政府机构改革与公共职能社会化

改革开放以来，政府通过多次机构改革和职能转变，逐步把那些原本就不应该由政府管理的事情、不属于政府的职能分离出去，交由相关的中介组织，如行业协会、同业组织、志愿团体等承担，政府不再履行直接的管理职能，而是有效地履行宏观调控职能。

(一)政府机构改革与政府职能转变

在我国高度集权的计划经济体制和传统的行政管理模式下，政府直接面对社会，直接从事大量具体而微观的管理活动。由于政府直接管理社会事务，而社会事务随着社会的发展又在不断增加，这样政府的负担就越来越重。当社会事务管理达到一定量的情况下，政府就不得不进行新的权力划分，增加相应的管理机构和编制，从而形成政府机构和人员编制的恶性膨胀，导致公共行政效率低下、财政不堪重负、行政权力膨胀、腐败现象滋生蔓延等一系列弊端。因此，要把改革开放引向深入，就必须改革政府机构。

政府机构改革主要包括政府职能转变和政府机构优化设置两个方面，彼此之间是互相依存、不可分割的有机整体。政府职能是政府机构设置的依据和行为规定，政府机构设置是履行政府职能的载体和体制保障。政府职能与政府机构密切相关，有什么样的政府职能，就有什么样的政府机构;有什么样的政府机构，就行使什么样的职权。要转变政府职能就必须调整政府机构;反之，要精简政府机构也必须转变政府职能。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，原先与计划经济体制相适应的那部分政府职能就失去了存在的必要性，承担这部分政府职能的政府机构也就失去了设置的依据，必须予以撤销，否则政府职能转变就难以到位。20世纪90年代以来，我国政府职能转变是超前于政府机构改革的，由于政府机构改革没有及时跟上，一些该下放的权力和释放的职能被政府机构截留，影响了政府职能的转变，使政府职能转变陷入“转变—扩张—再转变—再扩张”的怪圈。同样，过去我国在不转变政府职能的前提下进行的历次政府机构改革，进行得也很不彻底。因此，政府机构改革与政府职能转变是紧密相连的，在社会主义市场经济条件下对政府职能进行适度界定是进行政府机构改革的关键。

政府职能，简而言之就是政府的职责和功能，是政府对社会承担的责任和法定的管理权限，体现了政府对社会的承诺和担负的义务。政府职能一般由法律予以明确规定，在形式上是宪法或权力机关对政府职责和权限的规定，实际上反映了统治阶级的意愿和要求。^[2]政府职能适度界定必须建立在政府职能合理优化的基础之上。适度界定不能成为政府推托责任的理由，而是要求政府从“无限政府”转变为“有限政府”，把有限的职能最有效地运用。政府职能只有适度界定才能更好地发挥政府的作用。

(二)通过发展中介组织分担政府职能

在我国高度集权的计划经济体制下，政府是“无限政府”、“全能政府”，承担着无限多的经济、社会职能，从宏观到微观几乎包揽了所有经济、社会事务，权力触角延伸到社会的方方面面。国家崇拜、政府崇拜被推到极端，政府以宏大的气魄对全社会几乎所有生产资料、经营活动和社会事务进行统一的计划、组织和管理，试图通过大规模的政府干预创造出比资本主义高得多的生产力，从而迅速摆脱贫穷落后的社会面貌。但是由于资源的限制，政府的能力总是有限的。有限的政府能力不可能承担无限的政府职能，因此政府职能无限扩张的态势导致了一系列矛盾和问题:

(1)政府管理效力的衰减。政府对社会事务大包大揽的管理方式牵涉到一个政府的效率和效益问题。由于社会事务的性质不同，需要不同的管理方式和方法。但政府管理的特点是宏观性和强制性，那么对于一些不符合一般特点的社会事务，政府就难以做到高效的管理，于是“管了很多不该管、管不好也管不了的事”。

(2)社会自我管理功能的萎缩。政府职能的无限扩张使各种社会事务事无巨细都依赖于政府的管理，导致政府机构严重膨胀，而社会对政府高度依赖，中介组织明显萎缩。这种“强政府、弱社会”的结构使社会的自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会的自我发展。政府的统制功能很强，而社会的自治功能却很弱。在这种背景下，独立或半独立的中介组织就缺乏生长的土壤和发挥作用的条件，导致社会功能分化程度降低。

(3)无限扩张的政府职能导致企业经营活力的窒息、腐败现象的蔓延等。“量力而行”是中国的古训，对于政府同样是适用的。政府能力的有限性决定了政府职能必须与政府能力有效协调，加快政府职能转变，下放职权，将大部分社会事务交给中介组织管理。我国改革开放后进行的三次政府机构改革之所以始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，一个关键原因就是在“小”政府的同时没有“大”社会。

政府与社会是互相依存、互相促进的。从本质上看，我国进行政府机构改革是社会经济发展的需要，是中国经济体制改革的迫切要求。从这个意义上说，它的动力之一源自社会，源自正在形成的以市场机制为主导因素的社会力量，是一种“外源性”改革。这就决定了加强政府机构改革的重要一环就是增强改革的社会动力，其中，加快培育各种类型的中介组织是关键。“小政府”与“大社会”是一个问题的两个方面，两者存在着一种相辅相成的互动关系。政府机构改革面临的一个矛盾是:行政效率的低下和腐败现象的滋生迫切要求精简机构、精简人员，但机构和人员精简之后，这部分社会事务由谁来管理?管理真空和权力真空的出现是我国历次政府机构改革遇到的难题。要解决这一难题，办法有两个:①恢复政府机构，这无疑有悖于机构改革的目标;②加快培育各种类型的中介组织，让其承担一部分社会事务管理的职能。“许多社会事务由中介组织自行管理，政府有关部门依法进行间接管理，有利于节约政府的管理成本，转变机关作风，提高工作效率，又防止了腐败现象。更重要的是有了这些组织，市场经济才有了组织支撑;政府和企业的关系，政府和群众的关系才有了传导体和润滑剂。这是协调社会矛盾的重要渠道，是现代社会发展的重要标志。”^[3]新一轮的政府机构改革要想取得突破，就必须加快培育中介组织，调整政府与社会的关系，促进社会力量和市场力量的充分发育，发展、壮大社会自我管理与自我组织的能力，使社会成为政府机构膨胀的强有力的外在制约力量，对政府机构的膨胀起到逆向抵抗和限定的作用。

中介组织是在政府放权与管制之间成长的，而中介组织的成长则直接作用于政府的转型与变化。中介组织与政府转型之间的这种互动贯穿于改革开放的整个过程。首先，1988年以来，为了适应经济发展的需要和政府改革的需要，政府管理职能开始向行业协会、商会等组织转移;其次，1994年之后市场经济的快速发展，催生了一批专业协会、行业协会及其他各种类型的社会团体，它们大多是自发成立，属于典型的“自下而上”型。^[4]

(三)实现政府公共职能社会化

“社会化”一词较早运用于经济学理论，用来表示近代工业生产打破封闭和相互隔绝的状态，从企业外部的市场互换中获取原料、劳动力、技术、设备等生产要素的变革过程，标志着企业对社会的依赖程度。从广义上讲，“政府公共职能社会化”具体包括政企分开、政事分开、政社分开。狭义的政府公共职能社会化主要是指政社分开，也就是通过转变政府职能，把政府行政管理与社会自我管理分开，把部门职能与一般社会职能分开，培养社会自我管理的能力，提高社会的自律水平，将大部分社会事务交给中介组织进行管理。^[5]

具体而言，首先要转变政府职能。所谓政府职能转变，就是从重塑国家和社会间的权力关系的角度，实现政府逐步放权于社会，强化社会权力和自治能力，从而实现高效的管理。^[6]20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的确立，转变政府职能已成为我国行政体制和政府机构改革的关键和核心。转变政府职能，就是要使政府活动的基本方向和任务加快转到适应我国建立社会主义市场经济体制的要求上来。这就要求分离政府宏观经济管理和国有经济管理的职责，突出宏观经济管理职能;加强经济调节和市场监管职能，大幅减少政府的直接投资活动;充实公共管理和社会服务职能，建立、健全应对突发事件的预警、组织协调和危机处理机制，把有限的政府能力集中到统筹规划、掌握政策、经济调节、组织协调、信息引导、市场监管、公共服务以及创造良好的社会和经济发展环境等职能上;转化政府目前还承担着的大量技术性、行业性、服务性、协调性职能。转化的职能有的要还给市场，有的则直接转给中介组织，比如那些在市场经济条件下社会可以自我调节、自我管理和自律的职能。

奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中指出，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，即政府应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是使政府从纷繁复杂的社会事务中摆脱出来，提高政府的决策质量和宏观管理能力，并且可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构需要倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。^[7]政府对社会和经济的管理应该有所为、有所不为，将大量自己管不好和管不了的事交给中介组织，依靠社会的力量进行自我管理，这样才能真正实现政府职能转变。^[8]在完成这一转变过程中，发展和健全中介组织是关键。

政府公共职能社会化使许多职能从政府转移到社会，如果没有相应的中介组织承接政府让渡的职能，必然导致大量社会事务无人管辖，使管理出现“真空”。因此，健全的中介组织是政府公共职能社会化的基本保障。九届全国人大对国务院机构的重大调整意味着我国政府职能转变与政府机构改革进入了实质性的阶段。这次政府体制改革能否成功还有待历史的检验，而决定这次改革成败的关键之一就是社会能否有效地承担政府让渡的职能。如果社会没有形成有效的自我管理体系和自我调节机制，就不能有效地履行政府让渡的各项职能。在这种情况下，可能就不会真正实现社会的有效管理和协调发展。因此，政府职能转变和政府机构改革必须与社会功能的分化同步进行。正如阿尔蒙德·鲍威尔所说的:“政治发展在结构方面的表现就是分化。在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”通过社会功能分化促使形成各种新的社会角色或社会角色的内涵更新，使社会角色分工专门化并更富有效率。在一定意义上，现代化是一个社会功能分化的过程。政府简政放权，社会形成自我管理空间，为实现这种分化提供了前提条件和推动力量。中介组织是政府管理社会的一个非常重要的有效途径，是政府管理社会的有力杠杆，通过这个杠杆可以放大政府管理的效应。^[9]因此，要加快培育多种类型的中介组织，并积极予以引导和管理，促使其不断健全和完善，从而有效地分担让渡出的大量政府职能。