职能与“去行政化”改革

赵　峰

一、大学的支配力量与大学的政治权力

1981年，伯顿·克拉克提出了学术组织经典分析框架即要同时关注和考察国家权力、市场力量和学术权威三大势力。^[1]现代大学制度的建立和完善，现代大学的改革和发展，是国家权力、市场力量和学术权威三大力量共同作用的结果。这里的国家权力是由政治权力来体现，市场力量是由社会权力、市场需求以及学生权力等来体现，学术权威则是由学术权力来体现，即政治权力、市场力量和学术权力是掌控现代大学生存和发展命运的三大支配力量。换言之，这三大支配力量，只有同时研究和考察，才能较好地认识和把握高等教育改革和发展的前进方向。

对于高等教育管理的政治权力问题，与其他高等教育管理问题相较而言研究很少，伯顿·克拉克是较早关注此问题的著名学者之一，他曾指出，“在所有的社会科学门类中，政治学最少介入对教学组织的研究。在所有的国家，对高等教育管理中政治权力的作用都缺乏仔细的研究”。^[2]我国高等教育研究也有类似的情形。比较而言，学术权力相关问题研究较多，政治权力和市场力量的研究较少；对于学术权力和行政权力的关系研究较多，对于学术权力、行政权力和政治权力关系的研究较少。

大学政治权力的研究比较匮乏，但是政治权力的影响却始终伴随着大学的发展历程。12世纪末中世纪大学在欧洲诞生，铸就了近现代大学和高等教育机构的基本原型，由此开创了真正意义上的“大学时代”。大学此时作为一种高等教育机构，形成了自己的典型特征，如组建了系和学院等教学研究组织，雇用了相对稳定的教育教学人员，开设了相对固定的课程，实施比较正式的考试并开始颁发文凭或授予学位等等，从此在人类社会扮演着日益重要的角色。大学自诞生以来把对于真理的追求、知识的创造和人才的培养视为其基本的价值追求，但同时可以看到大学自产生之初客观上一直受到政权势力或宗教势力的支配或影响，此后政权势力渐强而宗教势力渐弱。中世纪大学的产生主要通过三种途径：自然形成型、创立型和衍生型。自然形成型是指学者或师生自发聚集在某一场所研习学问、传道授业，后来逐渐发展成为大学；创立型是由皇帝、国王或教皇等通过颁发“特许状”主动直接创办大学；而衍生型是由于一些主客观原因，学者或师生离开了原来所在的大学，在迁徙过程中基本按照原有大学的模式在异地创立新的大学。^[3]仔细研究其渊源，就可以看出，大学对于真理的追求缘于其“自然形成的”独立性格。大学的基本特征是大学享有一定的自治权，这保证了其追求真理和新知、传授知识和培养人才的价值初衷，这与其诞生的历史不无关系，而大学在人类历史发展的进程中，现实的需要与国家力量、市场力量的合力共同作用，使大学自治权的享有消长不停，同时也绵延不绝。14世纪以前，除了个别大学是由国王和教皇创建以外，绝大多数大学是逐渐自然形成的或按照原来大学的模式在异地衍生的，没有根据专门的法令创建的大学。不过，大学的功能很快被王权和教会所认识。德国皇帝弗列德里西二世认为，为了维护帝国的统治和保持帝国的强大与繁荣，需要大批接受高等教育的专门人才，而这类人才应该由本国进行培养，为本国服务。因此1224年他在意大利的拿波里（Napoli）创立了中世纪第一所由国家或王权控制的那普勒斯大学。至14世纪，之前设立的大学和所有需要专门创建的大学都需要从合法的机构获得有效的认可。皇帝或教皇决定某个国家机构是否有资格授予大学普遍认可的权利，即这个机构是否拥有权力认可一所大学的合法性。可以看出，皇帝或教皇力图将全部大学，无论是自然形成的还是衍生的，当然也包括自己创立的改造或进一步巩固为符合自身利益或由自己掌控的大学。从此皇帝或教皇对大学的控制力逐渐增强，后来宗教势力渐微，国家力量一定程度地支配了高等教育，政治权力渗透于大学之中；从此政治权力始终伴随大学历史的进程，其间它的表现形式各异，影响程度或强或弱，但再没有离开过。

时代发展至今天，大学对于每个国家和民族而言呈现出前所未有的重要性。大学的存在和发展不断地满足着政治、经济和社会发展的需要，成了国家富强社会进步的推进器，同时，大学的存在和发展也不可避免地受到国家政治、经济和社会发展的持续影响。毫不夸张地说，高等教育的发展直接影响到国力的强盛，同样，国家力量已成为影响大学发展极其重要的力量。政府代表国家作为大学的资产所有者，无论大学营利与否，政府要对大学资产的有效合理使用行使选择权，这就是大学政治权力的表征。因此，大学的政治权力就是大学的所有权人对大学各项事务决策而施加的各种影响力，这些影响的持续存在决定了政治权力是大学存在的本质属性之一。大学固然应保有其“象牙塔”的价值理想，但是不能不正视政治力量的存在和诉求。大学面临的问题不是是否欢迎还是拒绝政治权力的介入，而是政治权力应该以何种较为“合理”的、各方都能够“接受”的方式介入。不同的国家，由于种种历史和文化的原因以及政治制度、社会制度和经济发展水平的不同，大学的政治权力呈现出不同的运行模式或表现形式。在欧洲，通过学监的设立和政府教育部的运转，实现政治权力对大学保持一定影响和控制的目标，这是欧洲国家政治权力影响大学普遍采取的一种方式。这种模式对日本和拉美国家也有十分重要的影响。美国对大学的发展似乎秉持“自由放任”的态度，但是深入研究就可以发现，美国政府通过数量繁多的法律和政策来影响和控制大学的政治发展，它对于大学也并不是没有政治诉求和政治底线，同时美国通过董事会这样的形式，控制和影响高校的发展。对我国的大学而言，政治权力集中在党委会及其组织机构，行政权力集中在以校长为首的行政系统，学术权力集中在各级学术评议机构和相关部门。在大学设立党委会是中国等社会主义国家普遍采用的在高校实现政治权力的形式。

二、大学的支配力量与大学的三大职能

大学职能论是高等教育基本理论问题之一，大学职能直接反映了大学作为人类活动的众多组织或机构之一，它的功用和价值。随着政治、经济和社会的不断发展，大学的功用和价值日益重大，大学已从社会的边缘逐渐走向社会的中心，其职能也在这一进程中不断地发展、调整和完善。不难看出，现代大学职能实际上正是集中体现了高等教育与政治、经济和社会发展的需要相适应的属性。不同的国家和地区由于文化、宗教等历史原因差异以及政治制度、社会制度和经济发展水平的不同，大学职能的内涵和发展有所不同，同时，即使在同一个国家和同一个地区，大学的职能也可能在向多样化发展，不同的大学其职能有可能不同，但是大学作为传统意义上的“象牙塔”和现代意义上的国家富强社会进步的推进器，其典型的和主要的职能不断地显现和强化，并被社会各界广泛认可和遵从。

自人类社会早期“高等教育”的出现到中世纪大学的诞生，再到洪堡大学，直至今日现代大学的繁荣，高等教育的内容和形式都发生了翻天覆地的变化，但是大学的一个基本职能始终未变，那就是教育人培养人。这就是“教学职能论”。确立现代大学“教学职能”传统的是巴黎大学、牛津大学等一批中世纪的大学。这些大学的学院制、导师制和寄宿制，代表了这一职能的典型特征。最早的学院产生于1180年的巴黎大学，^[4]最初是私人捐助的慈善机构，是为那些来自其他国家或地区的贫困学生提供住宿的场所。后来随着学生人数的增加和规模的不断扩大，学院开始成为大学教学和学生生活的场所。进入13世纪，在法国和英国等不少欧洲国家，学院得到了前所未有的大发展。至15世纪，巴黎大学大约设立了62所学院，牛津和剑桥大学共设立了23所学院。^[5]中世纪后期，学院逐渐发展成了同类学科的老师和学生共同学习和生活的中心场所，其中住在学院的教师除了管理职责之外开始承担起个别指导学生的职责。学院此时已成为了自治或半自治的学术团体，甚至构成了大学里基本的教学和行政单位，这与现代大学的教学模式安排已基本一致。教育人培养人与探索真理的价值追求，是伴随着最早自然形成的大学而生发的。可以说，大学最初就是为此而生，教书育人，大学使命使然，责无旁贷。随着人类社会的不断进步和经济社会发展的要求，国家统治者发现大学可以培养为其所用的人才，大学也可以培养企业等各行各业所需的人才，这对于统治者、社会大众、大学和学生自身都大有裨益。因此，在国家力量和市场力量的推动下，大学的教学职能不断得到强化并成为大学最核心的职能之一。教学职能成了大学安身立命之本，这是学术权力、政治权力和市场力量的共同要求和利益所在。

19世纪在德国洪堡参与筹办的柏林大学成立，他教学与科研相结合的理念得以付诸实践，大学增加了科学研究的新职能，开创了近代大学的新纪元。在主观上，洪堡主张新型大学应该做到“学习自由”和“教学自由”，即大学的一切都应以学习者探求学问、发现真理的活动为出发点，大学中师生的自由意志和学术活动高于一切，学术权力似乎是主宰大学一切事务的。但是，客观事实上即使是新型大学，也同样深受政治权力的影响。这不乏有力的证据，例如：大学的教授都是由政府直接任命，是国家官吏。作为国家官吏一部分的大学教授，必须保证忠诚国家并视国家的利益高于一切，而且他们不可能不受到国家主义等思潮的影响；对高等教育的影响和控制还表现在设立各种形式的国家考试。通过建立考试制度，国家对大学毕业生的就业去向以及某些重要部门进行控制和干预，进而左右大学的课程设置和教学科研活动。^[6]如果仔细考察柏林大学的创立渊源，就更容易理解上述论断。19世纪初普法交战，1807年普鲁士战败，法国胜利者关闭了哈勒、哥廷根等大学。同年普鲁士国王威廉三世发布重要命令决定建立柏林大学，把中央和各省原来拨给哈勒大学的一切经费都改为拨给柏林大学。^[7]正是得到了这样有力的政治支持和经济支持，柏林大学才得以迅速建立并取得成功。随着高等教育中的科学研究在国家、社会和工业经济发展中的作用日渐强大，科学研究的投入也变得越来越大，高等教育自身已无法承担，此时国家力量和市场力量很大程度上支持了科学研究，同时客观上不可避免的产生了来自于其自身的利益诉求，科学研究与国家、社会和企业等组织的利益联系日趋紧密，大学开始走出“象牙塔”而承担更多的责任。

从1815年到1915年，先后约有一万名美国青年到德国的大学留学，与此同时大约有300名德国大学教师在美国任教。这样的交流，使德国大学的模式在美国迅速落地生根，建立以研究生教育为重点的新型大学成了美国高等教育发展的一股洪流。1876年，约翰·霍普金斯大学这一新型大学在美国创立，从此开启了美国大学时代。约翰·霍普金斯大学把研究生教育作为大学最核心的任务，把教育教学和科学研究有机结合在一起，开创了研究型大学的成功模式，这对美国后来研究型大学的成长产生了决定性作用。此后，以威斯康星大学为代表的一批州立大学相继创建，这些大学逐步认识到高等教育必须为经济社会发展提供更为直接的服务，从此美国高校纷纷开始承担社会服务的职能，被世界上诸多国家广泛学习和借鉴的美国大学模式诞生了。强调社会服务是美国大学的创造，这一创造表明美国大学开始打破大学与社会之间的边界，并确认大学只有从事社会服务才能尽到一个现代大学的责任。^[8]总之，大学的社会服务职能是大学适应经济社会发展而衍生出的职能，是美国在实现国家富强社会文明的进程中对高等教育利益诉求的时代体现，某种程度上可以说是国家权力和市场力量合力推动的必然结果，这在其他国家同样如此。对于大学自身来讲，无论是大学的科学研究职能还是社会服务职能，都是当今大学的持续发展之基。一言以蔽之，现代大学的三大职能——教学、科研和社会服务，实际上是支配大学的三大力量共同作用、相互博弈的结果。同样，近些年不断提出的大学的新职能也是如此。

三、政治权力和市场力量的诉求与大学的新职能

现代大学作为重要的社会成员，它的发展和进步早已超出了自身的范围，影响到了国家和社会的各个方面。大学的三大职能——教学、科研和社会服务，有各自形成的历史渊源，发展到高等教育不断步入大众化的今天，已不再是简单的大学自身的问题，它与国家的政治权力、社会权力和市场需求密切相关。传统的只注重教学而不注重科学研究和社会服务的大学模式已不可能使大学持续良性的发展，大学的运转和发展要靠巨额资金的支持，绝大部分由国家、社会和市场提供，在这样的前提下，大学势必要承担一定的国家责任、社会责任或要满足一定的市场需要。高等教育进入21世纪的今天，必须清醒地认识到不是高等教育是否应该走出“象牙塔”的问题，而是要探索和研究大学秉持“象牙塔”的价值理想和大学发挥“世俗功能”之间的关系问题。

现代大学除了三大职能之外，是否应当发展或者已经拓展了新的职能，是高等教育观察者和研究者近些年讨论的热点问题之一，有不少学者提出了自己的观点。陈贵昌（1998）提出“国际合作论”，认为国际合作应当成为21世纪高等学校的第四职能。^[9]朱国仁（1999）提出“创造就业论”，认为创造新职业将成为知识经济时代高等学校的新职能。^[10]方展画（2000）提出“技术创新论”，认为技术创新职能是高等学校的新职能。^[11]冯振业、杨鹤（2003）提出“对外合作与交流论”，认为国际交流与合作成为高等教育的第四职能。^[12]赵沁平（2006）提出“文化引领论”，认为应发挥大学文化引领的第四职能。^[13]王洪才（2010）提出高等教育应拓展知识转化、促进就业和终身教育的职能，认为高等教育必须适时补充这“新三大职能”。^[14]总结这些代表性的观点和研究，不难得出现代大学的新职能无论是“国际合作论”“创造就业论”“技术创新论”“对外合作与交流论”“文化引领论”还是知识转化、促进就业和终身教育的“新三大职能论”，学者们都一致表明或承认，这是国家、经济和社会等对高等教育新的时代要求。究其实质就会发现，大学的新职能带有很明显的国家政治权力、社会权力和市场需要的诉求。现代大学的命运前途，一定是学术权力、政治权力、社会权力和市场需要等合力作用的结果。

四、大学“去行政化”的理性研判与改革选择

近来关于大学“去行政化”改革的讨论日盛。正值我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》颁布之际，应把“去行政化”改革融入建设中国特色现代大学制度的进程中去。建立健全现代大学制度十分重要的方面，就是通过观念的改变和制度的建立，来完善、修正和拓展大学的职能，使其不仅能够持久的促进大学自身的发展，同时也能够不断满足日益变化的时代需求。现代大学无论是不断巩固其三大职能还是拓展和强化其新的职能，都说明了一点，这是大学在政治权力、市场力量和学术权力合力支配下的结果。一定程度上可以认为，如今大学与其“三大支配力量”的关系是互动的，开始演绎一种动态平衡的博弈。例如一直被“遗忘”的大学的政治权力，必须承认大学中政治权力的存在，厘清大学政治权力、行政权力和学术权力的关系。政治家们认识到高等教育的重要性，从而希望高等教育能够满足国家的需要，他们也应当认识到只有保证大学的学术权力才能保证大学的持久活力。同时，着力保障大学的学术权力却并不意味着仅仅依靠学术权力，这样的做法同样是危险的。在18世纪，英国和美国都不得不通过国家立法来打开自治高等学校的铁门，让新的学科进入课程，其中很多学科与人类利益休戚相关，而学阀们却顽固地将其拒之门外。^[15]因此，这正是一种平衡和博弈。

大学“去行政化”改革，应当首先确认大学三大支配力量的客观存在，尤其是大学的政治权力。只要国家存在，高校政治权力就不可能消泯。在此前提下，认识大学“行政化”的问题才有的放矢——应当明确高校政治权力与行政权力及学术权力的关系。关于政治权力和行政权力，政治学中有明确清晰的划分。政治是立法团体和其它政策制定集团专有的活动，而行政则是行政人员的专有活动，是具体贯彻和执行政策并进行相关管理等的活动。将高校政治权力和行政权力进行区分就会发现，真正对学术权力产生关键影响的是政治权力，行政权力只是表征，因为政治权力居于权力的领导地位，主导着行政权力和学术权力。行政权力与学术权力之间理想的关系是行政权力和学术权力并行不悖，在各自发挥作用的领域和范围，形成有机分工、合作与制约的动态平衡。而目前高校“行政化”问题，应持这样的理性研判：政治权力对于高校的影响和统领通过不断强化高校的行政化来实现，必将有损于高等教育的持续良性发展，最终损害的是整个国家和所有公民的利益。同时，高校“去行政化”也并不是要消除高校政治权力的客观存在，而是要重新思考高校政治权力应该以什么方式存在并影响高校的运行机制和发展方向。因此，“去行政化”不是去“政治权力”，这往往是办不到的而且也不需要办到，更不是所谓的“去行政”。行政只是一种管理手段，大学行政管理只是一种实现组织目标的管理模式和管理方法，应当与大学“行政化”区分开来。^[16]总之，大学“去行政化”并不意味着大学不再接受政府的引导和监督或是管理，而是要政府克服对学校“行政化”的管理方式，使学校的学术权力得到应有的尊重和保护，能够充分发挥其应有的作用。^[17]

我国大学“去行政化”改革的重心在于法律保障和制度构建。政治权力的核心在于决策，我国“党委领导下的校长负责制”是政治权力的外显化，依据公共选择理论的观点，决策过程是利益分配的政治过程。这里“党委领导”是我国高校政治权力的基本特征，它反映了我国高校决策的实质和价值取向。改变政治权力影响下的高校“行政化”的趋势，就是要正确认识高校决策的实质，推动高校决策的针对性和科学性。我国实行中国共产党领导下的多党合作的政治制度，因此着力实现高校政治权力的有效发挥，高校政治权力的正当行使和高校政治权力的有力监督，是逆转高校“行政化”趋势的关键。同时，应清晰的划清高校政治权力与学术权力的界限和关系。不断通过法律制定或制度设计，保证给予高校本应拥有的学术权力。这样学术权力才能找到支点，与政治权力影响下的行政权力才能够形成一种动态平衡的协调机制。^[18]首先，通过完善立法，保证国家的教育权，教育行政权，教育司法权和教育监督权，同时必须做到以法治教，依法治教，职权明确，依法行政。通过立法，完善和细化高校管理的相关法律法规及实施细则，使学术权力的法律地位得到确认，强化学者和学术组织参与决策学术事务的合法性、规范性和可操作性，同时，保障学者和学术组织在参与学术事务过程中高效发挥作用，正当行使其权力的有效监督和管理。其次，通过制度构建，改变大学内部行政权力和学术权力彼此交织而又没有清晰界定的状况，使行政权力和学术权力权责清晰，分工明确。通过制度构建，实现按教育规律办学和管理，进一步落实高校办学自主权，这样大学作为独立法人机构才能充分独立地组织教育教学活动，达成办学者权责利的统一；同时按学术研究规律从事学术研究和管理，建立维护和保障大学学者充分享有研究和探索权力的制度。以上两点也恰恰是建设中国特色现代大学制度的题中应有之义。

［原载《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2010年第7期］

【注释】

[1]［美］伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统》，杭州：杭州大学出版社，1994年，第159页。

[2]［加］约翰·范德格拉夫等著，王承绪等译：《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，杭州：浙江教育出版社，2001年，第196页。

[3]黄福涛主编：《外国高等教育史》，上海：上海教育出版社，2003年，第58～59页。

[4]Hilde de Ridder－Symoens：A History of the University in Europe，Volume I．Universities in the Middle Ages．Cambridge University Press．1992：116．

[5]Alan B．Cobban：Universities in the Middle Ages．Liverpool University Press．1990：21－22．

[6]黄福涛主编：《外国高等教育史》，上海：上海教育出版社，2003年，第168～171页。

[7]［美］J．W．汤普森著，孙秉莹等译：《历史著作史》（下卷·第三分卷），北京：商务印书馆，1992年，第204页。

[8]滕大春：《今日美国教育》，北京：人民教育出版社，1980年。

[9]陈昌贵：《国际合作：高等学校的第四职能——兼论中国高等教育的国际化》，载《高等教育研究》1998年第5期。

[10]朱国仁：《知识经济时代高等学校的职能》，载《机械工业高教研究》1999年第2期。

[11]方展画：《高等教育“第四职能”：技术创新》，载《教育研究》2000年第11期。

[12]冯振业、杨鹤：《对大学的第四职能：国际文化交流与合作的一些理解》，载《国家教育行政学院学报》2003年第6期。

[13]赵沁平：《发挥大学第四功能作用引领社会创新文化发展》，载《中国高等教育》2006年第15、16期。

[14]王洪才：《大学“新三大职能”说的缘起与意蕴》，载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2010年第4期。

[15]［美］约翰·布鲁贝克著，王承绪等译：《高等教育哲学》，杭州：浙江教育出版社，1987年，第32页。

[16]钟秉林：《关于大学“去行政化”几个重要问题的探析》，载《中国高等教育》2010年第9期。

[17]赵峰：《论高校的政治权力与“去行政化”》，载《西北师范大学学报》2011年第2期。

[18]赵峰：《论高校的政治权力与“去行政化”》，载《西北师范大学学报》2011年第2期。