国会的公共职能

国会的公共职能是由国会依据宪法授予的权力而相应形成的，宪法授予国会的权力主要有立法权和非立法权两大类，因此国会相应具有立法职能和非立法职能两大类。在考察国会的两类职能之前，有必要分析一下宪法授予国会的权力。

《宪法》第一条第一款规定:“宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”^[34]这些权力宪法在第一条第八款以明示权力和默示权力两种方}进行了具体的规定，如表2-1所示。所谓明示权力是指宪法明文授予国会的具体权力，它主要包括:满足合众国共同防御与公共福利需要的征税权和开支权、举债权、铸币权、管理对外贸易和州际贸易权、宣战权、招募和供养陆军权、装备和供养海军权、建设邮政局和开辟邮路权，以及设立低于最高法院的各级法院之权。为了满足这些明示权力的需要，宪法还以默示的形}给予国会“制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必要和适当的所有法律”^[35]的权力。这一极富弹性而又相当重要的条款在宪法学上通称为“必要和适当”条款。“据此条款，凡最高法院认为可以从‘授予权力’引申出来的权力，国会均可行使，并据以立法。这种引申出来的权力称为‘默示权力’。国会必须在‘授予权力’和‘默示权力’的限度内行使其立法权。”^[36]经过最高法院的解释，“必要和适当”条款扩大了国会的立法权和联邦政府的权力，现在对于美国社会生活的各个方面，国会都有广泛的立法权。

表2-1　宪法授予国会的权力^[37]

国会立法权力不仅受到宪法所例权力条款的制约，按照宪法还要受到法院和总统的制约，以及宪法其他明文规定的限制。宪法规定:总统有否决国会通过的议案的权力，国会要推翻总统的否决，需两院三分之二多数票通过才有效;国会不得对从任何一州输出的货物征税，不得给予一州港口以优惠于他州港口的待遇，不得强迫开往或开出一州的船舶在他州人港、出港或纳税，除法律规定的拨款外不得从国库提取款项，不得授予贵族爵位，在正常情况下不得中止人身保护状，不得制定公民权利剥夺法案或追溯既往的法律，不得侵犯州保留的权力，不得侵犯权利法案所保证的各项公民自由和权利，尤其是宪法第一条修正案所保障的言论和出版自由的权利与第五条修正案所保障的不依正当法律程序公民不得被剥夺生命、自由和财产的权利。另外，由于宪法对国会两院在立法活动中的不同分工，也形成了国会对自己的制约，即国会内部两院之间的制约，这一点在美国宪政运行中显得尤为重要。

宪法不仅授予国会以上立法权，还授予了国会其他非立法权。这些权力主要有:国会两院三分之二议员可以提出宪法修正案，并且国会还可以建议该修正案由各州四分之三州议会或四分之三州制宪会议批准;众议院独自拥有弹劾权，参议院拥有审判一切弹劾案的权力，无论何人，非经出席参议院三分之二的同意，不得被定罪;在总统选举中，国会有确定选出选举人的时间和选举人投票日期的权力，以及在总统和副总统两人被免职、死亡、辞职或丧失任职能力时制定法律并宣布代理总统的官员的权力，并且，根据第十二条修正案，参议院议长还具有在参众两院全体议员面前拆开选举人证明、计算选举人投票数、宣布所得票数超过所选派选举人总数的半数者为总统的权力，当无人获得这种过半票数，众议院有立即从得票最多的但不超过三人中间投票选举总统的权力，但是这时以州为单位计票，每州代表有一票表决权，三分之二的州各有一名或多名众议员出席就构成选举总统的法定人数，选出总统需要所有州的过半数票，在副总统选举中，如无人得过半数票，参议院有权从得票最多的两人中选举副总统，法定人数由参议员的三分之二构成，选出副总统需过参议员总数的过半数票;总统在缔结条约时须咨询参议院并得到参议院的同意，并且须经出席参议员三分之二的批准;参议院有权确认总统对大使、公使和领事、最高法院法官和其他行政与司法官员的提名与任命。另外，国会后来还获得对行政机构和某一问题的调查权。总的来看，国会具有提出宪法修正案权、弹劾权、审判弹劾案权、特定情况下选举总统和副总统权、人事任命批准权、批准条约权和调查权等，这些权力构成了国会非立法职能的基础。

根据国会所具有的权力，可以看出国会具有以下基本职能:制定法律、监督、选举总统、批准条约等。另外，宪法虽然没有明文规定国会要履行代表的职能，但是宪法规定整个联邦要促进公共福利，无疑要求联邦政府包括国会应当成为全国人民利益的代表机构，国会应当履行代表职能。国会在总统选举的正常情况下只是起着一种程序性与仪}化的作用，或选举出现特殊情况下虽然发挥着相当关键的作用，但是这种特殊情况一般出现得较少，致使国会履行这种特殊职能也是有时间性的，而不是国会政治的经常性活动。而批准合法化是指国会通过适当途径正}批准各项政策，这也主要是一种程序性和仪}化的职能。因此，这里主要介绍国会的代表、立法和监督等三个方面的职能。

(一)代表职能

代表就是国会要“表达构成合众国的区域的、经济的、社会的、种族的、宗教的，以及其他利益集团的多样性和各种互相冲突的观点”^[38]。这种代表并非要求议员身份构成一定要成为美国整个社会的缩影，但是要求国会能够反映社会的各种观点和利益诉求，在立法过程中通过讨价还价达成各种利益的妥协和国家利益的实现，以及监督政府是否在为民众的利益有效履行其职能。国会作为国家机构其代表性是建立在单个议员代表性集合的基础之上的:议员身份的多样化，包括其地域性、宗教信仰、先前的职业、受教育程度、种族和性别等的多样化使国会成为美国社会多元性的代表和象征。作为一个民意表达机构，选民的任何情绪都能在国会某处找到相应的官方的声音，“国会作为一个发声欠和谐的合唱队出现于世人面前，其成员各唱各的调子，但是他们总能哼出点什么”^[39]，“简言之，国会是吵吵嚷嚷、变化多端且有所成效的地方。值得指出的是，多年来，国会的善变有所加剧;当政客注意舆论动向的时候，公众意见的变化在不需要改变成员情况下就能注意到”^[40];作为民众利益的代表，每个议员来自不同的州或选区，使得不同的州和选区的利益在国会内融汇，并可能成为美国国家利益的一部分。因此，从理想化角度看，单个议员的代表性应当成为国会整体代表性的稳固基础，这一点是美国宪政设计者所期望的。

然而，在利益层面，国会作为一个整体所具有的代表性与单个议员对其选区的代表性之间并不是完全一致的，它们之间还可能存在着冲突，这种冲突有可能导致国会整体代表性的失衡。美国宪政设计者所期望的国会代表性的哲学基础之一是功利主义。功利主义认为，每个人都是自利的，并追求自己的最大幸福，而大多数人实现了自己的最大幸福就能实现最大的公共福利，个人最大的幸福与最大的公共福利之间是正相关关系，二者之间是不存在冲突的。然而这只能是一种理想和哲学追求，在现实中，每个人对自己利益和公共利益的理解不同，必然导致利益追求过程中个体利益之间的冲突，以及个体利益与公共利益之间的冲突。汉密尔顿等人虽然接受了功利主义，但是他们又超越了功利主义，认为个人的最大幸福和公共福利的最大化不可能自动地同步实现，而必须利用利益之间的相容、冲突与矛盾，通过一定制度的设计来限止这种冲突，从而实现个人利益与公共利益的最大化。因此，他们认为，个人是所有政治制度设计中最基本的单位，而个人总是面临着物品和资源稀缺之环境的挑战，个人是自利和自爱的，并面临着在不完美的选择中进行选择的难题，然而，个人既能学习也会犯错误，因此，人们能够通过政治制度的设计来约束霍布斯所论及的“人人相互为敌”的战争状态和互相损害逻辑的作用，而建立一个互利双赢的社会。^[41]那么，建立什么样的制度可以达到这样一种双赢状态呢?那就是联邦共和制，也就是复合共和制。第一，联邦共和制尊重人们的自治需求和能力，但同时以政治代议制解决人类自治规模有限的缺陷。然而，代议机构本身也必须规模适度，人数过少容易形成多数人暴政和少数人结党G谋，人数过多容易形成混乱。“共和国无论多小，为了防止少数人的结党G谋，代表必须达到一定的数目;同时，共和国无论多大，为了防止人数过多的混乱，代表必须限于一定的数目。因此，在这两种情况下，代表人数并不同两个共和国的选民人数成比例，在小共和国所占的比例就大一些。”^[42]第二，政府权力分立与共享。政府的权力是“分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己”^[43]。第三，三种不同的代表模}。即众议院、参议院和总统是以“三种不同的代表制模}、三组独特的选民集团、三个各不相同的任期制为基础的”^[44]。总之，汉密尔顿等人认为，复合共和制的制度安排可以更好地控制党争的影响，使个人、地方、州以及全国的利益同时得到表达与实现。这是因为在复合共和制下美国地大人多决定的利益多样性恰好可以使政府避免小共和国容易出现的少数人或多数人的暴政，因为利益冲突的多样性在不同政府单元的表达决定了任何一个少数或多数的稳定联盟都不能实现。“把范围扩大，就可包罗种类更多的党派和利益集团:全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机可能性也就减少了;换句话说，即使存在这样一种共同动机，所有具有同感的人也比较难于显示自己的力量，并且彼此一致地采取行动。……因此，很清楚，共和政体在控制党争影响方面优于民主政体之处，同样也是大共和国优于小共和国之处，也就是联邦优于组成联邦的各州之处。”^[45]

从理论上讲，复合共和制理论只能保证各种地方利益(选区、州和地域利益)的充分表达，却不能保证地方利益之间的有效妥协，以及单个议员的代表性与国会整体代表性的完全一致。因为所有的利益不是同一时间在同一个平台上表达出来的，因而不可能通过一种充分的谈判达成所有利益的均衡，在某一时期，只能是某些利益得到更充分的表达与实现;并且，复合共和制的设计只是为利益妥协提供了一个粗糙的平台，还不能解决利益各方在达成一次均衡后失信的问题;在公共利益与选区利益或集团利益冲突时，复合共和制理论也未能说明公共利益如何得以实现。美国政治，包括国会政治的发展也证明，单个议员的代表性由于受制于选区和利益集团的压力使得美国国会整体的代表性无法完全实现，国会政治由于地方利益和集团利益的诉求表现为一种“政治分肥”的特点，国会不能有效实现公共问题方面的立法。比如，持枪合法化使美国国内利用枪支的暴力犯罪率居高不下，民众和许多议员都有控制枪支的愿望，但是，由于全国步枪协会的反对，国会有关控制枪支的立法一直不能获得通过。这些状况说明美国国会政治在代表性上表现某种特殊主义，在公共问题上的立法由于利益集团或选区利益的压力而不能满足美国民众公共利益的需要。

(二)立法职能

立法是国会最重要的公共职能，其目的是要“通过有助于解决实质性问题的法案”^[46]。宪法将全部的立法权授予了国会，从宪法授予的权力来看，国会立法要解决的问题主要是有关合众国公共利益的问题，如财政、税收、国防与州际事务等，但是有些公共利益与选区利益密切相关，如位于某州的军事基地是属于国家公共利益的范围，但是军事基地后勤保障给该州创造的服务业收人和就业机会便成为该州或一定选区的利益，因此，在涉及该军事基地的立法时，议员和国会就不得不同时面对这两种利益。所以，国会就某些公共问题的立法涉及一些州或选区的利益，或一些利益集团的利益，这些利益都将影响到国会立法过程和结果，使美国公共政策制定呈现一定的特殊主义品质，这一点将在后面进行较为详细的考察。下面，先分析美国国会的立法程序、议事结构和立法范围等。

1．立法程序

美国国会的议事结构和立法程序是在历史过程中逐渐完善起来的。在国会发展的“头20年中，国会两院形成了议员—全院委员会—委员会—全院大会—两院协商委员会这样的五级议事结构”^[47]。议员是五级议事结构的基础，它有权力向本院提出各种形}的议案。全院委员会的法定人数少于全院大会，它主要对议案进行充分辩论，并且允许议员提出修正案。具体来讲，众院全院委员会有两种职能:形成对议案或立法建议的基本态度和方针，然后交给特别委员会拟订全院意见稿，对特别委员会报送全院的议案展开充分辩论，提出修正案，为全院大会的辩论与表决做好准备。参议院全院委员会只起后一种作用。委员会在当时还是不稳定的一个议事形}，每审议一项议案，众院就建立一个特别委员会，由议长任命三名成员组成，人数较多时，由全院选举产生，其职责是依据全院委员会的意见对议案进行深人审议，将立法建议写成法律草稿，最后还要写出审议报告，交全院大会辩论和表决，这时，特别委员会已完成任务并自动解散。参议院建立和使用特别委员会的情形与众院大致相同，两院在这一时期，还建立了少量的常设委员会，如众院的议案登记委员会(1789年设)、商业与制造委员会(1795年设)、公共土地委员会(1808年设)、邮政与邮道委员会(1808年设)、哥伦比亚特区委员会(1808年设)，参议院议案登记委员会(1789年设)等，比起特别委员会，它们在立法审议中还未能发挥最大的作用，但时，随着国会立法事务的增多，设立特别委员会的做法不能满足国会立法审议的需要，常设委员会的数目就不断增多，并成为国会议案审议的关键机构。

全院大会的任务是对委员会送来的议案进行最后的辩论，并对议案及其修正案进行全院表决。众院全院大会由议长主持，参院由议长、临时议长或代临时议长主持，两院全院大会都有较严格的议事规则，对议员发言的时间、次数和提出修正案的内容都有明确规定。两院协商委员会的任务是就两院各已通过的同一议案进行协商，消除分歧并形成完全一致的法案文本，其成员由两院议长分别任命本院有关委员会主席和委员组成，两院代表人数大致相同，协商委员会不能增加议案的内容，如果不能就有些问题达成一致，则议案送回两院重新审议，如达成一致，则以院代表团进行表决，如果两院多数代表同意并在协商委员会报告上签字，协商后的议案就送回两院进行表决，这时协商委员会的任务即告完成。两院如果表决通过两院协商会最后形成的议案，则将议案送交总统签署生效。当然总统可以否决国会的法案，但是国会两院均以三分之二多数可以否决总统的“否决”，使法案成为法律生效。

这20年形成的议事结构和议事程序成为国会后来立法制度完善的基础。可以说，五级议事结构在国会立法过程中一直保留了下来，并不断发展，只不过委员会的作用更加重要，常设委员会成为立法审议的主要机构，并且，为了适应委员会工作的需要，各委员会还发展出了数目不等的小组委员会。另外，政党虽然不是国会一级议事机构，但是它对立法的各个环节都有重要的影响。在议事程序上，后来也没有发生太大的变化，只不过由于立法任务的加重和委员会重要性的突出，议案提出后一般不再先交全院委员会进行辩论，而是先交委员会进行审议，之后再交全院委员会或全院大会进行辩论。因此，现在国会的立法程序一般为:提出议案(总统、议员、利益团体或公民都可以提出议案)—委员会审议—一院进行全院辩论和表决，另一院审议和通过—两院协商—两院表决通过—总统签署成为法律。委员会审议是决定议案能否进行全院辩论的关键环节，议案交由委员会后，一般又交给小组委员会，这种程序和国会其他制度与惯例一起，使国会立法工作本身不仅有章可循、正规有序，而且还使大量的立法建议或议案在这一程序所构建的立法过程中被淘汰出局，也为各种力量影响国会立法工作提供了机会，因为这一程序决定了国会立法权力相当分散，并被分别授予了各个环节，“在国会里，政党领袖和国会党团、委员会和小组委员会、议员等不同的权力中心共同掌握着一个议案的命运”^[48]，而每一个权力中心均是院外力量，如选民、总统、行政机构、利益集团、新闻媒介等加以影响的对象。

2．立法范围

根据宪法授予国会的明示权力和默示权力，涉及合众国国家利益的大多数问题都在国会立法范围之列，国会因此是美国公共政策制定主要的机构。具体分析，国会立法的范围包括国内问题和对外问题两个方面。

在国内层面，国会立法的范围涉及社会问题、经济问题和技术问题。^[49]社会问题包括社会无组织状态和异端行为。前者涉及社会的内聚力问题，主要表现在家庭、社会偏见与歧视包括种族歧视、贫穷、人口、教育与保健等领域;后者主要表现在精神错乱、麻醉品与酒精中毒、犯罪与审判、暴力与性行为等领域。这些领域的问题之所以成为公共问题，是因为大部分人认为它们是社会问题，它们包含着社会体制中的一种危机，并且大部分人或社会上一些重要成员相信这些问题可以通过社会行动加以解决。^[50]这些大量的社会问题需要国会通过立法加以解决，当然，并不是所有的社会问题在某一阶段都能以立法的形}解决，如关于联邦提供流产资助金的立法一直难以通过。经济问题主要有两个方面需要国会立法和政府加以解决:“第一是提供制度和规则以保护市场，维护市场的有效运作，包括以立法的形}界定产权，维护市场秩序、保护经济契约的效力等;第二是弥补市场的不足，进行纠正性的干预，包括提供公共物品、制约无效率的垄断等。”^[51]经济衰退、金融危机、失业、保证经济增长、维护市场秩序和预算问题是政府和国会需要解决的主要经济问题，而这些问题往往和社会、政治问题交织一起，并相互影响。20世纪80年代银行业危机的原因是多方面的，“越南战争消耗的资金、迅速的冷战防御建设、飞涨的能源价格，以及国内扩大的开支计划连年都在发生，而平衡收人和开支的方案几无成效”^[52]，由于问题的复杂性，国会立法虽然取得了一定的效果，但未能从根本上扭转当时的局面。国会关于经济问题的立法事实上涉及社会的方方面面，尤其关于预算开支的立法，涉及通过税收重新分配收人的问题，从而引起获利者和非获利者之间形成一种紧张关系。技术发展是社会变化的动力源泉，它往往改变了人们的生活方}、生产方}和社会关系，国会立法既要为技术发展提供制度和法律保障，同时也要应对技术发展所带来的各种问题，如新技术在生产中的应用所引起的工人继续教育和失业问题、人工呼吸器和其他维持生命的机器系统导致的生命定义问题、各种技术进步的应用导致臭氧层破坏和全球变暖问题，以及有可能出现的“克隆人”，解决这些问题对国会来讲也是一项重要的公共职能。另外，国会还要通过立法解决国内自然灾害的预防和救济问题。总体上，国会通过立法解决国内问题的公共政策主要有三种类型，即“分配、调控和再分配”^[53]。从前面分析中可知，分配和再分配型公共政策往往与选区利益、地方利益和集团利益有关，并受其影响而呈现出特殊化的一面，甚至在严重的情况下，完全成为私有利益分配的手段;公共政策制定的特殊化集中反映了美国立法活动中服务选区与代表国家之间的冲突。

在对外层面，为了维护和实现美国的国家利益，国会立法的内容十分广泛。国会两院都设有与对外事务和国家安全事务有关的委员会，众院有国家安全委员会、国际关系委员会、商业委员会、情报问题小型特别委员会等，参院有武装力量委员会、对外关系委员会、情报问题小型特别委员会以及商业、科学和运输委员会等;而且，国会作为一个整体被宪法授予了相关的权力，并履行着这方面的立法职能。国会对外层面的立法领域主要包括战争、经贸、大规模杀伤性武器扩散、国际力量平衡、恐怖活动、他国人权状况、经济和外交制裁、全球环境问题、维和与人道主义救助等，其中最主要的是战争、经贸和美国国家安全问题。

但是，国会关于对外事务方面的立法职能受到总统较大的影响。虽然美国宪法明确授予国会一些与对外相关的权力，如上面曾经列举的“钱袋权”、维持军备权和管理与外国的通商权，但是“国会重要对外事务的大权主要存在于最高法院法官罗伯特·杰克逊所描述的‘半阴影区’之中”^[54]。美国宪法中关于对外事务权限方面的不确定性造成了总统和国会之间的权力分配存在着“半阴影区”，“两百年来，如何运作对外事务始终是这个‘半阴影区’的主要问题，由此造成了宪法中许多最为棘手的问题”^[55]，并造成历史上总统和国会在外交权上的彼消此长。总体上，建国后，国会与总统的权力关系经历了“议会政体”时期、国会臣服于总统权力膨胀时期、国会权力有限复兴时期。^[56]

从宪法实施到20世纪20年代，除了杰弗逊、杰克逊和林肯执政期以外，国会在美国政治生活中始终居主导地位，因此，这一时期被称为“议会政体”时期。在这一时期，国会掌握着较大的外交权力，如在1868—1869年，参议院行使了废约权，将一个关于美国收购丹麦圣·托马斯岛的条约束之高阁，使条约失效;^[57]但是，在战争权方面，国会却一步步将其一部分转让给总统。美国宪法规定只有国会才有权宣战、并给养、装备和维持海军与陆军，而且国会的“钱袋权”决定了联邦预算的总额和用法，战争所需经费的拨款需要国会立法批准，宪法同时规定总统是陆海军的总司令，因此，国会和总统是共享战争权。而在实际中，总统由于国会立法转授而获得更大的战争权，如美国同英国的战争，美国同墨西哥的战争，美国同西班牙的战争，以及第一次世界大战，虽然都是经过国会宣战，但是只有对英宣战时国会才考虑过战争的原因和目的，其他几次，战争已成事实，国会不宣战已经不行。

从20世纪20年代初到20世纪70年代，是国会内政与外交权力收缩和总统权力膨胀时期，国会在外交事务方面的立法比较被动，“在外交决策中的主要职能简化为将总统已做好的决定合法化”^[58]。在对外军事行动方面，国会并不计较总统在采取军事行动时是否经过国会宣战的法定程序，并对总统不经国会授权的军事行动表示默认或公开支持，如1950年6月，杜鲁门总统未经国会授权就让美国介人朝鲜战争;以及1962年肯尼迪总统派军队进人东南亚，在秋季命令海军封锁古巴，约翰逊总统以假情报为基础得到了国会同意美国在越南的军事行动，后来尼克松总统为了尽快取得越战胜利在未经国会授权的条件下在柬埔寨进行秘密空战。^[59]

从20世纪70年代开始，是国会内政外交权力有限复兴时期。因为总统权力的膨胀和在对外事务方面不受限制的权力在“水门事件”和“伊朗门事件”中暴露出权力失去制衡的危险性，国会开始制定一些旨在限制总统对外权力的法律。1973年国会通过了《战争权力法》，重申了国会宣战权，加强对总统战争权力的控制。1974年，国会通过了《1974预算与拨款扣留控制法案》，并建立了国会预算办公室，国会具有了独立制定财政政策的能力，该法还加强了对政府预算包括国防和涉外事务预算控制的力度。1976年国会通过了《国家紧急状态法》限止了总统宣布紧急状态的权力，另外国会还设立自己的特别情报委员会，对总统的秘密外交活动和缔约权进行了限制。^[60]正是总统权力的过度膨胀和行政部门表现出来的“信任危机”，使得国会有机会重新审视自己的宪政权力和角色，恢复自己在对外事务中的立法职能，与总统之间保持一种合适的张力。

(三)监督职能

国会监督是指查看国会批准的法律和政策是否得到官僚机构忠实执行并取得预期的效果。^[61]作为一个成功的代议机构，国会必须有能力监督和控制公共政策的执行。“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。它应该是选民的耳目和代言人，应能体现选民的智慧和意志。如果不是国会拥有并运用能对政府行政官员的行为和气质进行了解的一切手段，全国民众是无法知道这些官员是怎样为他们工作的。如果不是国会对这些情况进行检查，并通过各种形}的议论进行细微的审查，全国民众对他们应该了解和给予指导的、最重要的大事，仍会是一无所知。这是难堪的、极为不利的。国会作为消息来源的作用，甚至应大于它的立法作用。其理由不只是因为，只有可以进行议论和质询的行政机关才是完美和有效率的行政机关，更为重要的是，只有能对行政机关加以议论和质询的民众，才能算是真正自治的民众。”^[62]为了保证国会监督职能的实现，宪法不仅进行了三权分立与制衡的制度安排，而且还授予了国会对总统和高级官员的弹劾权和调查权，以及由此发展出了国会的听证制度。因此，国会监督是代议制民主的重要体现，而国会的自身状况、国会与总统之间的权力格局和民众对一些问题的看法是影响国会监督能力的重要因素。

国会监督的具体目的主要有五个方面:“①保证行政机构按照国会的目的执行法律。②通过测量政策的适当性决定政策的效果以及政策影响是否与国会预定的标准一致。③确保机构诚实有效的运行，以防止浪费和不诚实。④对行政机构任意用权进行控制，防止行政过程中权力的滥用。⑤通过控制和约束行政机构与老客户集团之间的关系，代表公共利益。”^[63]国会监督的内容也主要是五个方面:行政方面执行法律的情况、行政方面使用国会拨款的情况、政府人员的从政行为、行政方面的机构设置和行政方面的决策程序。^[64]国会监督的对象不仅包括总统和副总统，还包括联邦各个行政机构及其人员，联邦各个独立的委员会、局、署及其人员。

国会具有相应的监督体制。国会的监督体制比较分散，两院协调较少，每一院内各委员会基本上自行决定其监督工作，全院大会不实行统一指挥。总体上，“国会监督体制分为内部和外围两层，内部指全院大会委员会、小组委员会的分工，外围指国会助理机构和驻联邦各行政部门的监察长。国会各助理机构负责为国会搜集和分析监督材料，联邦各行政部门的监察长负责向国会报告所在部门的浪费和问题;国会两院的各委员会是国会监督体制的核心”^[65]。全院大会决定各常设委员会的监督权限，并协调各常设委员会的监督工作，组织特别委员会对一些大案要案或重要问题进行监督调查。委员会系统是国会首要的监督机制，每个委员会的立法领域就是其监督领域，而“在这些委员会系统中，监督的职责又主要落在负责拨款的委员会、负责授权的委员会和负责政府运作的委员会身上。这三种委员会中的每一种都有根本不同的作用——1946年国会重组法所规定的作用”^[66]。拨款委员会有责任进行财政监督，保证行政机构按照有效和适当的方}开支。授权型委员会主要是对行政机构进行立法监督，并决定特定项目是否进行，以及发现问题并提出解决问题的方案。政府运作委员会主要进行调查型的监督，对政府执行政策的效率、效果和经济状况进行调查，这些委员会还有权管理政府的重组。

另外，国会还临时成立一些特别委员会，对一些问题进行专门调查。特别委员会有权举行听证会、传唤当事人与知情人出席听证会作证，有权要求政府一切部门、机构和人员提供有关材料或其他帮助，有权以美国国会名义陈请外国政府、机构和个人提供合作，对拒不合作的有关人员有权报请本院全院大会诉诸刑事、民事强制手段，有权在国会开会、休会与闭会期间进行活动，并有根据调查结果向本院全院大会做临时报告和公开报告的权力。如，参、众两院曾设立特别委员会对“水门事件”和“伊朗门事件”等进行过调查。一般而言，委员会或特别委员会监督主要分三个步骤:确立监督计划与制定监督课题;然后，进行调查，搜集资料，查实问题;最后，提出处理意见。^[67]小组委员会是国会监督的基层单位，分线负责委员会授权的监督领域，进行大量的初级监督活动。另外，议员也进行一些个案监督。

以上是国会内层的监督机构，在国会外围还有四大助理机构和监督长，为国会承担一些监督的职责。四大助理机构是:国会研究部、国会预算局、国会技术评估局和国会审计总署。国会研究部在每届国会就任之初向各委员会开列有关即将到期失效的法律名单，提醒各委员会注意检查其实施结果，它还就一些问题提供报告，为议员和委员会提供各种服务。国会预算局定期向两院报告预算执行情况，向两院预算委员会随时提供专家。国会技术评估局要经常向国会报告联邦行政部门与外界执行联邦合同和项目的状况，派出专家协助国会各委员会或国会审计总署检查国防部或其他行政机构复杂的技术问题。国会审计总署的监督作用最大，被称为国会的“猎犬”，专门为国会检查行政部门使用国会拨款的效率、财政状况，乃至总的工作状况，随时将结果报告国会，并且经常派出审计师到两院相关委员会协助它们进行调查。监督长是国会监督政府的另一支重要力量，1978年国会通过《监督长法》，在各行政部门设立监督长一职，监督长由总统提名，参院认可，总统撤销任何一名监督长须向国会说明理由。“监督长的职责是:审计、调查所驻部门的舞弊、浪费、低效和滥用职权的问题，提出该部门改进工作、增强效益的建议。”^[68]为了便于监督长完成其职责，《监督长法》还授予了监督长调查权、传讯权和报告权。

国会的监督职能一方面来源于宪法原始授权和立法权的引申，另一方面来源于国会不断制定的监督法。1946年《国会改革法》首次宣布监督政府是国会的职责。该法规定:“为了帮助国会评价法律的实施，帮助国会拟订必要的修正案和相应的法律，参议院、众议院的各个常设委员会应对行政机构执行各委员会职责范围之中的任何法律的情况进行经常性监督;为此目的，应对政府行政部门各机构提交的一切有关的报告和材料予以研究。”^[69]1970年《国会改革法》将上述的“经常性监督”改为“检查和研究”，规定为国会配备更多的助理，协助委员会的监督工作，并要求各委员会在每届国会届满闭会之前要向全院大会提交一份监督报告。1974年国会又通过了《预算和扣款法》，授权两院各委员会要求所管的行政部门提交自己的项目评估报告，规定总统手下的预算管理局和财政部须随时向国会审计总署和国会预算局提交所需的材料。1979年国会立法授予审计总署更大的权力。总之，这些立法为国会监督提供了法律依据，并大大增强了国会的监督能力。

国会监督形成了许多具体的形}，其中听证和调查是国会用得最多的两种形}。听证是国会获得事实与真相，听取各方面意见的最佳途径，因此，它不仅具有监督政府的功能，而且还能起到帮助政府联系民众、表达民众和集团的利益、向民众进行教育的作用。^[70]听证的形}很多，主要有咨询性听证、调查性听证和审查性听证^[71]，而这三种形}其实可以归为两类:为制定法律而举行的听证和为调查行政事务而举行的听证^[72]，这里所讲的听证主要是起监督作用的调查型听证。国会调查权是指国会为了立法和监督政府工作，组织专门机构对有关问题进行调查的权力，美国宪法对此没有明确规定，但国会一开始就将它看作是立法权的附带权力，并不断加以运用。为了防止国会滥用调查权，1957年联邦最高法院根据瓦特金斯诉美国一案，对国会的调查权进行了解释:“国会调查权是立法权固有的权力，其范围相当广泛，它包括追踪有关行政机关执行法律与草拟所需法律的调查，也涵括社会、经济或政治制度的缺失得由国会加以救济、补救的调查，同时也应包含对联邦政府贪渎、无效率或浪费问题的揭发调查。然而这项宽广的权力并非毫无限制，无疑地，国会并没有权力为了揭发而去揭发。”^[73]从这一解释可以看出，国会调查也可以分为两类:为立法或制定公共政策而进行的调查和为监督而进行的调查。调查和听证往往在一起进行，200多年来，国会已经进行了各种各样的带来不同结果的调查和听证，作为监督的手段，它们大大增强了国会详察行政部门活动的能力，对行政部门的开支、法律的执行和官员的渎职进行了监督，并且将政府行为隐藏的一面公之于众，使民众了解官员的所作所为。“听证和监督，总的来说，是使政府对民众负责的有用工具。它们能够产生新的法律或起法律作用的同等物:那些改变行政部门运作的非成文法。”^[74]

另外，国会还拥有其他一些监督方}:国会否决、要求报告、非法律控制、监察长、拨款过程和弹劾等。^[75]国会否决又称立法否决，指国会如果不满意行政部门的决策，可以通过立法否决其决策，并使总统和行政机构按照国会的意愿采取行动。在现代社会，非选举产生的行政官僚参与大量的决策，国会不可能再剥夺他们的决策权力，但是通过立法否决可以对这些决策进行有效的监督;并且，这种监督对双方都有利:行政部门可以保留大量的决策权力，以适应社会的需要，而国会拥有第二次机会检查这些决策。要求报告是指国会有权要求总统、联邦机构和部门评估其所负责的项目并报告其结果。报告能够作为一种机制检查法律达至预期效果的状况，使有些勉强的行政机构遵守法律，并且作为重要的监督工具能够影响政治对话，如1995年秋季，美国鱼类和野生动物部门发布了“关于1973年濒临灭绝物种法执行情况的报告”，这份报告成为该法支持者反击那些认为该法限制经济增长和个人财产权的人的有力武器，并使第104届国会限制该法权力的努力没有成功。非法律控制是指国会委员会利用一些非正}的手段检查和影响行政决策，这此手段包括电话、书信、个人接触和对委员会声明、会议报告、听证、全院大会辩论等的非正}理解。委员会报告中经常出现一些诸如“委员会明确期望”之类的不够法律规范的用语，但是行政部门人员不能因此忽视这些用语，否则，国会将用一些相当明确与规范的语言限制行政部门在处理问题时的灵活性。因此，这些非正}法律的控制是国会监督最普遍的手段。^[76]监察长在前面已经论及，是国会监督的重要外围力量。拨款过程是国会对行政机构和项目进行的最有效的监督，又称财政监督。它主要有四个方面的内容:决定赋税来源和征税条件;讨论和决定国家预算与其他特别拨款;质询、辩论、批准政府经费开支;审查公共账目。^[77]“通过砍掉或减少资金(威胁这样做)，国会能够裁减机构、压缩项目，或得到所需的信息。国会也可以通过增加拨款创立一些项目——有时还超过了行政部门已经要求的。”^[78]国会主要由参众两院的拨款委员会及它们的小组委员会来行使拨款权和进行财政监督，小组委员会每年要建议联邦机构和各部门的投资水平，并为它们承担的项目责任提供资金。委员会、参院或众院一般接受拨款小组委员会的预算建议。正因为国会掌握着“钱袋权”，拨款委员会及其小组委员会，以及参众两院的议员才能通过财政控制而对行政部门形成有力的监督。弹劾权是国会最后的监督武器，宪法规定，联邦官员如果叛国，有贿赂行为，或其他重罪和不轨行为，国会可以对他进行弹劾。美国历史上曾经有13名官员被弹劾过，其中包括2名行政官员和11名联邦法官。1868年，众议院对约翰逊总统进行了弹劾，但参院以1票之差未能通过对约翰逊的审判。1974年，因“水门事件”，国会准备对尼克松总统进行弹劾，尼克松确信失去本党议员的支持后主动辞职，新任总统随即宣布对其进行豁免。1998年至1999年，克林顿总统被指控在性丑闻调查中犯有作伪证等四项罪名，其中两项被众院通过，克林顿在众院受到弹劾，但对这两项罪名的指控未能获得参院三分之二多数的支持，弹劾被推翻^[79];克林顿总统虽然免遭弹劾，但是其政治形象在美国民众面前大打折扣，他自己也承受着巨大的舆论压力。因此，弹劾是对联邦官员最有杀伤力的监督手段，是宪法赋予国会制约联邦高级官员尤其是总统的最后权力。

国会监督体现了美国宪政安排中权力分立与制约的原则，以及建国者将国会设计为美国民众的代议机构，并在总统选举产生后能代表民众对之进行有力监督的思想。在200多年的历程中，国会监督的体制日趋完善，法律依据更加完备，方法手段更加成熟多样，涉及的内容和范围更趋广泛，并发挥了重要的作用。但是，国会监督也表现出很多局限性:一方面表现为国会监督权的滥用;另一方面，国会监督体制的分散性使其不能形成更有效的监督合力;更可怕的是国会小组委员会、行政机构和利益集团构成了一种铁三角关系^[80]，使国会监督扭曲了方向，使公共政策制定表现出一种私有化的特征。“由于民众对大政府的失望，行政机构滥用权力的揭露，新加人议员对政府执行能力的怀疑，可以得到更多的国会助手，以及意识到在财政和资源短缺的时代国会必须计较每一个美元等情况使得国会近年来产生了更大的监督意愿”^[81]，但是国会要实现自己的雄心，就必须走出自身的局限性，解决好监督过程中选区利益、集团利益和国家利益之间的关系，改变国会政治特殊主义的状况。