政府社会职能

二、政府社会职能

（一）社会管理的含义

社会管理，是对整个社会系统的管理，当然也包括对社会中的经济的管理。由于社会系统的复杂性，社会管理的内容、形式和方法也异常复杂。就整个社会来说，管理社会是政府的首要职能即政府社会职能，就是政府为了社会良性运行，正确运用社会运行规律和管理规律而对社会的方方面面进行的一系列有组织、有意识的实践活动。

社会管理也有广义和狭义之分，广义的社会管理指政府对一切社会活动领域的管理，包括政治管理、经济管理、社会文化生活管理等等。狭义的社会管理主要指对社会治安、人口、环境、社会保险、福利以及社会服务等方面的管理。当然，政府社会管理的内容在不同国家和不同社会发展阶段是不同的。就我国国情而言，政府的社会管理职能就是政府为推动社会进步，建立公正、安全、文明、健康的社会发展环境，对各类社会公共事业所进行的管理活动。其主要内容包括以下几个方面：规划科学技术的发展，加速科学技术进步；提高全民素质，推动教育事业的发展；实施国土资源的保护和开发；保护环境和生态；统筹规划城乡建设；促进文化、卫生、体育及保健事业的发展等。

社会管理是任何国家的政府都具有的重要职能，是国家和政府存在的重要前提，只是在不同社会制度的国家中，社会管理在整个政府职能体系中所占的地位不同，所管理的内容不同。二战以后，随着社会经济的发展、社会公共事务的增多，政府的社会管理职能不断增强，资产阶级政府通过行使社会公共职能来维护资产阶级的利益，保证政治统治的稳定。从总体上说，政府的社会管理职能随着经济的发展、社会公共事务的增加，表现为一种不断增长的趋势，并成为现代国家维护政治统治、促进经济增长、推动社会发展的重要手段。我们是社会主义国家，社会主义的优越性不能只停留在抽象的原则上，而应通过政府一系列社会公共职能体现出来，通过公共职能运行所取得的成果体现出来。因此，政府必须以改善、满足人民物质文化生活的需求为目标，大力发展社会各项公共事业，不断提高公共服务水平，努力为人民创造一个安宁、平和、优美、有序的社会环境。也只有依靠社会管理职能的有效实现，经济发展的成果才能最终落实到推动社会进步上来，人民群众才能真正改善和提高生活水平，社会主义制度的优越性也才能最充分地体现出来。

（二）社会管理的职能

转变传统的社会管理模式是政府强化社会管理职能的必然选择。

1．合理界定政府的社会职能，实行政社分开。我国传统的社会管理模式是政社不分，政府用强制性的行政手段对社会进行全面的管理。这种模式一方面因政府包办一切社会事务，使政府承担的社会职能过于繁重；另一方面压抑了社会的主动性和积极性，使社会严重依赖于政府，最终影响了社会的协调、健康发展。因此，在市场经济条件下，必须改革传统的社会管理模式。一要转变管理范围。政府应从政策的高度着眼于社会的宏观管理，包括规划社会发展方向，协调社会组织和社会行为，处理各类公共事务，保障公众权益，实现社会公平，由社会组织替代政府进行直接管理。二要转变管理方法。要从传统的以行政方法为主转为间接的以法律手段为主。由此而知，市场经济体制的建立不仅要求转变政府的经济职能，同样还要求转变政府的社会管理职能，理顺政社关系。

2．构建新的“治理”模式，实现政府与社会的良性互动。强化政府社会管理职能，不是由政府完全包办各种社会事务的直接管理，相反，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的社会治理模式。发展政府与民间的伙伴关系，建立民间社会与政府共同治理的合作关系，已成为各国政府再造的重要策略。我国政府社会管理的实践也已证明，政府全包的社会管理模式是不适当的。因此，政社分开就是要发挥公民、非政府组织在社会管理中的作用，正所谓政力有限，而民力无穷，政府的责任就是要培养、提高社会的自治能力，鼓励、引导广大人民群众广泛参与到社会事务中来。而通过何种制度、途径与方法，整合民间不同领域的力量，并将民间资源导入国家和社会发展之中，从而实现社会责任共负、国家持续发展的目的，就成为政府在强化社会管理职能过程中需要着力解决的重要课题。

3．调整政府管理的价值选择，由控制导向转到服务导向。强化政府的社会管理职能，并不意味着要加强政府对社会的管制。在传统的社会管理模式下，政府更多地扮演了监督者、控制者的角色，而忽视了为社会和民众的服务功能。但是，随着社会的进步、民主政治的发展、公民素质的提高以及国际竞争的加剧，政府社会管理职能的履行，更需要依靠良好的政府服务来实现。因此，定位在社会服务者的角色上，塑造一个具有公共服务精神的政府，使政府由控制者变为服务者，便成为政府强化社会管理职能的重要取向。

4．改革政府绩效管理制度。要实现政府职能转变，使政府由主导经济发展转向管理社会，就必须改革现行的政府绩效管理制度。社会主义市场经济条件下，政府工作的绩效指标应更多地围绕人民生活质量和政府公共服务水平来设定，其绩效指标应突出反映人民生活水平的变化和政府公共服务能力的高低。只有如此，才能使各级政府真正关注人民的要求，关注人民生活的质量，关注公共服务能力的提高，也才能从行为方式上真正解决各级政府“一手硬一手软”的问题，使各级政府真正着眼于社会的协调发展。

应该看到，政府的社会管理职能，不只是埋下头来对本国社会、经济、政治和文化等方面的公共事业进行管理和改善，还应切实转变社会发展理念，走一条稳健的、和谐的、公正的发展道路。

（三）政府社会职能转变

中国社会的不断发展进步对政府社会管理职能提出了更高的要求。

1．当代世界越来越认识到单纯的经济增长并不等于发展，发展应是包括经济和社会在内、以人为中心的全面发展。因此，国际上早已不用单一的经济指标来衡量发展水平，而是越来越突出社会、人文方面的要求。联合国计划开发署1990年提出的衡量社会发展的“人类发展指数（HDI）”就包括三个指标值：平均寿命、识字率和国内生产总值。1995年人类发展指数最高的国家是加拿大，虽然它的人均GDP仅占世界第8位，但由于环境好，教育程度高，人的平均寿命长，因此其人类发展指数却位居第一位。

2．迎接知识经济挑战，要求我国政府必须强化发展科技与教育的功能。在当今时代，生产力的发展，尤其是科学技术的快速发展在各个社会发展中占有决定性的地位。有学者认为在科技成为第一生产力的全球化时代，地缘政治已经被智缘政治所替代，并提出所谓的智缘政治论。其核心思想是：谁想控制世界，谁就必须掌握知识；谁想掌握知识，谁就必须拥有高素质的人；谁想拥有高素质的人，谁就必须有高素质的教育和有效的人才引进机制。而我国在科技教育方面尚有相当大的不足，因此，要适应全球化趋势，把握机遇，迎接挑战，政府的教育、科研与文化发展职能就必须得到充分的重视与加强，这不仅是知识经济发展的需要，也是全球化时代国家生存与发展的根本要求。

中国在新世纪面临着严重的社会危机，需要政府强化社会管理功能。在新世纪，中国政府面临的社会发展的挑战甚至比经济的挑战更加严峻。一是人口危机。中国是世界上人口最多的国家，同时，也是人力资源匮乏的国家。如何遏制人口的增长速度，提高人口素质，这直接关系到中国现代化的成败。二是生态危机。人类生存所依赖的四大生物系统如海洋、森林、牧场、农田在中国已不同程度地遭受损害，生态环境问题日益突出，如何解决社会发展中人与自然的和谐发展问题，如何在合理利用自然资源和有效保护生态环境的基础上实现可持续发展，是政府真正需要关心的问题。三是社会危机。改革开放和社会转型过程中存在的大量社会问题和社会失范，意味着社会整合的任务极其艰巨。