以“民生”为导向的服务型基层政府建设研究

以“民生”为导向的服务型基层政府建设研究_以河北省廊坊市广阳区为个案_新常态新感悟

陈学华

在全面深化体制改革的背景下，我国的服务型政府建设正在如火如荼地展开，从中央到地方各级政府在提供公共产品和公共服务方面不断取得显著成绩。但是与广大人民群众对公共产品和公共服务的多样化需求相比，我国政府在提供公共服务的水平和质量方面还存在诸多问题与不足，服务型政府建设的道路还很长，尤其是基层政府的改革任务更加艰巨。

长期以来，我国政府的行政管理以政府为中心，较多地重管理、轻服务。公众关注的就业、就医、住房、教育、社保等问题，从来都是需要服务型政府重点解决的民生难题，其解决程度往往成为衡量政府是否属于服务型政府的标准，但是这些民生问题往往被忽视。本文着重围绕解决民生问题这一核心要素，分析了目前服务型基层政府建设取得的成绩和不足，以及服务型政府建设存在的问题及原因，提出完善服务型政府建设、解决民生问题的一些对策思考。

一、改革开放以来服务型基层政府建设的历史与现状

（一）服务型基层政府建设的意义与历程

1.服务型基层政府建设的意义

（1）实现共产党和人民政府的本质要求

我国的政府是人民的政府，政府所做的一切，必须是为人民服务，为人民谋利。应当说十八大报告中提出“建设人民满意的服务型政府”是与“为人民服务”这个党的根本宗旨分不开的；我国是社会主义国家，履行国家职能的各级政府必然是人民的、服务的政府。因此，现阶段提出“建设人民满意的服务型政府”，固然是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，但是从深层次分析，它又是共产党和社会主义制度的本质需要。

（2）适应不断增长的公共需求的要求

保障和改善民生既是服务型政府的重要职能，也是衡量一个政府是否建成服务型政府的重要条件。特别是基层政府直接服务于广大人民群众，为他们生活、生产提供各项服务和公共产品，直接关系到人民群众的切身利益。当前民生问题比较突出，其中包括就业、分配、教育、医疗、社会保障等诸多方面。由于政府的基本公共服务水平远低于城乡居民的需求，还处于比较低的水平，因此，建设服务型政府，切实解决人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题，是适应公共需求不断增长的必然要求。

（3）创造良好市场环境的需要

当前，由于经济一体化进程加快，区域经济联系更加密切，政府部门必须理顺行政体制，实现管理方式由微观向宏观、直接向间接的转变；杜绝工作“越位”情况的出现，做到该“退位”的坚决退出，在出现“缺位”的时候及时“补位”，切实实现依法办事、为民办事。只有优质高效地提供公共产品和公共服务，政府才能够创造良好的环境，达到促进市场经济发展的目的。因此，必须把政府职能集中到调控、监督、管理和服务上来，切实搞好职能的分离和转变。

（4）保障维护人民群众权利的迫切需要

尊重、维护和保障人民群众权利，是现代文明的重要标志。我国《宪法》对人民群众的基本权利和义务做了明确的规定，对尊重和保障人权做了特别强调。各级地方政府都要按照《宪法》精神，去遵循、执行、贯彻，确保人民群众的人身、财产安全和享受更好的福利。建设服务型政府，实现人的全面发展的基础，就是为城乡居民在医疗、就业、社保等方面提供更加丰富的公共服务；促使国民认同现代政治结构、政治体制、政治运行规则和程序，提高国民的综合素质和现代文明水平，必须加大提供现代教育和文化等方面的公共服务力度，这对于推进我国社会主义政治现代化，具有更为深远的战略意义。

2.服务型政府建设的历程

一般认为，服务型政府建设开始起步于20世纪90年代，先后经历了三个阶段。

（1）探索期

1992年，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。各级政府率先进行经济体制改革，优化经济社会发展环境。广东省顺德区加快行政改革步伐，在1992年推行了以行政管理体制改革为先导、企业产权制度改革为核心的改革工作，将原有的56个党政部门整合为28个，解决了过去部门设置过细、职能重叠、多头管理等问题。顺德区实际上已经率先迈出了自主探索建设服务型政府的第一步，在提升政府服务意识、增强服务职能、创新服务方式以及扩大服务领域等方面进行了有效探索。

（2）深化期

我国于2001年年底正式加入WTO，各级政府的行政体制改革进一步加快。中共十六大明确提出“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标任务。由此服务型政府建设进入了各个地方争相仿效并加快推进的新阶段，“适应WTO规则要求，深化行政审批制度改革，严格实行国民待遇，完善投资软环境等等”^[1]，成为行政体制改革与服务型政府建设的重心。

（3）全面推进期

在2004年2月底的中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上，温家宝总理正式号召“建设服务型政府”。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的要求。这也是在党的指导性文件中第一次写入建设服务型政府。胡锦涛总书记在十七大所作的报告中再次强调“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”是发展社会主义民主政治的重要内容。党在十八大报告中指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

（二）新世纪以来服务型基层政府建设的现状与主要经验

1.服务型基层政府建设的现状

（1）改革行政审批制度

过多过滥的行政审批制度在运行中转化为方便行政管理、服务于政府意志、增加行政收费而且管住社会的管制手段。政府严重偏离了维护公共利益的航向。行政审批制度改革实质上是大量削弱和减少政府的审批事项和审批程序，给企业和人民群众自由从事经济活动提供更大的空间，以保证市场在社会经济活动中发挥基础性配置社会资源的作用。政府职能在此时也用“服务”为自己找到了合法性依据。

（2）简化政府工作程序

改变原有的各职能部门分散受理情况，实现简化政府工作、减少管理环节、缩短程序环节、提高政府效率的目的；要加快推进行政服务中心标准化建设，加强各职能部门的协调配合，强化工作衔接，及时研究解决遇到的困难和问题，为广大基层人民群众提供更方便快捷的服务。

（3）扩大政务公开范围

政务公开是政府维护人民群众知情权的重要表现。从中央到地方，各地各部门政府信息公开范围不断扩大，公开方式不断创新，保障了公民的知情权，提高了政府公信力。在县级服务型政府建设工作中，政务公开已经成为新的亮点。但同时也应该看到，目前政府信息公开工作与群众期待仍有差距，继续加大政务信息公开力度势在必行。

（4）实行行政问责制

各级政府在管制型政府下只对上级领导负责，不用对老百姓和社会负责。“庸官懒政”事实上就是一种腐败，这是必须被放大和重建的治理观念。而推行行政问责制，开启了治理庸官的大门，建设服务型政府，其目的很明确，就是让那些尸位素餐的人下来，有能力做实事的人上去。行政问责制度也是民主行政的关键部分，能够健全政府责任的监督机制。

2.服务型基层政府建设的主要经验

（1）改进干部作风，服务意识加强

地方各级政府积极开展群众路线、作风建设年、基层组织建设年等活动，增强了机关及其工作人员的服务意识，重塑了政府公仆形象，切实解决了部分干部作风中的“庸、懒、散、僵”等问题，明显改进了干部作风，显著提升了行政服务质量；全面落实党风廉政建设责任制，加强“两个责任”的落实，强化对机关党员干部党风党纪、权力观和警示教育；开展“结对帮扶”“送温暖、献爱心”等活动，党员干部倾听群众的呼声，了解他们生产生活中遇到的实际困难，最大限度地支援帮扶好各类困难群众。

（2）转变政府职能，着力解决民生问题

基层政府重点在于政府职能转变，满足人民群众对公共服务的多样化需求。政府管理方式与人民反映出的需求相比较，政府财政逐年增多，民生事业加大资金力度，深化民生改革的意愿进一步加强，有力推动了人民群众最关心最直接最现实的利益问题的解决。“截至2014年9月底，打通联系服务群众最后一公里，县乡村建立健全便民服务中心49.7万多个，超过19万个单位公开和简化办事程序。”^[2]

（3）推行政务公开与问责制，有效规范政府行为

政府大力加强电子政务工程建设，全面推行政务公开，以保障群众的知情权、参与权和监督权。同时，通过推动政务信息公开、促进审计部门依法履职和加大监督力度等方式努力建设阳光透明政府。2007年4月，国务院正式公布了《政府信息公开条例》。积极推进电子政务建设，开通了中央政府门户网站和地方政府门户网站，公布公开政府事务信息，并且能够回应社会质询。同时，各级政府推出“首长责任制”，进一步约束和规范了政府行为。

（4）改革行政审批制度，提高政府效率

2003年8月，全国人大通过《中华人民共和国行政许可法》，要求各级政府及其部门要加快投资体制改革，对行政审批事项进行全方位清理。按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，对行政审批方式进一步加以理顺，有效地提高了行政效率。2014年，国务院审改办摸底后公布“审批清单”，实现了行政审批事项清单化管理。截至2014年底，国务院共取消下放审批事项538项，对比2013年初摸底的1526项，本届政府已初步实现了任期内国务院部门行政审批事项削减三分之一以上的目标^[3]。

（5）完善公务员制度，加强干部管理

1987年10月，党的十三大正式提出建立公务员制度。6年后，《国家公务员暂行条例》颁布实施；12个春秋后，公务员法审议通过。2008年7月，国家公务员局成立。通过加强干部队伍、思想作风和能力这三个方面建设，进一步建立健全公务员制度。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议召开，会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，提出要在全国县以下机关实施这项制度。2015年1月30日，人力资源和社会保障部、中央组织部、中央编办、财政部、国家公务员局联合召开电视电话会议，就这项制度的实施进行了动员部署，预计年内，该制度在全国各地陆续铺开^[4]。

二、服务型基层政府建设存在的主要问题及其原因分析

（一）服务型基层政府建设存在的主要问题

1.依法行政问题

（1）权限职责相交叉

从当前情况来看，服务型政府建设过程中并没有一条法律依据能够规范服务质量标准。行政机关权限不明确，不同部门的职能互相交叉冲突现象严重。例如：扬尘是PM2.5的主要来源之一。目前扬尘污染的源头有三：一是建筑工地；二是矿石场和沙场；三是运输车辆密闭不严。由于工地、矿场、沙场及泥头车管理难度大，涉及交警、交通、住建、规划、城管、国土等众多部门，往往需要多部门联合执法才能有效治理，如何在合理分清职责的基础上整合不同政府部门的职能，是服务型基层政府建设面临的一大难题。

（2）行政决策程序不完善

行政决策程序是约束决策主体行为随意性的重要手段。但在行政管理实践中，行政决策程序不完善，决策机制不健全仍是一个急需解决的问题。例如，媒体曝光的云南河口一项投资2.7亿元的“长廊”项目，在3年后又花3个亿来拆除，就是地方主政者一意孤行种下的一枚“决策失误”的苦果，是“拍脑袋决策”的鲜活样本，因此，科学民主决策机制的建构，也是一大难题。

（3）行政权约束监督机制不完善

制约和监督权力的核心是制约和监督行政权，这主要是因为行政权是宪法和法律赋予国家行政机关的，是与人民群众的切身利益密切相关的重要权力，同时，它又是最动态、最容易违反或滥用的一项权力。例如，城市综合执法局管理或执法的事项越来越多，权力也越来越大，其所面临的压力和挑战随之而来，尤其是各种与城管有关的极端事件层出不穷。

2.职能划分问题

（1）基层政府服务意识与民生导向不强

目前，基层政府民生导向较弱，即公共服务职能薄弱。政府机构超限设置、冗员太多，职能存在多层管理、相互重叠的现象。在实际工作当中，容易积累各种社会矛盾和恶性问题，而政府工作人员往往会采取拖沓的工作方式，“踢皮球式”的责任策略。有政协委员“吐槽”行政审批：“企业投资一个项目经100个审批环节，盖108个章，全程需799个工作日；群众办理准生证，需经过10多个单位盖章，耗时两个月”^[5]。虽然经过机构改革，局部得到控制，但公共管理与服务的边界模糊，职能和作用依然不能得到较好的发挥。

（2）基层政府关注形象工程的陋习

一些地方基层政府在工程建设中，不顾群众的实际需要和弱势群体的生活现状，大搞所谓“形象工程”，甚至出现“一任书记一条街、一届政府一座城”的现象。如，“CCTV《焦点访谈》播出节目《刷房的烦恼》，曝光广西平乐县为完成城乡风貌改造项目强制要求高速公路边村民出钱粉刷外墙，多则上万元，最少的也要一两千元。许多村民因家庭困难拿不出钱，政府则要求其即使贷款也要刷墙”^[6]。改造城乡风貌应该是件好事，但基层政府的做法成了广大人民群众花钱完成政绩工程，这是很严重的违法行政，劳民伤财，失去民心。

（3）行政管理体制改革往往停留在形式上

一些地方政府将服务政府建设简单地等同于建立一个“公开电话”、设几个“领导接待日”、开展几个专家听证会。这些都是建设服务型政府的表面现象，从本质上来讲，并没有把全心全意为人民服务、满足人民需求作为服务型政府的终极目标，也没有从理念、制度、机制和环境等方面解决建设服务型政府的问题。

3.公务员队伍建设问题

（1）学历层次水平偏低

根据一份2011年的基层政府的人事调查研究报告显示：基层公务员队伍当中本科学历占全部人员的45.92%，研究生学历占总数的3.35%，且这部分人中全日制学历占20%，其他为在职学历。知识结构还不符合建设服务型政府要求，知识层次、素养及应急问题处理等基本行政能力有待提高。

（2）专业技术知识与综合能力不足

公务员队伍中，有的是缺乏专业技术知识，例如缺乏农业技术方面的知识，不能提供给当地农民所需要的农作物技术指导；有的是缺乏管理方面的知识，影响到优化政府组织机构的建设；还有部分老同志年龄结构、知识结构与建设服务型政府更不适应，操作不了高科技办公工具，应用网络不甚熟练。总体讲，公务员的专业技术知识与整体综合能力水平还不适应建设服务型基层政府的要求。

（3）服务意识淡薄

基层公务员总体业务水平适应不了基层政府公共服务职能的变革。为人民服务的责任意识不强，对群众缺乏感情，对工作缺乏激情，实际中，“为官不为”、懒政、怠政的现象时有发生。例如，本来只有7天的春节假期，却被湖南省娄底市房地产管理局自行改成了10天。当记者询问该局工作人员缘何未按国务院的规定放假时，该局工作人员笑称：“国务院？好遥远啊！”^[7]这种现象是与服务型政府建设的宗旨相背离的，严重损害了公务员的良好形象。

（二）服务型基层政府建设存在问题的原因

1.“人治”思想消除不彻底

几千年封建社会形成的专制意识、人治思想、官贵民轻思想、特权思想还没有彻底根除，阻碍了服务型政府建设。新中国成立后，我国又长期实行计划经济体制，经济社会关系比较简单，单单依靠政府行政手段就可以维持行政机关的正常运转，在这种情况下，整个社会对法治既谈不上信仰、渴求，更谈不上实行、遵守。在我国法治取代“人治”还有一个长期的过程。

2.依法行政体系不健全

（1）行政问责制度不健全

当前，我国实行的是纵横结合的多层次、多部门管理模式，这种行政管理体制容易产生管理上的交叉和空白，导致部门之间产生争利和推诿倾向。同时，作为单一制结构政权，下级政府必须服从上级政府的领导，但各级政府之间的一些职责权限缺乏明确的法律界定，即纵向分权不清，在基本公共产品供给方面的职责和范围的规定非常笼统和模糊，对各级政府的具体职能没有明确规定。

（2）人民群众参与决策机制不健全

人民群众直接参与政府决策的途径和机会较少，与政府决策机关的沟通机制还不完善，沟通渠道不够多，与群众切身利益密切相关的公共政策出台前向社会公开征求意见不够，特别是社会最底层的群众与政府领导机关交流的渠道不畅通，一些现有方式和途径在实际中发挥不够，作用也不明显；专家参与政府决策机制不完善，甚至会出现决策方案由政府领导或政府机关自行确定。

（3）行政监督体系不完善

依法行政需要监督，但监督难以落实。监督主体多，方式渠道多，人大立法监督、政协民主监督、检察院司法监督、纪委作风监督、审计年终监督、人民群众和媒体舆论监督，各监督机构相对独立，分工协作没有制度上的保障，难以对行政监督达到预期效果。

3.政府职能转变不到位

（1）政府服务定位不明确，转型不到位

在计划经济时期，我国政府充当全能政府。全能政府当时在集中力量办大事、维护社会秩序和稳定等方面表现出了一定的优越性，起到了一定的作用。建设服务型政府过程中，政府职能定位仍然未能明确，不该管的事管了，该管的事没有管到位。因此，政府职能的转变，第一步应该是政府管理理念的转变，政府必须从“全面管理”转向“有限管理”，从社会的主导操纵者转变成社会公共服务的提供者。民生是当前我国社会最广大群众的根本利益，紧紧围绕民生建设开展各项政府工作，才是真正为人民谋利益。

（2）政府机构设置不尽科学

基层政府机构配置、人员分流没有建立在科学根据上，往往靠领导一个讲话、一个批示来完成，而不靠职能去定位。目前正在开展机构改革，虽然改革取得了一些成绩，人员编制减少了一些，但机构整体仍然很臃肿。同时，设立一个政府，就会慢慢形成部门文化。当不良文化与错误、错位的职能结合在一起时，就会出现职能、权力、利益的相互争夺，就会阻碍行政体制的正常运行。从行政机构数量上看，总是减减加加，即撤销、恢复、再撤销、再恢复。虽然精简机构、人员裁减，但职能还在，出现了“机构合并，多牌机构”，即一个机构多个牌子的现象，人员实际并没有减少。

（3）基层政府的财权、事权与公共服务的需求不匹配

基层政府以经济建设和财政增收为中心的职能特征非常突出。“地方基层财政体制存在的问题同中央财政一样，都是将财政资金过多地运用在招商引资、投资国有企业或国有资产上，过多地投资于基础领域和竞争性行业，而忽视了就业、社会保障、义务教育、医疗卫生等公共事业方面的投入，导致地方政府在公共产品和公共服务的供应方面还存在很大缺口，公共产品和服务方面所需要的财政资金没有配置到位。”^[8]

（4）民生导向的基层政府执行力不足

从当前时期来讲，基层政府还没有真正地向服务型政府建设转化。国务院不断推出了一系列惠民政策，不断增强社会管理和公共服务职能。公共政策传递到基层政府组织或部门中时，极有可能被基层政府执行主体部门进行有利于自身利益的“政策过滤”或者“政策解释”以至于政策权力化、权力部门化、部门利益合法化，这样必然形成推托敷衍、阳奉阴违、断章取义、擅自发挥、滥用曲解政策的行为与方式，导致执行工作效率低下，执行力缺失。

4.公务员体制尚不健全

（1）公务员选用渠道不畅

基层公务员存在入和出的问题。入口方面，由于条件限制，企事业单位人员和优秀的社会人才很难成为公务员；上一级党政机关调入了大量年轻后备干部，使得本级出现人员“空档”的现象。出口方面，制度不完善，缺乏具有操作性的细则和配套机制。

（2）职位分类制度不尽完善

公务员的岗位设置简单不细致，与人才成长规律不相符合，很大程度上限制了公务员自身的发展。“公务员的职务分为领导职务和非领导职务。领导职务包括各级政府的领导职务和各级政府机关部门的领导职务，分别为10个职务；非领导职务从办事员到巡视员分别为8个职务。”^[9]由于工资薪酬与职级挂钩，公务员只有提升职务，才能改善待遇。他们自身的能力再强，没有施展的空间，也不能发挥最大效果，人生的价值不能体现出来。

（3）考核评估的量化指标不健全

干部考核提拔是在体制内非常封闭的状态下发展的，没有统一的制度条款约束，这种做法确实导致很多干部不满。干部提拔如果实行票决程序，就会导致拜票主义的出现，就会出现拉关系、拉选票盛行的问题，而不是把精力放在干实事上。这样便出现“一方面，政府在极力推动服务型政府的建设，要求政府部门及其工作人员要把主要精力放在为群众服务上；另一方面，还要接受上一级政府按照传统绩效评价指标的考核和传统干部任用制度的检验。”^[10]因此，与上一级考核评价相对应的绩效考核目标体系还需要在基层政府建立。

三、广阳区推进民生建设的个案研究

（一）广阳区推进民生建设的实践状况

广阳区成立于2000年10月8日，是河北省廊坊市的政治、经济、文化中心，市委、市政府的所在地。全区面积390平方公里，其中耕地面积26.7万亩。下辖4个乡镇，一个乡镇办事处，5个街道，辖区总人口50万。区政府近年来在推进服务型基层政府建设方面取得较明显的成果，尤其在推进民生建设方面有一些经验可资借鉴。

1.坚持民生为重的执政理念

广阳区政府在建设服务型政府中坚持心系百姓，着力改善社会民生，加大财力倾斜，以加强和创新社会管理为重点，切实做好增收、就业、住房、教育、文化、医疗、社保、安全等各项民生工作，不断提升全区人民幸福指数。长期以来，广阳区委、区政府以提高人民生活水平为根本出发点，把“壮大三产服务业，培育新兴产业群，加快城乡一体化，建设和谐主城区”作为地区发展的总方略，推动经济社会各项事业实现长足进步。在产业兴农方面，与中国农科院合作，打造了科技兴农的“广阳模式”，已形成蔬菜、果木、畜牧养殖三大特色主导产业。在转型工业化方面，形成了以高精电子、健康养生、新型化工为主的行业体系的工业新格局，有近千家中外企业在区内落户；以服务城市为功能的第三产业迅猛发展，网络商务、仓储批发、高端购物、奢侈消费支持了广阳的经济持续向好的发展，有力地推动了民生事业建设。

2.增加民生投入比重

广阳区将保障和改善民生放在优先位置，加大财政倾斜，在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位，称为“民生财政”。为群众办真事、办实事，努力做到事关民生的财政投入优先保证，事关民生的保障机制优先构建。这不仅是扎实推进民生工作的重要举措，也是促进经济又好又快发展的关键因素。

民生为本，本固邦兴。在实施民生工程中，广阳区政府脚踏实地，从不含糊。2012年，广阳区民生工作的支出达6.5亿元，占公共财政预算支出的70.2%，比2011年又提高了7.3个百分点。2013年，全区民生建设总支出达11.6亿元，占财政总支出的77.5%。以2014年广阳区政府民生投入为例，让群众得到了更多实惠：①大力改善教育环境，新改扩建城区学校。投资1.5亿元，推进第十六中学（北师大廊坊附校）开工建设，第二小学、第九小学改扩建工程建设；投资690万元，实施万庄镇艾各庄小学、大伍龙小学和白家务北寺垡小学整体改造工程；投资230万元，实施九州中学、白家务寄宿制小学校舍改造工程；投资1400万元，为中小学购置安装计算机、交互式多媒体，提高全区教育信息化水平。②加大环境治理力度，投资5000万元，着力推进以污水治理、改水改厕等为主要内容的农村设施建设，实现农村人居环境的整体改观；绿化村庄庭院，投资500万元，以村旁、路旁、水旁、宅旁植树和公共设施绿化为重点，建设绿树成荫、生态宜居的美丽乡村；推广新型炉具，投资1200万元，在城中村推广置换优质型煤、安装节能环保炉具4000户；改造农村干渠，投资4000万元，加快推进六干渠渠道清淤、拓宽、防护及防汛道路等前期工程，努力打造城市新景观；投资2000万元，改造整修5个老旧小区，推行“业主自治、居委会参与、物业服务”的管理新模式，切实改善老旧小区居民的生活环境。③改造与完善交通设施，投资1000万元，改造提升部分乡村道路，合理配置道路交通安全设施，保障群众安全出行。④加大社会福利与医疗救助的力度，投资100万元，设立城乡困难群众大病医疗救助基金。投资410万元，进一步提高全区高龄老人补贴标准。投资300万元，推进新开路社区卫生服务中心开工建设；新建农村互助幸福院22个，覆盖率达到70%。

3.构建城市社区居家养老服务体系

在广阳区可圈可点的民生产业建设中，尤其值得一提的是在主城区，为有效地满足老年人多层次、全方位的养老服务需求，广阳区委、区政府将社区居家养老服务体系建设作为“服务群众、凝聚人心、惠及民生”的重要载体，作为创新社会管理、深化社区服务的有力抓手，探索建立了“由政府出资建设服务平台、委托服务实体经营运作”的广阳社区居家养老模式，初步构建了“区级中心统筹，日间照料中心为主，社区服务站辅助”的三级服务网络。

2010年，广阳区委、区政府出台了《关于加快推进居家养老工作的实施意见》和《关于建设社区居家养老服务中心（站）的实施方案》，明确了“政府引导、政策扶持、市场运作、产业化经营”的发展思路，确定了居家养老服务的工作目标、运行模式和实施步骤。2011年，广阳区将居家养老服务工作列入财政预算，由区财政投入8O万元作为居家养老服务平台建设的补贴。为更加方便快捷地展开居家养老服务，全区五个街道积极整合利用“十五分钟生活圈”服务资源，充分发挥社区便民服务中心、辖区养老机构、社区医疗服务站等机构的作用，使居家老年人在社区内就可享受各项服务。

区级中心是居家养老服务的指挥中心，负责全区居家养老服务的指挥、调度和协调。设有4部养老服务热线和8个24小时值守的坐席，开通12349“一键通”服务。同时，区级中心开发了专门的“为老服务”管理软件，录入了全区60岁以上老年人的基本信息；街道日间照料中心开辟了老年学校、图书阅览、午间休息、绿色网吧等功能区域，服务覆盖周边社区，基本满足白天托管老人的需求；社区服务站承担辖区老年人的调查摸底、建档分类、老年服务需求登记、服务补贴对象审核等公共服务职能。三级服务平台是居家养老服务的实施主体，可以满足老年人休闲、就餐、家政、医疗等综合性的需求，对有特殊需求的居民，可以实行上门服务。该中心成立以来，已为700余位老人提供了上门服务，接待参加活动的老人10000余人次，服务内容涵盖家政服务和日间照料两大类30多个服务项目。在居家养老服务中，社区志愿者通过家访、探视、电话询问等形式，对空巢、孤寡、失能老人开展关爱性的志愿服务活动，积极帮扶“空巢”等特殊老年群体解决实际困难。

4.加快推进农村饮水安全工程建设

在抓好主城区重点民生产业的同时，广阳区着眼于农村百姓的关注点和难点问题的解决，区委、区政府紧密结合区情及工作实践，加快推进农村饮水安全工程建设。截至2014年底，共铺设村级管网58万米，实现了供水村街户户通水，此项工程得到了受益村街群众广泛赞誉。

破解资金难题。顺利推进辖区农村饮水安全工程建设，项目资金是关键。广阳区委、区政府多措并举化解了工程建设资金制约瓶颈。一是抢抓民生机遇，大力争取中央、省、市专项资金支持。乘2011年“中央1号”水利东风，积极主动加大与上级业务部门的沟通联系，共争取到市以上资金6138.9万元。二是拓宽融资渠道，积极争取群众自筹资金支持。通过加大农村饮用水知识、城市化供水模式、农村“一事一议”财政奖补政策、供水村街规划设计宣传力度，积极鼓励和引导供水村街广大群众投工投劳，截至目前以劳抵资累计折合资金2000万元。三是提速目标任务，加大区级配套财政资金支持。为切实加快工程进展，区委、区政府在本级财政预算中加大对饮水安全项目建设配套资金的支持力度，2012年共批复区级财政资金2900万元，占当年全区农村财政总投入的35%。四是加强资金监管，确保工程建设资金安全。在资金管理上，开立了农村饮水安全项目建设专用账户，实行专户储存、专款专用，有力确保了项目资金的安全使用。

实行规范管理。按照“建管并重，务求长效”的原则，坚持规范管理，在实践中创建了“供水公司+供水厂（站）+村级水管员”的供水管理新模式，实现了供水、维修、管理、收费四位一体的一条龙服务。制定了广阳区《农村饮水安全工程建设管理办法》，对水质和水源保护、供水工程建设与管理、供水及收费管理等多方面做出明确规定。严格落实水厂管理制度，实行全员岗位责任制，供水设备由专人管理，专人负责。成立了广阳区城乡供水公司，下设6个供水厂站，供水村街设立1名水管员，组建了区、乡、村三级饮水工程安装、维修、养护服务队，开通24小时供水服务热线电话，形成了覆盖全区乡镇、村街的一条龙服务网络。农村供水水厂以入村总表为界，总表以上工程由公司负责管理，总表以下工程由村街负责管理，主要包括巡查管网和抄表，协助公司收费。按照保本微利原则，降低运行成本，合理确定水价，全部实行一户一表，计量收费。严格执行“水价、水量、水费征收”公示制度，加强水费透明化管理，让村民吃上放心水、明白水。

（二）广阳区推进民生建设面临的主要挑战

1.公共服务产品和财政投入不足

一些关系民生的重要公共服务领域，对政府财政具有很大依赖性，有限的财政投入，现阶段仍然无法满足人民群众对公共产品日益增长的需要。例如，在广阳区所辖的十个街道、乡镇政府的公共服务体系建设中面临不少困难，没有稳定的财源收入，致使乡镇公共投入难以为继，服务型政府建设从下到上缺乏物质保障。建设服务型政府主要受到三大限制：政府的服务、政府提供的公共产品和政府的服务成本。政府的公共服务管理体系要良性运作，成本必不可少。结合地区实际，广阳区政府通过合理调整财政支出结构，不断加大投入，以满足人民群众日益增长的在数量和质量上对公共产品和公共服务的要求。

2.城乡公共服务配置不协调

近年来，城乡公共产品分配不均，已经成为制约农村城镇化的一个重要原因。就广阳区实际来看，与城区相比，农村地区一般公共产品供应相对不足，公共服务难以满足广大人民群众的需求。因此，在公共产品和公共服务供给问题上，必须尽快调整城乡供应结构，增加政府对农村地区的政策倾斜和财政支持。当前，广阳区要建设好服务型政府，一个重要问题，就是支持和组织村民依法发展经济合作社等形式的合作经济，激发农村经济活力，实现农村经济结构的转型，以此为基础，提升农村地区公共服务水平。过去几年中，广阳区委、区政府从人民群众的实际需求出发，结合区情，创造性地践行“以城带乡、城市反哺农村”的工作思路，在农村地区投入大量人力物力，整治环境、修缮民居、强化基础设施建设、提升公务服务水平，使农村环境面貌实现了质的提升。

3.提供的公共服务效率较低、质量不高

人民群众对政府公共服务需求增加的同时，政府提供的公共服务产品的效率和质量却普遍偏低。政府公共服务效率低下的根源不仅在于政府组织制度，更在于公共服务机构的运作机制缺乏效率，这主要表现在公共服务机构的组织偏好、竞争能力和评估，以及激励机制不利于公共服务效率的提高。例如，广阳区将17个部门纳入政务服务中心，实现了“一站式服务”。但是，很多审批项目需要多个单位相互配合共同办理，致使出现申请人“两头跑”“多头跑”的现象。审批制度改革后，不少行政审批项目仍然具有较大随意性，政策不透明、程序不公开、反馈不及时的问题仍然存在。个别领导干部对政务公开认识不到位，对其通联政府群众信息、规范政府行政行为等方面的重要作用缺乏深入思考；政务公开形式不够规范，一些行政单位存在用权任性的现象，政务公不公开由领导说了算，没有严格遵守相关规定。如何使政府部门真正确立民生导向的工作理念，将政府服务与社区居民的公共需求更好对接，不断拓展服务内容，创新服务手段，进一步提高服务水平，也还需要不断探索。

4.推进民生建设的长效机制不健全

广阳区在建设服务型政府、推进民生创新方面进行了积极探索，也取得了一定成效，但整体上来看，广阳区的服务型政府建设方面同我国当前大多数县区级政府一样，仍处在一个不高的层面上，还存在明显不足。在政府组织机构方面的改革，广阳区提出政府工作和服务中心要下移，要向社区、村街延伸，可是这一要求并没有在组织机构调整上有所体现，在体制上得不到保证的情况下，许多工作还只是停留在表面，工作在落实过程中的效果大打折扣。区行政服务中心和乡、村两级便民服务中心的建立只是在行政架构上的变动，并没有改变传统的管理和服务理念。建设服务型政府要求行政管理机制和管理模式的转变，比如政府要实现规范化和有序化，做到公开和透明，力求方便快捷。此外，广阳区政府在推进法治政府、责任政府、诚信政府和透明政府建设上也在不断探索中，尤其是充分发挥乡镇、街道便民服务中心的职能作用。广阳区从时效要求向质量要求“深化”，从程序规范向环节规范“细化”，多措并举全面推进基层便民服务中心建设，全力打造“服务型”政府，努力践行高质高效的服务承诺。但在某些方面有关的政府规章和管理制度建设不完善，特别是相应的激励与责任机制不健全，政府部门及其工作人员存在办事效率低的现象。政府职能转变还不到位，从满足人民群众公共需求为中心的工作模式还没有真正形成。把经济增长作为政府工作的首要目标，把经济工作作为一切工作的重中之重，每年都投入大量的人力、物力、财力和时间去直接搞招商引资和项目建设，造成政府的“越位”；政府陷于大量会议、活动，各类检查评比等日常性事务及应酬中，造成在为民服务方面的“缺位”。如何建构以政府与社会协同推动政府服务社区化为内容的服务型政府建设还有待进一步破题，如何提高政府与社会协同治理水平需要不断研究。当前，尤其需要解决社会（人民群众、社会组织）参与度不高的问题，在这方面还需要探索。

四、推进服务型基层政府建设的理论分析与对策思考

（一）服务型基层政府建设的理论分析

1.政府职能转变理论分析

（1）政府服务职能与改善民生的内在关联

转变政府职能、建设服务型政府，一个重要内容就是保障和改善民生。衡量一个政府是不是服务型政府，一个根本考量是其为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。建设服务型政府，一个关键步骤是推进职能转变，优化社会管理和公共服务能力，这也集中体现在保障和改善民生上。为社会发展提供更好的服务，需要政府在管理社会事务，提供公共服务方面做更多工作，使行政行为真正实现从管制型向服务型的转变。需要着重说明的是，政府职能的转变，并不意味着简单地摒弃管制职能，相反，而是要将主要工作放在为经济社会有序发展提供完善服务上。

（2）公共服务中的政府角色与责任

政府的角色定位就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。我国是从传统的计划经济体制转向具有中国特色的市场经济体制的社会主义国家，在发展的轨迹上，缺乏相对完善和健全的市场化基础。明确政府在公共服务中的角色定位，是严格限制政府、市场和社会等多元主体此消彼长的零和博弈，转向追求和谐互惠的伟大实验。基层政府直接与人民群众打交道，是践行“以民为本、民生为先、民生为重、民生为上”的执政理念的先行军，更应当把民生建设作为一项重要职能，以是否在改善民生上做出成绩作为政绩考量的重要参考，以关系人民群众切身利益的热点作为工作的重点，不断强化对民生的保障和改善。

加强社会民生建设，增进群众福祉，是政府义不容辞的责任，也直接关系到我们党的执政根基。发展市场经济的目的是为了丰富群众物质生活，强化政府民生保障。但市场的“趋利性”，使其不能自动解决社会上存在的民生问题。因此，以经济建设为中心的主体是企业和社会，而政府需要全心全意做好公共服务，一心一意地解决好民生问题，创造和改善以经济建设为中心的制度环境、经济环境和社会环境。特别是在教育、医疗、就业、住房等民生领域，需要靠政府加强宏观调控，改革管理体制，通过财政支持、转移支付、政策倾斜等手段来解决这些领域深层次的问题。同时，注重合作也是建设服务型政府必须做好的一项重要工作。服务型政府建设是我国在社会治理模式上的一次创新，需要政府、企业、社会组织与人民群众等各类社会主体共同参与。政府与企业、社会组织的这种合作，并不是仅仅停留在公共服务项目的供给上，还需要政府进一步畅通决策通道，让企业、社会组织与人民群众能够参与到公共服务项目确定、供给方式、品质标准建立等具体事务上来。另外，政府也可以与社会组织进行合作，把社会公共资源出让给社会组织，再让不同目标定位的社会组织提供不同种类的社会服务。值得注意的是，在这种合作中，政府必须发挥好协调的作用。

2.服务型基层政府建设的理论分析

（1）坚持“以人为本”的理念

服务型政府建设必须始终坚持“以人为本”的核心理念。人民的根本利益和切实需求，是基层政府在贯彻落实国家政策、制定实施地方政策规定时需要思考的首要问题。广阳区树立以人为本、服务为先的理念，提出“民生优先、群众第一、基层重要”等一系列重要举措，寓管理于服务之中，把群众的意愿和需求作为基本导向，使民生建设充满人文关怀。与此同时，群众的积极性、主动性、创造性也被充分调动起来，形成了合力。这一成功经验告诉我们，只要坚持以人为本的理念，把民生问题记在心里，把群众的困难当作自己的困难，把群众的问题当作自己的问题来对待、处理，社会管理就会顺利得多、容易得多，效果也会好得多。因此，基层政府在完善民生建设时，必须充当好群众利益的维护者，把是否有利于保障人民利益作为制定和实施政策的重要标准，从百姓实际需求出发搞好民生设施和文化建设，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

（2）坚持民生优先的导向

服务型基层政府建设的最重要的经验就是必须坚持以民生为本，以“民生优先”。这一根本价值取向，要求政府必须切实承担起关注民生、重视民生、保障民生、改善民生、发展民生的重大责任。因此，必须一以贯之地践行全心全意为人民服务的宗旨，从西方“新公共服务”理论汲取和借鉴精髓，真正树立起人民群众的主人翁地位。广阳区以“因地制宜，整合资源，因需而建”为原则，在城区，从满足老年人实际需求出发，建立居家养老服务中心；在农村，加快推进农村饮水安全工程建设。在此基础上，积极推进教育、就业、医疗等民生建设。因此，政府必须把百姓最关注、最现实的利益问题放在首位，因地制宜、以民为先，以改善民生、保障民生、造福民生体现地区发展的成效。

（3）政府决策力与执行力的关系

决策力是执政能力的核心，良好的决策有利于执行的顺利实现；执政能力的高低，关键在于执行力。决策需要通过执行来实现，也需要通过实践来检验。因此，决策力和执行力，二者相互依存，密切相关。基层政府作为我国各级行政和经济单元的基础，提高基层政府的执政能力，必须在这三个方面狠下功夫：一是执政层次统领性较强。党员干部的工作能力是各级党委、政府宏观决策的落实主体，因此，在落实决策时，既要立足宏观，做好全局规划，也要着眼微观，把具体工作落到实处。二是执政对象较为直接、具体。群众对党的政策的评价，主要是看干部的工作到不到位。因此，领导干部在决策时，必须结合本地实际，考虑社会的需求和可能反映，把大量繁杂的工作做细做实，以强有力的执行力破解各种难题。三是执政方式灵活。基层工作实际中，决策和执行需要因地制宜、因时制宜，要注重探索创新。只有深入掌握好这些特点和规律，才能不断强化政府的决策力和执行力建设，不断推进领导干部执政能力的全面提升。

（二）服务型基层政府建设的对策思考

1.深化行政体制改革，增强基层政府服务民生的职能

（1）树立“民生为本”理念

民生导向下政府职能改革应树立以下基本理念。一是树立“以人为本”服务意识。政府制定法律法规，强化素质培训，在政府工作人员和行政管理者中牢固树立“人民群众权利是政府权力的来源”的理念。二是强化公共服务意识，树立“公平正义”的理念。政府在制定公共政策时，要能够保障广大人民的利益，特别是弱势群体的利益，为弱势群体提供有效的制度支撑。三是树立正确的权力观。依据“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，政府作为掌握公共权力的实体所体现出来的应该是整个社会的公共利益和政治追求，把公共性作为至高无上的原则，利用强大的公共资源为人民群众提供优质的公共产品和公共服务，要最大程度地体现民众的共同意志和增进民众的共同福祉。

（2）推进政府机构改革

按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，理顺部门分工，合理设置机构，坚持一项工作由一个部门为主负责，加强综合协调，创建公共行政管理新体制。优化政府分级管理体制，根据政府职能转变和社会管理结构的变化，合理划分区（县）、街道（镇）事权，适当下放行政管理权限。紧紧围绕建设服务型基层政府的目标，从城乡具体情况出发，在农村，通过转变农村经济结构、广泛宣传致富信息、强化科技培训、推进劳务输出、推进农产品展销、加快农村基础设施和公益事业建设，大幅度提升农村的社会管理和公共服务水平；在城区，科学理清街道、社区与各种社会组织的关系，在搞好社区服务、社区环境、社区卫生、社区教育、社区治安、社区文化上做出成绩。

（3）强化政府职能转变

政府工作要更多地向扩大卫生服务覆盖面、推动文化基础设施建设、维护社会稳定、发展教育事业等社会民生事业上倾斜，全力为企业发展、地区发展、民众自身发展创造良好环境。在开展民生服务活动上，要更加注重政府职能的归位、补位和正位，通过宏观的、间接的手段不断丰富服务形式、规范服务流程。

（4）改革行政审批制度

在区县一级建立服务型政府，重点是克服体制性障碍，转变行政管理方式，提高县级政府公共服务效能。在改革行政审批制度方面，进一步清理、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的审批事项；行政审批事项必须依法设定，各部门不得擅自设立和变相设立行政审批事项；继续推进审批方式改革，减少审批环节，提高审批效率。深化“一站式服务”“政务超市”等，在细微之处体现为民、便民。促进政府节约开支，改进组织结构，优化业务流程和工作方式，提高政府的工作效率、决策质量、调控能力和廉洁程度。

2.规范政府角色定位，引入市场化机制，完善基层公共服务体系

（1）建立民生发展的共建格局

完善基层公共服务体系，政府必须强化自身职责，发挥好主导作用，带领各类市场主体和社会组织共同参与到社会民生建设上来，形成发展民生事业的强大合力。第一，政府发挥好组织引导作用。通过完善和严格政策利用和法规适用，切实做好社会组织和企业购买政府公共服务的财务公开。对于属于公益性而不是基础性的公共服务，除个别必须由政府直接举办外，应更多的尝试通过公开招标借助社会力量举办。同时，政府向相应的社会组织提供财政补贴、特许经营、PPP模式（公私合营）、优惠政策，为这些社会力量举办公共事业提供服务和保障。第二，民众是民生发展的主力军。必须尊重人民群众的主体地位和首创精神，真正把广大人民群众的参与热情和创造活力最大限度地激发出来，充分发挥劳动、知识、技术管理和资本等要素的作用。第三，发挥企业的推动作用。民生需求是企业生存和发展的重要出发点。从人民群众的需求出发，提供消费者满意的产品和服务。社会责任感强的企业通过贡献民生回馈，在一定程度上推动了新型社会保障和信用体系的建立。

（2）完善民生需求的基层体系

从基层和面向居民出发，加强基层的公共服务体系建设。一是完善社会保障体系。健全农民基本养老保险制度，完善城乡医疗保险体系，降低参保人员个人负担，提高职工基本医疗保障水平。健全社会救助体系，推进社会保障一卡通工程，建立并完善门诊救助等“五位一体”的普惠性城乡医疗救助制度。二是扩大劳动就业。加快形成以劳动力自主就业为主导、市场调节就业为基础、政府促进就业为动力的就业新机制。开展多种形式的职业技能培训，发展就业容量大的产业和适应社区公共需求的服务业，促进城乡充分就业。三是推动医疗卫生事业发展。把有限的医疗卫生资源向农村和社区倾斜，尽最大努力解决群众“看病难”“看病贵”的问题。完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力。加强医德医风建设，提升医疗服务质量。四是推进教育事业发展。进一步完善教育经费保障机制，确保政府投入成为经费的主要来源，使每一个贫困家庭的孩子都有书念，顺利完成义务教育。

（3）健全民生导向的公共服务市场化体制

在服务主体方面，着重打造“有限政府”，认真区别政府与市场、政府与社会之间的关系，认真做好政府该做的事情，把以前揽下的不该自己做或者自己做不好的事情，交给企业或者社会组织去办。解决民生问题时要充分利用市场和社会的力量，促使社会资金更多的投入到公益性社会事业上来，切实形成一个多元化的、社会化的供给体系。民间资本的进入，不但使政府可以有更多的资金用来解决民生问题，而且因为有了竞争，群众多样化的需求也可以得到满足，同时，还可以促进相关部门和国有机构进行改革和转型，达到“三赢”的目的。

3.依法行政，建设法治政府

（1）弘扬法律至上理念

推进依法行政，最核心的内容就是政府机关工作都要实现法治化运作。在政府机关内部大力弘扬法律的最高权威，形成法律至上、法律优先、一切矛盾解决于法律规定的共识。对领导干部而言，主要是树立依法办事的观念和意识，提高依法决策的能力和水平。对一般工作人员而言，则应丰富法律知识，强化守法意识和程序意识。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。

（2）规范行政执法行为

不断加强制度建设，细化执法管理流程，进一步明确执法环节和步骤。建立健全行政裁量权基准制度，对裁量权进行科学合理地细化和量化，对裁量权行使必须严格规范，切实避免随意性执法。坚持文明执法，严禁粗暴执法，严禁侵害人格尊严。按照实际情况，及时对行政执法依据进行调整和梳理，进一步明确执法职权、机构和责任，并向社会公开。严格落实行政执法责任制。

（3）规范行政决策程序

认真做好行政决策程序建设，完善重大行政决策规则，促进行政决策的科学化、民主化和法治化。在做重大决策时，必须把群众参与、专家论证、风险评估和集体讨论作为必经程序。在做决策之前，必须听取和吸收各方面的意见建议，并做好反馈和公布工作。在决策执行过程中，由决策机关跟踪决策的实施情况，充分了解各方对决策实施的意见和建议，认真评估执行决策的效果，并根据结果决定是否调整或者停止。按照谁决策、谁负责的原则对违反规定、出现重大失误、造成重大损失的进行追责。

（4）全面推进政务公开

按照“公开为原则、不公开为例外”的要求，切实加大公开力度，尤其是财政预算、资源配置、公益事业建设等重点领域的信息公开。对群众要求公开的信息，必须依法按时答复。完善监督和保障机制，定期考核评议信息公开工作。扎实推进办事公开，对办事的依据、条件、过程、要求和结果严格依法公开。规范和监督公共企事业单位的办事公开工作，尤其对岗位职责、收费项目、干事纪律、监督方式等内容要重点公开，切实为群众生产生活提供好的服务。

4.健全服务型政府考核和评估机制

（1）健全政府监督机制

实行首问制度和目标制。工作人员实行挂牌上岗，对前来办事的单位和个人热情周到、首问必答、负责到底。实行效能跟踪制度。上网公布项目审批时间和审批岗位，在网上直接生成问责；纪检监察部门对审批岗位进行监督，确保行政效能建设落到实处；广泛开展群众满意度测评，对推进不力、成效不好的岗位公开曝光。

（2）健全责任追究机制

在改革政府职能，重新配置行政权力的同时更要唤醒政府的责任意识，要求行政主体，不论职位高低、权力大小，都必须对行政作为与不作为及其后果承担相应的责任。责任追究机制的完善，关键是相关制度的建立和完善。要明确问责主体、问责范围、问责程序等具体法律规定，要有科学严密、具体规范、操作性强的实施措施，以保证问责的依法依规进行。

（3）人民群众参与机制

政府职能的改革应该为人民群众参与提供渠道，完善民众的利益表达机制，畅通民众的利益诉求机制。在行政执行中，要制定政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质，把政府的一切活动置于人民群众的监督之下，使工作能接受人民群众的审查，并使人民群众保留最终的问责权，从而保证政府行为沿着“民意”的方向发展。

（4）人民群众需求回应制度

建立以解决公共问题、社会问题为责任，坚持以民为本、服务导向、合作共治、及时反映、依法治理的回应机制。在基层服务型政府建设中，建设稳定有效的回应机制首先要明自回应什么。人民群众参与主要可分为制度化参与和非制度化参与。对于人民群众的制度化参与，现存的政治制度可以进行容纳和回应，而政府主要是对非制度化参与进行回应。

5.扩大服务民生的公共财政投入

（1）深化财政体制改革

进一步增强财政可持续发展能力，始终是财政工作的主题，要确保完成组织收入任务，不断提高收入质量，严格控制一般性支出；进一步提高财政资金使用绩效。围绕提高财政资金使用效益，重点推进全过程预算绩效管理改革；强化管理，进一步推进财政科学化、精细化水平。要完善预算编制，增强预算约束性；加强专项资金管理，提高资金使用效益；加大监管力度，建立齐抓共管的长效机制。

（2）优化财政支出结构

在现代社会，公共财政是公共体系运作的血液，是政府有效提供公共服务的经济基础，因此必须按照不断强化公共服务和逐步实现基本公共服务均等化的要求，加大财政体制改革的力度，促进公共财政体制得到进一步健全，凸显财政资金的民生支撑作用。

（3）加大公共财政支出

合理调整改善财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，特别要加大财政对教育、卫生、文化、就业与再就业、社会保障、生态环境保护、公共基础设施建设、社会治安等方面的投入。同时为了有效调节和保障城乡之间、地区之间基本公共服务均衡发展，必须加大财政转移支付的力度。将有限财力和物力向民生倾斜，将全体干部注意力和创造力向民生凝聚，像抓经济建设一样抓民生保障，像落实经济指标一样落实民生任务。

6.提升基层政府公务员队伍综合素养

（1）切实转变工作作风

坚持教育引导和制度约束并举，努力塑造新时期基层干部的良好形象。一是增强群众观点，改进思想和工作作风。彻底改变过去以直接行政指挥、行政命令为主的工作方式，做到主动服务群众。二是完善联系群众制度，密切党群干群关系。要进一步健全和完善有关制度规定，切实形成“让干部经常受教育、使群众长期得实惠”的长效机制。三是强化干部法制观念，提高依法干事水平。基层干部必须不断增强民主意识和法制观念。组织干部学习法律知识，学会用法律手段调解、疏导民事纠纷。

（2）提高基层公务员素质

服务应成为公务员第一责任意识，要求公务员在法律的框架下，严格其操守、言行，始终以全心全意为人民服务为宗旨，把人民群众是否满意作为最高标准。一是抓好学历教育。支持和鼓励广大基层干部参加各种形式的学习，着力提高基层干部的学历层次和文化水平。二是紧密结合当前经济结构战略性调整和本地经济社会发展特点，紧密结合基层干部的实际需要，以县级党校为阵地，着力开展集中培训；定期邀请知名专家教授为广大基层干部进行专题培训；党员干部要充分利用现代远程教育，充分运用网络资源，在网上接受专家培训；坚持“三会一课”制度，举办培训班，开设专题讲座，也可以通过开会的形式来搞培训。三是对培训内容进行丰富和充实。

（3）建立科学的奖惩激励机制

按照平时与定期、定性与定量、领导与群众、内部与外部相结合的原则对干部进行考核，制定了以工作实绩为主要内容的考核指标体系，并根据不同类型、不同层次领导干部制定了不同的考核评价标准。对考核优秀和工作中作出突出贡献的，要加大表彰、奖励和使用力度；对考核不称职或平时工作表现差的，采取告诫、降职、免职等约束措施。通过奖惩机制的建立来激发干部的工作激情，使干部始终保持一种良好的工作精神状态，多为群众着想，更加务实工作。要运用竞争激励机制，激发公务员自身能力，创造一个平等、公正、拼搏、自律的选拔体系。把“公开选拔”“民主推荐”“任前公示”“竞争上岗”等一系列制度建立并配套完善起来，从而使优秀的人才充实到基层干部队伍中来，使优秀的干部走上基层领导岗位。

【注释】

[1]李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第244页。

[2]党的群众路线教育实践活动取得实实在在成效，人民网时政频道，2014年10月08日03:32，http://politics.people.com.cn/n/2014/1008/c1001-25784280.html。

[3]国务院审改办：《行政审批事项已取消下放逾三成》，载《新华网时政频道》，2015年02月27日16:10:20，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/27/c_127525492.html。

[4]《打造基层公务员上升“双通道”》，载《求是网政治频道》，2015年02月09日08：44：38，http://www.qstheory.cn/politics/2015-02/09/c_1114298516.html。

[5]《转变职能，才能转变作风》，载《人民日报》，2013年07月31日，http://qzlx.people. com.cn/n/2013/0731/c364565-22386389.html。

[6]《广西平乐县强制要求村民出钱粉刷房屋外墙》，载CCTV《焦点访谈》，2010年11月01日22:54，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-11-01/225421394828.shtml。

[7]胡艺：《“国务院好遥远”只因权利不在服务区》，载《人民网-观点频道》，2013年02月19日，http://opinion.people.com.cn/n/2013/0219/c1003-20530780.html。

[8]马建斌：《地方政府建设公共服务型政府的基本问题分析》，载《理论与改革》，2008年01月15日。

[9]蒋玉林：《公务员能力建设中的两大障碍》，载《云南行政学院学报》，2004年07月25日。

[10]王天琴：《区级服务型政府建设研究》，华中师范大学硕士论文，2012年11月01日。