财政的职能

1.4　财政的职能

关于财政职能的解释或理解目前有两种：一种是把财政职能解释为财政作为一个分配范畴所固有的功能;另一种是把财政职能理解为财政应该承担的职责和任务。

财政职能是为实现政府职能服务的，财政职能决定于政府职能，是政府职能的经济体现。在计划经济条件下，政府部门是社会经济活动和资源配置的主体，财政必然处于全面的主导地位。全社会宛如一个大工厂，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性。企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务处于从属地位，能力有限、功能微弱。由此形成的财政职能范围大而宽，集中体现为财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包括生产、投资、消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有职能。在市场经济体制下，资源配置的基础是市场，而不是政府。只有在市场失灵的领域和市场残缺的情况下，政府的介入才是必要的。这就决定了政府的职能只能是解决市场不能解决或解决不好的事项。

在经济运行过程中，市场机制的作用是有限的，而市场机制失灵的领域恰恰是财政职能应当发挥作用的领域。因此，相应地，财政具有资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。

1.4.1　资源配置职能

1.资源配置职能的含义

人类生产生活都使用和消耗资源，经济越发展对资源的需求量越大。但特定条件下，资源总是有限的。生产规模不断扩大与资源匮乏之间的矛盾是经济生活中必须处理的基本矛盾，优化资源配置是人类社会不断发展的必要条件。

资源配置职能是国家通过对现有人力、物力、财力等社会经济资源的合理调配，实现资源结构的合理化，使其得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。

财政执行资源的配置职能，可以从以下三个方面来理解：

(1)社会资源是有限和稀缺的。

在世界上没有任何一个国家所占有的资源是无限的。相对于人类的需求来讲，地球上的资源总是有限的，非再生资源更是如此，这就决定了世界上所有的国家均应把有效配置资源作为极其重要的经济问题来对待。

(2)社会共同需要的客观存在，决定了任何社会都不可能仅仅通过分散的个人或其他社会单位来实现资源的有效配置。

一般来说，某些社会共同需要，如公共安全等，是任何个人或集团无力提供的;虽然有些社会的共同需要，单位个人或集团有能力提供，但是，由于其消费的不可分割性而不愿提供，或因为个人和集团分散提供难以得到最佳社会经济效益，因此，就这个意义来说，任何社会都需要国家财政进行资源配置。

(3)市场经济客观要求优化资源配置，但是，市场存在缺陷和失灵，使市场本身难以独立实现资源的最佳配置。客观上要求政府作为全社会共同利益的代表者通过国家财政收支活动，弥补市场缺陷和市场失灵。

2.资源配置职能的主要内容

(1)调节资源在地区之间的配置。

财政可通过采取转移支付制度和区域性的税收优惠政策、加强制度建设、消除地方封锁和地方保护、完善基础设施、提供信息服务等方法，促进要素市场的建设和发展，推动生产要素在区域间的合理流动，实现资源配置的优化。

(2)财政调节资源在产业部门之间的配置。

调整产业结构有两条途径：一是调整投资结构，增加对国家需要优先发展的产业的投资;二是改变现有企业的生产方向，即调整资产的存量结构，进行资产重组，来调整产业结构。财政通过调整投资结构，形成新的生产能力，实现优化产业结构的目标。如交通、能源等基础产业项目的资金和技术“门槛”高，政府就可通过产业政策指导和集中性资金支持，防止规模不经济的产生。除了政府直接投资外，还可利用财政税收政策引导企业投资方向，以及补贴等方式调节资源在国民经济各部门之间的配置，形成合理的产业结构。

(3)调节全社会的资源在政府部门和非政府部门之间的配置。

这体现在财政收入占国民生产总值或国内生产总值比重的高低。提高这一比例，意味着在全部社会资源中由政府部门支配的部分增加，由企业和个人支配使用的部分减少。相反，则意味着全部社会资源中归企业和个人支配使用的部分增加，而归政府支配使用的部分减少。随着国家经济体制的改革与政府职能的调整，应当使财政部门支配的财力与其承担的社会经济政治责任相适应，这一比重过高或过低，都不符合资源优化配置的要求。

1.4.2　收入分配职能

1.收入分配职能的含义

收入分配通常是指社会在一定时期内(通常为一年)所创造的国民收入，在国家、企业和个人等多种经济主体之间的分割，以及由此形成的收入流量的分配格局和存量的财产分配格局。

财政收入分配职能包含两层含义：一是对社会总产品和国民收入进行初次分配，在组织国家收入的同时确立全社会各方面收入分配的基本格局，主要保证收入分配对效率的促进作用;二是对初次分配结果存在的偏差进行纠正、调整和合理分配，以实现收入分配的相对公平。

公平分配包括经济公平和社会公平两个方面。其中，经济公平是要求各经济主体获取收入的机会均等，等质等量的要素投入应获得等量的收入，所以，经济公平是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的，是市场经济的内在要求。社会公平则要求将收入差距维持在一定阶段上社会各阶层所能接受的合理范围内，所以，社会公平不是收入的均等，其标准要受到人们的经济承受力、心理承受力、政治经济大环境等多种因素的影响。

在市场经济条件下，收入分配首先是受市场机制调节，收入按照投入要素的数量、质量、市场价格进行分配，要素收入与要素投入相对称，所以，市场机制调节收入的结果可以较好地体现经济公平。但是，社会公平却难以通过市场机制予以完全实现。因为个人拥有原始生产要素的多少不同，以及个人天赋、努力程度的不同，市场机制分配的结果可能会造成富者越富、贫者越贫的结果，即在市场经济中通常不存在以社会公平为目标的再分配机制，一些无劳动能力，又无其他要素可以提供的人，就无法通过市场取得收入，以维持生存。而且在市场经济中，即使有一些私人慈善机构能够进行某些方面的再分配活动，但是由于能力有限和缺乏协调，也不能从根本上解决社会公平问题。所以，政府的介入是必然的，而财政的收入分配职能就是要求财政运用多种方式，参与国民收入的分配和调节，以期达到收入分配的经济公平和社会公平。财政的收入分配职能总会使一些人受益，一些人受损。依据公平与效率的原则，如果一味地追求社会公平必然会造成效率的损失，情况严重的会影响生产积极性，阻碍社会经济的发展。如果财政不对市场分配格局进行调节，贫富差距悬殊的分配结果又会造成社会秩序的紊乱，反过来影响市场效率的发挥。因此，在发挥财政的收入分配职能时，应当兼顾公平与效率之间的均衡，在不损失或尽量少损失效率的前提下，通过财政的再分配政策，最大限度地实现社会公平的目标。

财政进行收入分配的逻辑前提之一是首先划清市场分配与财政分配的原则界限。一般来说，在市场经济中，市场可以形成较为合理的企业职工工资、租金收入、利息收入、股息红利收入、企业利润等，使之符合经济公平，所以财政原则上不应直接介入这些要素价格的形成(稀缺资源的垄断性收入除外)。

2.收入分配职能的内容

(1)主要运用政府税收调节企业收入和个人收入，使之符合社会公平。

税收是调节收入分配的主要手段，通过企业所得税调节公司的利润水平;通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使之维持在一个合理的差距范围内;通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入;通过遗产税、赠与税调节个人财产分布;通过消费税调节个人的实际收入水平等等。

(2)国家作为全民资产的所有者代表，应遵循市场原则，依据财产权力，以股息、红利、利息、上缴利润等形式取得所有权收入，而不应随心所欲。

(3)规范工资制度。

这里是指由国家预算拨款的公务员的工资制度以及相似的事业单位职工的工资制度。凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度;实现个人消费品的商品化，取消变相的实物工资;适当提高工资水平，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入制度。在规定公务员和事业单位人员的工资构成、等级、增长等制度时，要使之与企业职工工资形成较合理的比例，从而体现经济公平。

(4)保证因无劳动能力和其他要素而无收入或收入甚少者的最基本生活需要。

通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出、补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。

(5)在社会范围内组织强制保险，解决企业和个人无力解决的收入调剂问题。

拓展阅读

深化收入分配制度改革

党的十七大报告指出：深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。

1.4.3　经济稳定职能

1.经济稳定职能的含义

经济稳定职能是指国家通过财政分配实现经济稳定的目标，即充分就业、物价稳定和国际收支平衡、经济稳定增长等多重含义。

充分就业是指有能力工作、愿意工作且在寻找工作的人的充分就业。由于经济结构的不断调整，就业结构也在不断变化，在任一时点上，总会有一部分人暂时脱离工作岗位而处于待业状态，所以，充分就业并不意味着可就业人口的百分之百的就业。一般认为，95%～97%的就业率就可认为达到了充分就业。物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内。因为在纸币制度下，物价上涨是一种经常性的现象，只要物价的上涨幅度限于社会可以忍受的范围之内，即不破坏社会经济正常运行，那么此时的物价就是一种稳定的物价。一般认为，年物价上涨率保持在3%或5%以下就可视为物价稳定。国际收支平衡是指一国在国际经济往来中，应当维持经常性项目收支(进出口收支、劳务收支和无偿转移收支)的大体平衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡同时意味着国内收支的不平衡。经济稳定并不是不要经济增长，二者是相辅相成的。经济稳定是在经济适度增长和发展中的稳定，即动态稳定。因此经济稳定就包含有经济增长和发展的内容，就是指要保持经济的持续、稳定、协调的发展。增长和发展是不同的概念。增长是指一个国家的产品和劳务的数量的增加，通常用国内生产总值及其人均水平来衡量。发展是一个包括经济增长、经济和社会进步等若干内容在内的概念。它不仅意味着一国实际产出的增加，而且意味着随着产出的增加而带来的经济结构的优化，经济效益的提高，地区经济发展水平差距的缩小，收入分配结构的改善，以及社会进步和生活质量的提高，例如教育、文化、卫生、社会保障事业的发展等。简言之，发展是一个通过物质生产的不断增长来满足人们不断增长的基本需要的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公平等现象。

经济发展是生产要素不断调整并重新配置，不断打破旧平衡和不断寻求新平衡，从而提高发展的过程，因此必然出现周期性波动现象。市场经济体制下，如果经济波动间距越来越短，波动幅度越来越大，经济发展受到的威胁破坏也会越来越严重。熨平经济的周期性震荡无法通过市场本身来实现，只能通过政府的宏观调控和政策干预来缓解。财政的经济调控职能，就是通过财政收支活动对生产、消费、储蓄和投资等行为发生影响，使社会就业率、物价水平、国际收支差额保持在合理区间内，以保持经济稳定增长。

2.经济稳定职能的内容

在任何经济体制下，经济的稳定和发展都是政府希望实现的目标，所以，也必然构成财政的重要职能之一，即财政作为政府重要的宏观调控手段之一，要通过多种财政手段，有意识地影响和调控经济，以实现经济的稳定发展。概括来说，经济稳定职能主要体现在以下几个方面：

(1)运用各种收支手段，逆经济风向调节，促进社会总供求的平衡。

经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。如果社会总供求保持了平衡，物价水平就是基本稳定的，经济增长率也是适度的，而充分就业和国际收支平衡也是不难实现的。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段。当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出或增加税收或两者并举，一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松政策，增加支出或减少税收或两者并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支发生不平衡是可能的而且是允许的。针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收，被称为“相机抉择”的财政政策。

(2)运用财政收支活动中的制度性因素，对经济发挥“自动”稳定的作用。

例如通过制定累进所得税制度，当经济过热，投资增加，国民收入增加时，累进所得税会自动随之增加，从而可以适当压缩人们的购买能力，防止发生通货膨胀。当经济衰退，投资减少，国民收入下降时，累进所得税又会自动随之递减，从而防止因总需求过度缩减而导致的经济萧条。再如制定完备的失业救济金制度，由于其规定了领取失业救济金的收入标准，当人们的收入因经济过热而普遍增加时，可领取失业救济金的人数自然减少，救济金支出随之减少，从而财政总支出“自动”得到压缩;反之，当人们的收入因经济不景气而普遍下降时，有资格领取失业救济金的人数自然增加，救济金支出随之增加，从而财政总支出“自动”获得增加。总之，通过财政的某些制度性安排，可以自动适应经济周期的变化，减小波动幅度。从原则上说，凡是业已规定了的，当经济现象达到某一标准就必须安排的收入和支出，均具有一定的“自动稳定”作用。只是这种“自动稳定”机制的作用大小要受制于各国实际的收支制度的具体规定。

(3)通过合理安排财政收支结构，促进经济结构的优化。

例如通过投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与高速的最优结合。

(4)财政应切实保证前面提到的那些非生产性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平的和安定的环境。

提高治理污染、保护生态环境以及文教、卫生支出的增长速度，同时完善社会福利和社会保障制度，使增长与发展相互促进，相互协调，避免出现某些发展中国家曾经出现的“有增长而无发展”或“没有发展的增长”的现象。

1.4.4　财政职能的矛盾与协调

经济活动的最终目的是为了满足人们的需要，或者说是增进社会经济福利，评价一种经济活动的两个准则是公平和效率准则。因此，财政职能在实现时究竟会对经济生活产生怎样的影响，也应当同时考虑公平和效率两个方面，也就是说，任何一笔财政收支都应当从其对效率和公平所产生的影响来加以评价，如果只择其一都是偏颇的和不全面的。

财政职能的矛盾与协调，最终可归结为公平竞争和效率的冲突与权衡。在现实经济中，实现财政的配置、分配、稳定三大职能的政策手段不可能是孤立地为各自的目标服务，而一定是在为某一目标服务时，对其他目标也产生一定的影响，这种影响时而有利，时而不利，有利时，职能之间就表现为互相协调;反之，则表现为各自间的矛盾和冲突。

课外阅读

当火车驶过农田的时候——外部性与市场失灵

20世纪初的一天，列车在绿草如茵的英格兰大地上飞驰。车上坐着英国经济学家A·C·庇古。他边欣赏风光，边对同伴说：列车在田间经过，机车喷出的火花(当时是蒸汽机车)飞到麦穗上，给农民造成了损失，但铁路公司并不用向农民赔偿。这正是市场经济的无能为力之处，称为“市场失灵”。

将近70年后，1971年，美国经济学家乔治·斯蒂格勒和阿尔钦同游日本。他们在高速列车(这时已是电气机车)上想起了庇古当年的感慨，就问列车员，铁路附近的农田是否受到列车的损害而减产。列车员说，恰恰相反，飞速驰过的列车把吃稻谷的飞鸟吓走了，农民反而受益。当然铁路公司也不能向农民收取赶鸟费。这同样是市场经济无能为力的，也称为“市场失灵”。

同样一件事情的发生，在不同的时代、不同的地点，其结果是不同的，引起两代经济学家的感慨也是不同的。但是，它说明了同一个问题：市场经济中的外部性与市场失灵的关系。

在庇古看来，列车运行对农业生产带来的损失，并不由铁路公司和客户承担，而是由既不经营列车，又不使用列车的农民承担，即存在负外部性，造成外在成本或社会成本的增加。这可以通过税收提高运费，并把税收补贴给农民，减少运行会更好地消除不利影响。

在施蒂格勒和阿尔钦看来，列车运行在客观上起到了“稻草人”的作用，给农业生产带来好处。但铁路公司并不能对此收费。其利益却由与列车运行无关的农民无偿获得，即存在正外部性，增加了外在收益或社会收益。这可以通过补贴，降低运费，增加有利影响。

资料来源：华东师范大学网络教育学院网站。

课后训练

关键术语

财政　公共财政　经济发展职能　资源配置职能　收入分配职能

学以致用

1.什么是财政?财政有哪些特征?

2.区分公共物品与私人物品的基本标准是什么?

3.市场失灵主要表现在哪些方面?

4.社会主义市场经济条件下财政有哪些职能?

案例分析

谁拥有财富?

一个车牌号要卖11万元，一盘翡翠饺子要卖3万元，两瓶可乐690元，杭州一家酒店的年夜饭19.8万元一桌，一套黄金书卖价超过2万元。2006年2月4日，南京某珠宝店推出“天价”金碗每只238 888元一个。中国社会尚未全面达到小康水平，但“天价”商品如潮水般地涌来，冲击着人们的神经。

面对众多的“天价”，人们不禁会问：中国到底富不富?哪些人有钱?众所周知，我国人均年收入刚刚超过1 000美元的“温饱线”。根据国际通用的贫富差距指标——基尼系数，中国2004年底已经达到0.457 7，超过了国际通用的0.4的安全水平，表明我国的贫富差距不小。换句话说，“天价”车牌号、“天价”年夜饭、黄金书、金碗等均与普通人无关;普通的人或生活在最低生活标准线附近的贫穷者需要的是基本的日常生活用品，但他们的收入不高，购买力有限。高收入者或先富裕起来的富人拥有一切，“天价”商品对他们来说根本就不算什么。

经济理论与人类社会的实践充分表明：贫富差距悬殊是影响社会稳定和社会发展的一个重要因素。改革开放以来，我国居民收入分配关系变化的一个重要特征是：财富越来越多地向高收入阶层集中，并由此导致贫富差距呈扩大趋势。这是我国目前的收入分配格局。

资料来源：王国清.财政学.北京：高等教育出版社，2006。

讨论题：公平分配的标准是什么?财政应如何在实现公平分配中发挥作用?