政府公共职能与建设服务型政府研究

政府公共职能与建设服务型政府研究
——政府采购电子拍卖模式分析及应用

一、课题研究的目的和意义

政府采购制度是国家管理政府公共支出的一种基本手段，是政府有偿获取货物、工程和服务最通用的做法，由于其公开、公正、公平、高度透明、充分竞争的机制设计，使其在强化政府宏观调控能力、增强财政监督职能和节约财政支出等方面起到积极作用，在质量、进度的控制和经费使用效益上均取得显著成效。但随着政府采购工作的不断深入，实践过程中出现了一系列问题：一是采购范围窄、规模小;二是政府采购市场化程度不高，资金使用效率低下，浪费严重;三是政府采购法律制度建设滞后，招投标机制、监督体系不健全，专业化水平不高，采购方式不够科学，等等。

隐藏在这样的表象下，政府采购的实质问题到底是什么呢?该课题从根源上找出了存在于政府采购过程中的问题的真正症结所在：我国政府采购的实质问题是效率与效益的问题，即节省时间与降低成本的问题。课题围绕这一问题展开研究、分析与判断，积极探索一种既能监督官员的采购行为，保护政府利益，又能保证信息的公开性和共享性的采购方式，从而找出一种切实可行、具备理论依据同时具有实用操作价值的方法来解决当今我国政府采购中出现的问题。该研究为解决政府采购中遇到的实际问题提供了全新的科研视角。

二、研究成果的主要内容和重要观点

由于政府采购流程的不对称性、不确定性以及监督机制的不健全，传统采购流程过程漫长和面对面的操作使招投标中内外勾结、价格同盟和徇私舞弊行为发生的概率增大。该课题从理论层面入手，通过分析政府采购基本特征——政府的公共职能性和市场性归纳得出了政府采购的基本原则，即公开、公平、公正及诚实信用原则。在提出问题的基础之上得出结论：当前国内对政府采购的研究主要集中在政府行政管理和财政管理的角度，更多是强调政府采购的公共资源优化配置、宏观调控、财政监管等功能，而很少从采购流程对现行政府采购进行分析和设计，因此也无力从制度方面对由于流程自身的缺陷所带来的先天不足进行纠正。

该课题提出：从政府采购方式的演变过程可以看出，随着政府采购制度的不断变化，需要一种简捷、高效的采购方式，以适应不断变化的市场。互联网的出现，使这一设想成为可能，政府机构在实践电子政务的基础上希望加大电子采购的应用程度。课题将“政府采购电子化”作为传统采购流程问题的解决方案，是因为电子化的政府采购具有快速性、透明性、高效低成本的优势，可以解决电子采购的实质性问题，可最大限度地兼顾效率与效益。

该课题提出：与传统采购方式相比，电子化政府采购具有明显的优势，主要表现在四个方面：一是可以降低采购成本，节约巨额财政支出。二是可以大大减少采购环节，有利于提高政府采购效率。三是可以更有效地抑制采购中的腐败行为，有利于实现信息披露的公开化、及时化。四是有利于实现政府的各项政策功能。因此，政府采购电子化将成为政府采购发展的必然趋势，对我国政府采购产生重大影响。

目前国内不少省市已经上线了政府采购电子化系统平台，但大部分采购系统的电子化主要是偏重于采购公告的公开发布和供应商信息的数据库建立。在整个采购流程中，尽管对于信息的发布、供应商的选择已经实现了电子化，但对位于采购流程的核心阶段的招投标环节，大部分情况仍是采用传统的密封式公开招投标方式。尽管密封式公开招投标保证了政府采购所要求的公开、公平基本原则，但在成本节约和效率的提高上仍然有相当大的发展空间。考虑如何将竞标环节电子化，以此实现提高效率和节约成本，并选择合适的模式来实现具有非常重要的现实意义。

该课题将电子反向拍卖作为密封式公开招投标的替代方式，并对其应用范围和影响进行分析。课题认为，尽管电子反向拍卖与传统的出售拍卖不同，但经济分析表明，传统的拍卖形式和电子反向拍卖形式之间结果并无不同。两种形式都可以被用于政府目的，例如传统拍卖形式被用于变卖政府资产，而电子反向拍卖形式被用于购买政府需要的产品。在后一种情况中，即在严格意义上的政府采购中，只能使用电子反向拍卖形式，供应商或承包商相互竞争以赢得政府采购合同。

电子拍卖的主要优势在于能节约采购时间及成本，从而能使企业将所节约的时间更多地用于战略管理中。但电子反向拍卖之所以能节约采购成本及时间，提高效率，是与其机制属性有着密切联系的。在看似已成功上线的拍卖系统中隐藏着很多问题，要解决这些问题必须综合供应市场因素和采购因素两方面的影响进行协调。

该课题还提出：实践中采购实体在电子反向拍卖中可以使用三种模式：(1)唯一因素拍卖模式;(2)多因素全拍卖模式;(3)多因素非全拍卖模式。而具体应用哪种拍卖模式，需要在确定采购对象后具体对待。面对相对较特殊的服务及非标准化产品的采购，可以采取如下解决办法：(1)建立预认证和预审核制度;(2)使用多属性反向拍卖机制。通过建立以上三种拍卖模式并在较复杂及特殊环境下创建两种应用的解决办法，能从技术环节上首次扫除电子反向拍卖应用于政府电子化采购流程中可能遇到的障碍。

课题认为，在以往政府采购中电子反向拍卖的研究中，基本上都是集中于采购制度及电子反向拍卖优势分析，而很少有关于电子反向拍卖方式对采购主体与供应商的合作管理关系的研究。但在实际研究中，由于电子反向拍卖这种交易模式对原有的供应商关系管理带来了巨大挑战，改变了原有的供应链关系管理，因此在电子反向拍卖应用中值得引起重视。将竞价结束后的采购供应链管理引进采购前的评估阶段是非常有必要的，是对前期预认证和预审核制度的一个修正和补充。只有这部分完成实现后，才可能将电子反向拍卖引入到工程、服务等方面的购买领域。

尽管电子拍卖作为一种有效的电子采购工具，在节约成本和提高效率、缩短采购周期上已是毋庸置疑，但由于政府采购所具有的政府公共职能性，考虑使用电子拍卖作为政府采购工具时，就不能完全与企业采购相一致。政府采购具有进行宏观经济调控和政策引导作用，而企业采购是希望追求最大限度的成本控制和时间节约。因此，电子反向拍卖有可能会伤害到本地供应商或者中小企业。政府采购机构应当加强培训本地企业及中小企业，使他们能掌握和熟悉电子拍卖技能，以确保在电子竞拍中处于公平竞争地位;另一方面在采购政策上对中小企业给予倾斜，使其能处于公平竞争地位，能为其创造原本无法获得的交易机会，使中小企业也能参与到政府采购活动中，分享政府采购利益，这无疑有利于提高中小企业的市场竞争力，也是实现政府采购公共职能性的有效方式。

三、研究成果的学术价值、应用价值及社会影响和效益

该研究成果的学术价值在于：从崭新的角度重新关注政府采购，重新认识政府采购的特征，开辟了该领域新的研究方向。在现有的理论研究成果基础之上增加了新的研究内容，将电子反向拍卖作为一种解决方案引入政府电子化采购的体系构建中，并用大量翔实的数据、严谨的理论分析证明了该方案的可行性及优越性。这种方式将扩宽该领域内研究的广度，增加研究内容的深度，具备将该科研成果转化为实际应用方案的实力。科学应用电子反向拍卖，可以大大降低政府采购成本，节约政府采购时间，避免权力寻租，降低供应商的竞购风险。

该课题提出的多属性反向拍卖机制的运行机制，在我国尚属首创，一旦该模型应用成功，将大大减少政府运营成本，对我国政府采购的发展产生深远影响。通过以“公开、公平、公正”为最终目标实现政府采购的基本原则，将会客观地提升政府的公信力，有利于对政府公权力实行真正意义上的监督。同时有利于为政府决策提供真实有效的数据，并帮助决策者进行市场经济的宏观调控。

课题名称：政府公共职能与建设服务型政府研究——政府采购电子拍卖模式分析及应用

课题负责人：何江南

所在单位：云南财经大学

主要参加人：殷晓茵　李兴华　杨润高　刘洪江　朱英豪

结项时间：2010年2月5日