固有行政职权的配置方式。行政职权的设定具有如下法律特征：其一，行政职权设定的主体是宪法和行政组织法的立法主体；其二，行政职权设定的内容是赋予行政机关一定的行政职权；其三，行政职权设定的性质是国家的立法行为；其四，行政职权设定的效果是导致行政主体的确立。

2．行政职权的授予。行政职权的授予，简称“行政授权”，是指以单项法律、法规或有权机关的决定赋予行政机关或其他组织以非固有职权的活动。行政职权的授予具有如下法律特征：其一，行政职权的授予是国家赋予行政机关或其他组织非固有职权的活动；其二，行政职权的授予必须有明确的法律依据并符合法定方式；其三，行政职权的授予创设新的行政主体。

3．行政职权的分配。行政职权的分配，是指行政主体为有效行使行政职权，在其内部组成机构或人员之间就行政职权的行使所作的分工。作为行政主体拥有行政职权以后的一种内部安排，行政职权的分配具有如下法律特征：其一，行政职权分配的主体是行政主体，包括行政机关和有关组织；其二，行政职权分配的客体是行政职权的行使权；其三，行政职权分配的对象是行政主体的内部组成机构和公务人员；其四，行政职权分配的性质是内部行政行为，对外不具有约束力。

4．行政职权的委托。行政职权的委托，简称“行政委托”，是指行政主体根据行政管理的需要，自行决定将其行政职权范围内的行政事务委托给其他行政机关、有关组织或个人，受委托者以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理行为，并由委托者承担法律后果的制度。行政职权的委托具有如下法律特征：其一，行政委托的委托者只能是拥有行政职权的行政主体；其二，行政委托的受委托者可以是行政主体，也可以是非行政主体的组织或个人；其三，行政委托的法律效果是设定行为主体，而不是设定行政主体；其四，在行政委托法律关系中，受委托者只能在委托的范围内以委托者的名义行使行政职权，其行为效果由委托的行政主体承担。

5．行政职权的协助。行政职权上的协助，简称“行政协助”，是指行政主体在实施行政职权的过程中，基于执行公务的需要和自身条件的限制，请求其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。作为行政职权的一种特殊的临时配置方式，行政协助具有如下法律特征：其一，行政协助是发生在行政主体之间的活动；其二，行政协助是两个以上的行政主体实施同一个行政行为或一个共同行政行为，而不是实施两个以上的行政行为；其三，在行政协助法律关系中，协助主体与被协助主体分别以自己的名义或共同行政主体的名义实施行政行为，并对行为的效果承担法律责任。

二、行政职责

（一）行政职责的含义与特征

行政职责是相对于行政职权而言的，它是国家为了实现其行政职能而赋予特定的行政主体以一定的任务并要求其完成的一种义务，简单地说就是行政机关的职务责任。一般来讲，行政职责具有下述特征。

1．法定性。在现代民主法治国家，行政主体的行政职责大都通过法律予以明确规定。在特殊情况下，通过行政规范和行政合同，也可以产生行政职责。根据依法行政的要求，行政主体对于法定职责必须严格按照法定标准履行，或者在法定幅度内适当履行。只有在个别没有法律明确规定的情况下，行政主体才能按照社会公认的合理性标准履行职责。

2．伴生性。行政职责是行政主体在行使行政职权的过程中必须承担的义务，它是行政职权的伴生物，与行政职权不可分离。正因为这样，没有无职责相伴的行政职权，也没有无职权相伴的行政职责。这就要求行政主体在依法拥有行政职权的同时，都要依法履行其行政职责，否则就要承担相应的法律责任。

（二）行政职责的基本内容

行政职责的内容是丰富多样的，不同的行政主体往往会有不同的行政职责。从概括的角度，可将行政职责总结为以下几个方面。

1．依法履行职责，不失职。行政主体拥有的行政职权，是国家权力在行政管理领域的具体运用。行政主体代表国家管理社会公共事务，在享有权力的同时负有不可推卸的责任。对于行政职责，行政主体必须依法履行，不可随意处分，更不能放弃，否则就会因失职而承担不利的法律后果。

2．严格遵守权限，不越权。行政权限是行政主体在行使行政职权时不得逾越的法定范围和界限。在现代民主法治国家，任何行政职权都有相应的边界，不能允许无范围或界限的行政职权存在。在行政法基本原则中，“越权无效”原则占有非常重要的地位。根据这个原则，行政主体必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为都是无效的。

3．符合法定目的，不滥用职权。在行政管理活动中，行政主体必须按照法定目的依法行使行政职权。这是因为，任何出于不正当的动机而背离法定目的的滥用职权行为，都有可能违背社会公共利益，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，阻碍行政管理目标的顺利实现。

4．正确适用法律，避免适法错误。不同的法律具有不同的调整范围和调整方法，同一部法律的不同条款调整的内容也有所不同。因此，行政主体在适用法律的过程中，不仅要适用正确的法律，而且还要适用正确的法律条款。既不能把此法当做彼法、把此条款当做彼条款，更不能错误地适用无效的法律。

5．遵守法定程序，避免程序违法。行政程序是行政主体在行使行政职权的过程中所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。严格遵守法定程序，是现代行政法对行政主体的基本要求。实践证明，行政主体只有遵守行政程序，才能保证行政行为的合法、有效，从而保护行政相对人的合法权益。反之，行政主体违背程序要求而随意行政，则会导致行政行为的违法、无效，不利于行政管理目标的实现。

6．遵循合理原则，避免行政不当。违反合法性原则的行政行为属于行政违法，而违反合理性原则的行政行为则属于行政不当，行政违法与行政不当都属于行政瑕疵。这就要求行政主体在行使行政职权时，不仅要遵循合法性原则，还必须遵循合理性原则。只有做到既合法又合理，才能充分贯彻立法目的，实现行政管理目标，保障公民、法人和其他组织的合法权益。

三、行政优益权

（一）行政优益权与行政职权的关系

为保障国家行政权的有效行使，国家赋予行政主体及行政人职务上的优先条件和物质上的受益条件。所谓行政优益权，就是行政主体及行政人依法享受这些优益条件的资格。行政优益权由行政优先权和行政受益权构成。前者为职务上的优先权，体现的是行政主体与行政相对人的关系；后者为物质上的受益权，体现的是行政主体与国家的关系。

行政优益权虽然不属于行政职权，但它与行政职权密切相关。一方面行政优益权是以行政职权为基础的，若无行政职权就不能依法享有行政优益权；另一方面行政优益权是为行使行政职权、履行行政职责服务的，是行政职权有效运作的保障条件。

行政优益权与行政职权的区别主要表现在两个方面。一是主体不同。享受行政优益权的主体可以是组织（行政主体），也可以是个人（行政人），而行政职权只能归属于组织而不能归属于个人。二是处分性程度不同。只要不影响行政管理活动的开展，行政主体或行政人可以选择放弃行政受益权，却不能放弃行政职权，否则便导致行政失职或构成违法。

（二）行政优先权

行政优先权，是指行政主体及行政人在行使行政职权时依法所享有的职务上的优惠条件。行政优先权作为一种“特权”，应当由行政主体及行政人在法定情形下享用。其基本内容包括以下几个方面。

1．优先通行权。优先通行权，是指行政主体及行政人在执行职务时享有的优先通行的权利。例如，《国家安全法》第9条规定：“国家安全机关的工作人员在依法执行紧急任务的情况下，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行。”

2．优先使用权。优先使用权，是指行政主体及行政人在执行职务时享有的优先使用有关器具的权利。例如，《人民警察法》第13条规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通讯工具、场地和建筑物。”

3．获得社会协助权。行政主体及行政人在执行职务时，可以而且应当得到公民和组织协助。例如，《人民警察法》第34条规定：“人民警察依法执行职务，公民和组织应当给予支持和协助。”

4．人身特别保护权。人身特别保护权，是指公务人员依法执行公务，其人身权受到法律的特别保护。

（三）行政受益权

行政受益权，是指行政主体因行使行政职权而享有的由国家提供物质保障的优惠条件。在行政职权法定的条件下，国家应当根据工作需要，向行政主体提供必要的物质保障条件，如划拨行政经费、提供办公用房、配备检测设备和交通工具等，以保证行政主体有效行使行政职权，履行行政职责，提高行政效率，更好地为行政相对人服务。

需要指出的是，行政受益权与行政收益权是两个不同的概念。行政受益权是行政主体从国家获得的物质保障条件，而不是行政主体从行政相对人那里获得物质回报。

一、行政人

（一）行政人的含义

“行政人是中国行政法学理论上的一个重要概念，特指依法代表国家，并以行政主体的名义，实施行政行为，其行为效果归属于行政主体的个人。”[7]

要正确理解“行政人”这个概念，需要厘清它与行政相对人、行政主体、行为主体、国家公务员等相关概念之间的关系。

1．行政人与行政相对人。行政人与行政相对人是两个不同的概念。行政人是实施行政行为的个人，在行政管理法律关系中处于管理一方，有权以行政主体的名义对行政相对人实施管理，并依法采用各种行政强制手段；而行政相对人则是在行政管理法律关系中处于被管理一方的个人或组织，负有服从和协助行政管理的义务。

2．行政人与行政主体。行政主体和行政相对人之间是一种委托代理关系。二者的主要区别表现在两个方面：其一，行政主体是一种组织，而行政人是个人；其二，行政主体是独立的行政法律关系的当事人，而行政人则不具有独立的行政法律关系当事人的地位，它只能以行政主体的名义实施行政行为，所引起的后果要由所属的行政主体承受。

3．行政人与行为主体。行为主体既可以是组织，也可以是个人，而行政人只能是个人。也就是说，行政人属于行为主体，但行为主体不一定是行政人。

4．行政人与国家公务员。行政人是个法学概念，公务员则是个法律概念。根据《公务员法》第2条的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在我国，行政人主要由国家公务员担任，但又不限于公务员。这是因为，公务员以外的人员依法行使行政职权时也是行政人。此外，公务员也并非在任何情况下都是行政人。

（二）行政人的特征

我国的行政人主要由国家公务员担任，但又不限于公务员。一般来讲，行政人具有以下特征。

1．行政人是个人而不是组织。行政主体只是组织，而不是个人，而行政人恰恰相反，是个人而不是组织。行政人的“个人”特征与行政主体的“组织”特征，将二者明显区分开来。

2．行政人是实施行政行为的个人。行政人是个人，但个人未必都是行政人。对于一个公务员来讲，只有当他依法代表行政主体实施行政行为时，才是行政人。当他在行政法律关系中处于被管理地位时，则是行政相对人。

3．行政人实施行政行为必须也只能以行政主体的名义进行。行政主体对行政相对人的管理，是通过行政人的活动实现的。离开行政人这个中介，行政主体便无法实施其行政行为；反之，离开行政主体，行政人的行为就失去了法律基础和归宿。由于行政人在行政管理法律关系中并非作为一方当事人出现，因而只能以行政主体的名义而不是以个人的名义实施行政行为。

4．行政人实施行政行为所引起的效果由其所属的行政主体承受。行政人实施行政管理活动，在形式上必须以行政主体的名义，在实质上必须按行政主体的意志进行。在这种情况下，行政主体对行政人的过错承担连带责任。

（三）行政人的法律地位

行政人的法律地位，是指行政人在各种行政法律关系中的权利和义务的综合体现。正因为这样，讨论行政人的法律地位，必须分析行政人所处的行政法律关系。

1．行政主体与行政人的关系。行政主体与行政人的关系，是行政人与行政相对人发生关系的前提。行政主体是独立的行政法律关系的当事人，而行政人则不具有独立的行政法律关系当事人的地位。在行政管理活动中，任何行政行为都是行政人代表行政主体所做的行为。从行政主体与行政人的关系来看，行政人从属于行政主体，二者之间是一种代理与被代理的关系。也就是说，行政人只能以行政主体的名义进行行政管理活动，其行为后果应当归属于行政主体。

2．行政人与行政相对人的关系。行政人与行政相对人的关系是基于行政主体与行政人的关系而发生的。行政人以行政主体的名义实施行政行为，这就决定了它在行政管理活动中只能以其所代表的行政主体的法律身份与行政相对人发生行政法律关系。因此，行政人所行使的权力都是行政主体的权力，所履行的义务都是行政主体的义务，由此导致的法律后果也应当由行政主体对外承担。

二、公务员

（一）公务员的概念和范围

公务员有广义和狭义之分。广义的公务员即通常所说的“国家公职人员”，包括所有国家机关（行政机关、立法机关和司法机关）中代表国家行使国家权力的工作人员；狭义的公务员仅指国家行政机关中非选举产生和非政治任命的公职人员，即通常所说的业务类公务员。“公务员一般是指国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。”[8]根据上述定义，可以从以下三个方面来理解一般公务员的概念：其一，公务员是经法定方式和法定程序任用的人员；其二，公务员是在中央和地方各级国家机关中工作的人员，一般不包括企事业组织和社会团体的工作人员；其三，公务员是指在国家机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员，不包括国家机关中的工勤人员。

在中国，公务员的概念和范围与一般西方国家有所不同。1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》第3条明确规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这是当时对公务员概念和公务员法适用范围的法定解释。根据该条例，中国共产党机关、权力机关、审判机关、检察机关、群众团体、民主党派以及企事业单位的工作人员都不属于公务员范围。2006年1月1日施行的《公务员法》第2条则将公务员范围扩大为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。按照这个划分标准，中国的公务员范围似乎应当包括下列人员：一是行政机关的工作人员，二是权力机关的工作人员，三是审判机关的工作人员，四是检察机关的工作人员，五是中国共产党机关的工作人员，六是民主党派机关的工作人员，七是政协机关的工作人员，八是工、青、妇等群团机关的工作人员。

通过上面的比较可以看出，各国公务员的概念和范围存在着较大的差异。如果按照从小到大、由窄到宽的排列顺序，可以将世界各国（地区）的公务员范围划分为以下四种基本类型。

第一种类型：公务员仅指国家行政机关中非选举产生和非政治任命的公职人员，即通常所说的业务类公务员，而不包括由选举产生或政治任命的政务类公务员。这种类型主要以英国为代表，受英国影响公务员范围与其相类似的国家和地区主要有印度、巴基斯坦、澳大利亚、南非、加纳以及中国香港特别行政区。实行多党制的英国，强调公务员政治中立、职务常任。在英国，公务员习惯上称为“文官”（civil service），经过公开考试而择优录用，无过失就可以长期任职，不与内阁共进退。按照英国公务员法的相关规定，公务员既不包括选举和政治任命的议员、首相、总理、国务大臣、政务次官、专门委员会委员等政务官，也不包括法官、军人以及在企事业单位和地方自治机构工作的人员，范围是相对比较小的。

第二种类型：公务员是国家行政机关工作人员的统称，既包括业务类公务员，亦包括政务类公务员。这种类型的典型代表主要有美国、德国、韩国等。以美国为例，其公务员范围不仅包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命的官员，而且还包括工勤人员在内的行政部门的所有工作人员。根据德国《联邦公务员法》第2条的相关规定，国家公务员是指在国家政府部门及其下属机构、社团或被赋予公务权的机构中任职，从而形成公务关系或者服务关系的人员。凡是为联邦效劳的公务员是联邦的直接公务员，凡是为联邦直属团体、机构或者公法基金会效劳的公务员是间接的联邦公务员。

第三种类型：公务员包括中央和地方各级行政机关、立法机关、审判机关、检察机关以及公共事业机构（如学校、医院等）的工作人员。法国、摩洛哥、黎巴嫩等国家以及中国澳门地区，均属于这种类型。需要指出的是，尽管法国国家机关工作人员通称为公务员，但是只有一部分适用于公务员法管理。1983年7月13日制定的《法国公务员权利和义务总章程》第2条规定：“本法适用于如下人员：国家行政机关、各大区的行政机关、各省行政机关、各市镇行政机关（非军事的）公务员以及隶属于它们的公立公益机构，包括国家公务员以及地方政府的公务员。但是不包括议会中的国家公职人员，也不包括司法部门中的国家公职人员。在具有工业和商业特性的国家公共服务机构和公益公立机构中，本法只适用于担当国家公职的人员。”[9]因此，根据其是否适用于《公务员法》，可以将法国公务员分为两大类：一是适用于《公务员法》的公务员，如在中央和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、教师、医务人员等；二是不适用于《公务员法》的公务员，如议会的工作人员、法院的法官以及军事人员等。

第四种类型：公务员不仅包括各级国家机关（行政机关、立法机关和司法机关的统称）的公职人员，而且还包括党的机关的工作人员。这种类型以中国和越南为代表。从《国家公务员暂行条例》到《中华人民共和国公务员法》，中国的公务员范围经历了由小到大的变化过程，即从“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”扩展到“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

（二）公务员的分类

根据公务员职位的性质、特点和管理需要，对公务员合理分类，是公务员科学管理的基础。在西方国家，公务员通常分为政务类公务员和业务类公务员两大类。所谓政务类公务员，通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；所谓业务类公务员，通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。

我国不实行政党轮流执政的制度，故没有政务类公务员和业务类公务员的划分。根据《公务员法》的规定，我国将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置，分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

此外，我国《公务员法》还将公务员分为一般职公务员和特别职公务员。特别职公务员系指公务员中的领导成员以及法官、检察官等。其中，公务员中的领导成员主要是指各级人民政府组成人员和县级以上人民政府工作部门的正副职负责人。一般职公务员则指除特别职公务员以外的所有公务员。《公务员法》第3条规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”由此可见，特别职公务员除适用《公务员法》外，还要适用特别法的规定，而且特别法的适用优于《公务员法》的适用。

（三）公务员的法律地位

公务员的法律地位在不同的行政法律关系中是不一样的。在外部行政管理法律关系中，公务员以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关，不具有一方当事人的资格；在行政诉讼法律关系中，公务员既不能作为原告，也不能作为被告，不具有诉讼当事人的地位；在内部行政法律关系中，公务员则可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系；在行政法制监督法律关系中，公务员也可以作为监督对象与监督主体发生关系，成为一方当事人。

公务员的法律地位主要由其法定权利和法定义务所决定。根据《公务员法》第13条的规定，公务员享有下列权利：一是获得履行职责应当具有的工作条件；二是非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；三是获得工资报酬，享受福利、保险待遇；四是参加培训；五是对机关工作和领导人员提出批评建议；六是提出申诉和控告；七是申请辞职；八是法律规定的其他权利。根据《公务员法》第12条的规定，公务员应当履行下列义务：一是模范遵守宪法和法律；二是按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；三是全心全意为人民服务，接受人民监督；四是维护国家的安全、荣誉和利益；五是忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；六是保守国家秘密和工作秘密；七是遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；八是清正廉洁，公道正派；九是法律规定的其他义务。

三、行政职务关系

（一）行政职务关系的内容

行政职务关系，是指行使行政职权的公务员，基于行政职务而与国家所发生的权利义务关系。其基本内容可大致概括为两个方面：一是行政机关对公务员管理而产生的关系，即人事管理关系；二是公务员从行政机关获取工资福利待遇而产生的关系，即具有一定特殊性的劳动关系。

1．人事管理关系。行政机关对公务员的管理主要包括以下几方面。（1）考核。对公务员的考核，分平时考核和定期考核，考核的范围包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。（2）奖励。对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出成绩的公务员或者公务员集体，给予精神奖励和物质奖励。奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。（3）惩戒。公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，可以依照《公务员法》的规定给予处分。处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。（4）培训。对新录用人员应当在试用期内进行初任培训，对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训，对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训，对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训。（5）交流。公务员可以在公务员内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。（6）晋升。公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格，按照法定程序办理，实行任职前公示制度和任职试用期制度。

2．特别劳动关系。公务员与所在行政机关的特别劳动关系主要表现为以下几个方面。（1）工资。公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金，应当按时足额发放。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。（2）福利。公务员按照国家规定享受福利待遇。公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。（3）保险。国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。

通过上面的分析，可以看出，行政职务关系具有以下几个特征：第一，行政职务关系属于内部行政法律关系；第二，行政职务关系产生和存在的基础是担任一定的行政职务；第三，行政职务关系的主体是公务员和国家；第四，行政职务关系是一种特殊的劳动关系。

（二）行政职务关系的产生

公民经过法定程序担任行政职务，从而与国家形成行政职务关系。在我国，行政职务关系的产生主要有以下几种途径。

1．考任。考任是通过竞争考试的方式录用公务员。根据《公务员法》的规定，录用担任主任科员以下及其他相当层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。

2．选任。选任是以选举方式任用公务员。选任是一种传统的公职任用方式，具有广泛的、高度的民主性。这种方式在国外只适用于部分政务类公务员，在我国目前也仅适用于对各级政府组成人员的任用。例如，根据我国《宪法》的规定，地方各级人民代表大会分别选举本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。

3．委任。委任是由有权机关或者行政首长直接委任的任用方式。委任与选任的最大区别在于：选任通过选举方式产生，委任则不需要通过选举方式。《公务员法》第40条规定：“委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。”

4．聘任。聘任是应聘人员通过与聘任单位签订人事聘任合同而成为公务员的任用方式。《公务员法》第95条至第99条对公务员的聘任规定如下：（1）机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制；（2）机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘；（3）聘任公务员应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务；（4）聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制；（5）聘任合同期限为1年至5年，可以约定1个月至6个月的试用期。

（三）行政职务关系的变更和消灭

行政职务关系因一定的法律事实而产生，同时也因一定的法律事实而变更甚至消灭。

1．行政职务关系的变更。国家公务员在任职期间，因某种法律事实的出现而使职务关系的内容（职权、职责等）发生变化，称为行政职务关系的变更。行政职务关系的变更通常有以下三种情形：（1）升职，即由低一级职位提升为高一级职位；（2）降职，即由高一级职位降为低一级职位；（3）转任，即根据工作需要而进行的平级调动。

2．行政职务关系的消灭。行政职务关系的消灭，是指由于发生某些事实或行为致使行政职务关系不能继续存在。行政职务关系的消灭通常有以下五种情形。（1）辞职。公务员自愿辞去公职，并得到任免机关的批准，使行政职务关系不再继续。（2）辞退。公务员具有某种法定情形，所在的行政机关可予以辞退，单方面终止其行政职务关系。（3）退休。公务员达到国家规定的退休年龄或者丧失工作能力的，应当退休，导致行政职务关系消灭。（4）开除。公务员因违反政纪受到开除处分，意味着行政机关强制其退出公务员队伍，并终止其行政职务关系。（5）死亡。公务员死亡自然导致行政职务关系的终结。

行政相对人是行政法学中的一个基本范畴，指的是行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，在我国目前的行政法律中一般称为“公民、法人或者其他组织”。

一、行政相对人的概念与法律地位

（一）行政相对人的概念

行政相对人（简称相对人）是在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。对于这个概念，应当从以下几个方面进行理解。

首先，行政相对人既包括自然人，也包括法人和非法人组织。在绝大多数行政管理领域，与行政主体发生行政管理法律关系的当事人都是公民。作为行政相对人的组织主要是指具有法人资格的企业、事业组织和社会团体以及非法人组织。此外，外国人和无国籍人在与作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织发生各种行政法律关系时，也可以成为行政相对人。因此，行政相对人不仅包括作为自然人的公民、外国人和无国籍人，也包括法人或者其他组织。

其次，行政相对人是处在行政管理法律关系中的个人、组织。在行政管理法律关系中，作为行政主体的一方当事人是有权实施行政管理行为的行政机关、法律法规授权的组织或其他社会公权力组织，另一方当事人则是接受行政主体行政管理的个人、组织，即行政相对人。也就是说，个人、组织只有处在行政管理法律关系中，才具有行政相对人的地位；反之，就不能赋予其“行政相对人”的称谓。

最后，行政相对人是其权益受到行政行为影响的个人、组织。行政管理法律关系包括整体行政管理法律关系和具体行政管理法律关系。在具体的行政管理法律关系中，只有其权益受到行政主体相应行政行为影响的个人、组织，才在该行政管理法律关系中具有行政相对人的地位。需要指出的是，行政主体行政行为对相对人权益的影响有时是直接的，有时是间接的。作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。

（二）行政相对人的法律地位

行政相对人的法律地位主要表现在以下几个方面。

首先，行政相对人是行政管理的对象。在行政管理法律关系中，作为行政主体的一方享有国家行政权，能依法实施行政管理行为，作出影响对方当事人权益的行政行为；而作为行政相对人的另一方当事人，则必须服从行政主体的管理，依法履行相应行政行为确定的义务，遵守行政管理秩序。

其次，行政相对人是行政管理的参与人。行政相对人对行政管理的参与是现代民主的重要体现。在现代社会，行政相对人不再只是被动的管理对象，而是行政管理活动的参与者。一方面可以通过听证会、意见征求会以及来信来访等多种形式，参与行政立法和其他规范性文件的制定，充分表达其意见和要求；另一方面还可以通过告知、申辩、听证等行政程序，参与具体行政行为的实施，并对各级行政机关及其工作人员的工作提出批评、建议。

再次，行政相对人是行政法制监督的主体。在行政法制监督关系中，行政相对人作为行政法制监督主体，有权对行政主体行使职权的行为和国家公务员遵纪守法的情况实施监督。但是，行政相对人不能对监督对象作出直接产生法律效力的监督行为，而只能通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，或者通过舆论机构对违法行政行为予以揭露、曝光，为有权国家机关提供线索，使之采取能产生法律效力的措施，从而实现行政法制监督的目的。

最后，行政相对人是行政救济的对象。行政相对人在其合法权益受到行政主体侵犯后，可以依法申请法律救济，成为行政救济法律关系的一方主体。在我国，行政救济制度主要包括行政机关的救济与司法机关的救济，前者主要有行政复议、行政申诉等，后者主要是行政诉讼。对于合法权益遭受侵害的行政相对人而言，最具重要意义的行政救济方式主要是行政赔偿和行政补偿。

二、行政相对人的种类

依据不同的标准，可以将行政相对人划分为若干种不同的类型。

（一）个体相对人与组织相对人

以行政相对人自身的存在形态为标准，可以将行政相对人分为个体相对人与组织相对人。个体相对人是自然人形态的相对人，他们以个人的名义成为行政管理的相对人。作为行政相对人的个人主要是指公民，同时还包括外国人和无国籍人。组织相对人是团体形态的相对人，包括法人和非法人组织两种情况。组织作为行政相对人与行政主体发生行政法律关系时，应由其法定代表人代表。

（二）直接相对人与间接相对人

以行政相对人与行政行为的关系为标准，可以将行政相对人分为直接相对人与间接相对人。直接相对人是其权益受到行政行为直接影响的相对人，如行政许可的申请人、行政处罚的被处罚人等；间接相对人是其权益受到行政行为间接影响的相对人，如治安处罚关系中受到被处罚人行为侵害的人、行政许可关系中可能受到许可行为不利影响的竞争者或相邻人。

（三）特定相对人与不特定相对人

以行政主体行政行为的对象是否确定为标准，可以将行政相对人分为特定相对人与不特定相对人。特定相对人通常是行政主体具体行政行为的相对人，在范围上明确而具体；不特定相对人通常是行政主体抽象行政行为的相对人，范围比较广泛而不确定。

（四）内部相对人与外部相对人

以行政相对人与行政主体之间是否存在隶属关系为标准，可以将行政相对人分为内部相对人与外部相对人。内部相对人是内部行政法律关系中与行政机关或机构相对应的另一方当事人，通常具有内部隶属关系；外部相对人则是外部行政法律关系中与行政主体相对应的公民、法人或组织。

（五）受益相对人与侵益相对人

以行政行为对其权益影响的性质为标准，可以将行政相对人分为受益相对人与侵益相对人。受益相对人是通过受益行政行为获取某种权益的相对人，侵益相对人是因为行政行为而失去某种利益或其利益受到损害的相对人。一般来讲，行政奖励、行政给付或行政许可行为的相对人为受益相对人，行政处罚、行政强制的相对人为侵益相对人。

三、行政相对人的权利与义务

（一）行政相对人的权利

行政相对人的权利是指由行政法所规定或确认的，在行政法律关系中由行政相对人享有并与行政主体的义务相对应的各种权利。[10]行政相对人在行政法上的权利可大致概括为五个方面。

1．知情权。行政相对人有权了解和获取行政主体的各种行政信息，具体包括规范性法律文件、制度、决定、标准、程序规则以及与行政相对人本人有关的各种档案材料等。

2．行政参与权。行政相对人依法享有通过合法途径参与国家行政管理活动的权利。除进入国家公务员队伍直接从事行政管理工作之外，行政相对人还可以通过座谈会、听证会、论证会以及来信来访等多种方式，参与行政法规、规章及行政政策的制定，参与国民经济与社会发展计划的编制和执行，参与与自身有利害关系的具体行政行为的决定和实施等。

3．监督权。行政相对人依法享有监督权，既可以对各级行政机关及其工作人员的工作提出批评，并就如何改善行政管理、提高行政效率提出意见和建议，还有权对行政主体及行政公务人员的违法、失职行为进行检举、揭发，要求相关的国家机关进行查处，以保持国家行政机关的廉洁。

4．行政受益权。行政相对人依法享有通过行政主体的积极行为获得各种利益及利益保障的权利。具体包括基本生活水平的保障、义务教育的保障、劳动就业和劳动安全的保障，以及特定群体福利优待的保障等。

5．救济权。行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼；在其合法权益受到行政主体违法行政行为侵犯并造成损失时可以依法请求国家赔偿。此外，行政相对人的财产如果因公共利益需要而被国家征收、征用时，还可以依法请求补偿。

（二）行政相对人的义务

行政相对人在享有行政法上的权利的同时，还必须履行相应的义务。

1．服从行政管理的义务。在行政管理过程中，行政相对人的首要义务是服从行政管理。其具体内容包括：遵守行政法规、规章和其他规范性文件，执行行政决定和行政命令，遵守法定行政程序，维护行政管理秩序。

2．接受行政监督的义务。行政监督是行政主体对行政相对人遵守法律、法规，履行行政法上义务的情况进行的监督，是实现行政管理目标的重要手段。行政相对人要自觉接受行政主体的检查、审查、检验、鉴定，并向行政主体提供报表、账册等有关材料，主动配合行政监督。

3．协助行政管理的义务。对行政主体及其工作人员执行公务的行为，行政相对人应当积极予以协助。例如，配合公安机关维持社会秩序，协助人民警察追捕违法犯罪分子或抢救交通事故中的受伤人员，必要时为公务人员提供交通工具或执行公务所需的其他设施等。在国家利益和社会公共利益受到侵害或威胁时，行政相对人应采取措施，尽可能避免或减少损害的发生。

4．遵守行政程序的义务。无论是请求行政主体实施某种行政行为，还是应行政主体的要求作出某种行为，行政相对人都要严格遵循法律、法规规定的程序，并向行政主体提供真实的信息资料；否则，就要承担不利的法律后果，如遭到拒绝或缴纳滞纳金等。

1．广义行政组织法应包括下列哪些选项？（　　）

A．行政机关组织法　　B．行政编制法

C．公务员法　　　　　D．行政程序法

2．关于行政机关与行政主体之间的关系，下列哪些说法是正确的？（　　）

A．行政机关都可以成为行政主体。

B．并非所有行政机关在所有场合都是行政主体。

C．成为行政主体的不限于行政机关。

D．行政主体是对行政机关行政法地位的表述。

3．根据行政法学对行政机关的分类理论，下列哪些选项是正确的表述？（　　）

A．乡政府是一般权限行政机关。

B．地区行署是省政府的派出机关。

C．审计局是专业性行政机关。

D．国家税务总局是国务院的工作部门。

4．关于国家行政机构，下列哪些说法是不正确的？（　　）

A．国家粮食局是国务院直属机构。

B．国务院台湾事务办公室是主管台湾事务的办事机构。

C．财政部的司级内设机构的增设由财政部审核，国务院机构编制管理机关批准。

D．国务院学位委员会是国务院组成部门。

5．关于行政机关和机构的设立，下列哪些说法是不正确的？（　　）

A．经国务院批准，省人民政府可以设立行政公署。

B．经市公安局批准，县公安局可以设立派出所。

C．经全国人大常委会批准，国务院可以设立直属机构。

D．经市人民政府批准，县人民政府可以设立区公所。

6．关于被授权组织，下列哪些说法是正确的？（　　）

A．被授权组织与行政机关具有完全相同的法律地位。

B．被授权组织只有在行使被授职权时才成为行政主体。

C．被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授予的行政职权。

D．被授权组织由其本身就行使所授职权的行为对外承担法律责任。

7．下列何种情形不符合法律、法规有关公务员任职和辞职的规定？（　　）

A．李副市长兼任公安局长和安全局长。

B．市经济委员会张主任兼任投资公司董事长。

C．教育局高副局长辞职一年后经教育局批准到教育局所属的教育培训中心担任主任。

D．市政府批准办公厅机要处王处长辞职出国。

8．下列哪些做法不符合有关公务员管理的法律、法规规定？（　　）

A．县公安局法制科科员李某因2002年和2004年年度考核不称职被辞退。

B．小王2004年7月通过公务员考试进入市法制办工作，因表现突出于2005 年1月转正。

C．办事员张某辞职离开县政府，单位要求他在离职前办理公务交接手续。

D．县财政局办事员田某对单位的开除决定不服向县人事局申诉，在申诉期间财政局应当保留田某的工作。

9．关于行政相对人，下列哪种说法是正确的？（　　）

A．行政相对人是受行政行为直接影响的个人、组织。

B．行政机关也可能成为行政相对人。

C．非法人组织不能作为行政相对人。

D．国家公务员不可能作为行政相对人。

10．材料分析。

2007年2月，某县财政局监督检查科对该县某国有企业进行了财务检查，发现该企业以节假日名义超标准向职工发放生活补贴34410元，向某公司违规缴纳企业管理费313813元，以及白条入账、结转不及时等财务基础管理不规范问题。根据以上违法事实，县财政局监督检查科以该科的名义对该企业作出了责令调整会计账目、追回有关资金、对企业处以3万元罚款的处理决定。该企业对县财政局监督检查科的处理不服，遂向县财政局的上一级主管部门市财政局申请行政复议。市财政局审查后认为，县财政局监督检查科是县财政局的内设机构，不具备财政执法主体资格，县财政局监督检查科以自己名义对外作出的处罚决定是无效的。因此，作出行政复议决定，撤销该行政处罚决定。

问题：

（1）县财政局监督检查科是否属于行政主体，为什么？

（2）该处罚决定应当以哪个机关的名义作出？

[1]胡锦光、杨建顺、李元起：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社1998年版，第107页。

[2]胡锦光、杨建顺、李元起：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社1998年版，第107页。

[3]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第138页。

[4]胡建淼主编：《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，第72页。

[5]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第72页。

[6]胡建淼主编：《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，第74—75页。

[7]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第104页。

[8]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第149页。

[9]谭宗泽：《公务员法》，引自应松年主编：《当代中国行政法》（上卷）第八章，中国方正出版社2005年版，第313页。

[10]方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第62—63页。