政府职能的界定和分类介绍

一、政府职能的界定和分类

对于什么是政府职能，国内学术界的观点并不统一，大致有三种观点:一是认为它是能力和作用的结合；二是认为它体现的是职责和功能；三是认为它表现为职责和作用。⁽¹⁾从目前有关文献来看，采用后二者的观点较多。后两种观点的区别在于“功能”和“作用”的用词不同。实际上，“功能”和“作用”的含义基本相通，中文将“功能”解释为事物或方法所发挥的作用，而英文的“功能”(function)本身就有“作用”的内涵。因此，可以将政府职能规定为政府于一定历史时期内在政治、经济、文化、社会诸领域中所承担的职责和所发挥的作用。

在国内学术界存在着一种观点，即认为政府职能就是政府“管什么，如何管”的问题。对此，应当予以具体分析。从上述较为通用的观点来看，“职责”无疑意味着管什么，而“作用”则是对事物产生的影响。政府职能的“作用”要素涉及的是政府对社会产生何种影响，包括影响的广度和深度，严格来说，它仍属于“管什么”的范畴。据此，应当将“如何管”从政府职能范畴中排除出去。“管什么”所要解决的是政府职能确定的问题，“如何管”所要解决的是政府职能实现的问题。职能的确定和职能的实现毕竟是两回事，将这二者混淆，就会把管理职权和管理方式这些本来与政府职能无关的要素加入到政府职能的内容中去。我国有的相关文章和著作就是由此论述政府职能转变的，即认为政府职能的转变似乎就等于管理权限的转变，或者等于管理方式的转变。实际上，政府管理权限和管理方式的转变并不是政府职能转变的应有之义，而是衍生之义，即只不过是随着政府的职责范围和作用程度的变化才引发了管理权限和管理方式的转变。不弄清这一点，就不能正确理解依职能配备权限，并依职能和权限选用履行职能和行使权限的行为方式这一合理的逻辑。

因此，政府职能的要素可以分为以下两项:

（1）职责范围，即政府职责在横向上拓展的广度。该要素表明政府职能所要涉及的对象的界限，以及政府作用所要影响的领域。

（2）作用程度，即政府作用的纵向深度。它表明政府于其职责范围内在哪些层次发挥作用，以及在不同层次发挥作用的强弱程度。

当然，与政府职能相联系，为了使政府顺利地履行职责，发挥作用，有必要通过法律规定或授权，赋予政府以相应的职权，并确定政府履行职能、行使职权的直接的和间接的、强制的和非强制的、法制的和经济的方法或形式。

自国家产生以来，政府便在不同的国家及其不同的发展阶段上根据其政治、经济和社会发展的需要，承担相应的职责，发挥着相应的作用。尽管政府职能是一个历史范畴，但是，有关学者却力图将不同国度及其不同发展阶段上的政府职能加以概括，抽取出共性，并进行分类研究，从而形成了不同的理论。

在我国传统的政治学中，探讨较多的是国家职能。应当承认，国家与政府二者之间存在着区别，但又有着联系。一方面，按照古典政治学家的观点，政府是国家的基本要素之一，凡国家必有其政府，没有政府，国家便不能维系其存在；另一方面，政府是国家政治生活的积极参与者，“它起源于国家并渗透在整个国家的所有方面；它在与国家的‘牵连’上，与国家各个组成部分及其各个成员冲突一一协作上，显示出这种格言的力量:‘国家不是物，而是行动者。’国家正是通过政府而成为一个决策者和行动者”⁽²⁾。国家和政府之间的这种相联系的特点，决定了二者在职能方面的某种一致性。因此，从一定意义上说，对国家职能的探讨，也就包含了对政府职能的探讨。

学术界以往在对国家职能的研究方面曾提出二职能说和三职能说。二职能说深受斯大林观点的影响。斯大林在评价资本主义国家职能时指出，“国家的活动表现为两种基本的职能:内部的(主要的)职能是控制被剥削者；外部的(非主要的)职能是靠侵略别国领土来扩大本国统治阶级的领土，或者是保护本国的领土不受别国的侵犯”⁽³⁾。三职能说则认为，社会主义国家政府的职能，一是“对地主资本家使用暴力”，二是“无产阶级对农民实行领导”，三是“对整个社会进行社会主义建设”。另一种三职能说则认为，社会主义国家政府的职能，一是“镇压国内被推翻的阶级”，二是“保卫国家以防外来的侵略”，三是“经济组织工作和文化教育工作”。⁽⁴⁾

二职能说显然仅涉及国家职能的阶级内容，因而具有明显的局限性。在马克思主义的国家学说中，经典作家多次表述国家，甚至是剥削阶级国家职能的阶级的、公共的二重性。马克思在《不列颠在印度的统治》一文中指出，在亚洲很古时候起一般说来只有财政、军事和公共工程三个部门，并认为亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。⁽⁵⁾恩格斯也认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”⁽⁶⁾。三职能说尽管增加了国家政府的社会职能，但却都将其镇压或者统治职能置于更为重要的位置。实际上，在社会主义国家，由于作为一个整体的剥削阶级已经被消灭，国家政府的镇压职能逐渐弱化，而其社会管理职能日益加强。随着国际大环境中和平与发展因素的增强，以及各国对其生产关系的逐步调整，社会管理职能也在现阶段的各国国家职能体系中占据了重要地位。

党的十一届三中全会以前，对政府职能研究的规模有限，而且往往是从政治学的角度将其与国家职能的研究相结合。20世纪70年代末以来，随着党、国家和政府摈弃了阶级斗争观念，将工作重心转移到经济建设上来，转变政府原有的职能就成了亟待解决的重要问题。特别是邓小平于1980年8月在《党和国家领导制度的改革》一文中分析原有的中央高度集权的管理体制的弊病时，指出了我国的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。这样就从理论的高度提出了加强政府职能研究的必要性。伴随着20世纪80年代初行政学学科的恢复和发展，理论界对政府职能问题进行了广泛的探讨，并于1986年、1994年在山西太原和安徽黄山召开“政府职能理论研讨会”，分别探讨“经济体制改革中的政府职能的变化”和“加快政府职能转变，建立健全宏观经济调控体系”等重要的理论与现实问题，推进了政府职能的研究向纵深发展。在对政府职能的研究中，学者们对政府职能概念进行了新的界定，并对其类别作了新的划分，观点大致有以下三类:

第一，将政府职能区分为基本职能和其他职能。例如，有的行政学教科书将政府职能分为政府的基本职能和政府管理的运行职能。⁽⁷⁾前者包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，这实际上是按着政府活动的领域进行分类的；后者则包括计划、组织和控制等职能，这种职能的确定，是管理科学运用于行政管理的结果。此外，还有的将政府职能分为基本职能和主要职能两个层次，前者分为阶级职能和社会公共职能，后者分为指导、管理、服务、协调、监督、保卫等职能。

第二，从政府职能的性质出发，将政府职能分为:①保卫功能，即抵御外来侵略，保卫国家安全，镇压内部反叛势力；②管制功能，如对经济、市场、物价、资源、外贸、外汇等的管理；③扶助功能，如群众性的宣传教育、思想建设、教育文化建设、技术辅导、咨询、人口控制、计划生育等；④服务功能，如公共事业、城市及市政建设、住宅、环保等。⁽⁸⁾

第三，从政府所起的实际作用和担任的角色对政府职能分类。例如有的研究者从该分析角度入手对政府职能进行国际比较研究，认为欧美国家政府具有守夜人、气象员和监督官的职能；日本政府则履行领航员、教练员和市场参与者的职能等，并将中国政府的职能确定为宏观调控器的职能、裁判员的职能、推进器的职能和救生员的职能。⁽⁹⁾也有的学者认为我国政府应当履行规则的制定者、秩序的维护者、矛盾的协调者、社会的服务者等社会公共职能。⁽¹⁰⁾

以上各种观点反映了研究者各自对政府职能的理解，不同观点的相互影响和相互补充有助于对政府职能作出更为合理的解释和分类。

在现代社会中，政府职能范围广泛，内容复杂。在对政府职能的研究中，首先，应注重其基本性，即把握基本的、最一般的职能，并将各类相关的职能归入相应的职能范畴之内，从而避免将职能“清单”拉得过长；其次，应注重其全面性，凡属政府的基本职能均应列出，防止以偏概全；最后，应侧重研究相对于政府管理运行职能而言的政府在社会的政治、经济、文化等领域所承担的职责和发挥的作用，因为只有加强这一类政府职能的研究，才有助于进一步明确政府在整个社会生活中的位置，更合理地排除政府不该管、管不好、管不了的事情，从而使政府将其活动集中于应该管的领域。基于上述考虑，可以从政府活动的性质出发，将政府职能分为政治性职能、管理性职能和服务性职能。

1．政治性职能

政治性职能是自国家产生以来至国家消亡之前任何国家及其政府都要履行的一项重要职能。正如恩格斯所说的那样，由于国家是一种以与全体固定成员相脱离的特殊公共权力为前提的，因而西方学者往往以国家的公共面貌来宣扬其超然身份，然而却不能掩盖国家和政府统治的阶级本质。这一阶级本质体现在国家和政府的政治性职能中。在一定阶级社会中的政府之所以履行政治性职能，目的在于维护该社会统治阶级的统治。一般说来，政府的政治性职能可以分解为:

（1）统治职能。即运用政权的力量镇压敌对阶级的反抗。在社会主义社会中，尽管剥削阶级作为一个整体已经被消灭，但是阶级斗争还在一定范围内长期存在，在某种条件下还有可能激化。因此，社会主义国家的政府不能排除统治职能。

（2）保卫职能。即保卫国家安全，维护国家的独立、主权和领土完整。政府是国家国防组织体系中的重要组成部分，在现代社会中，它的重要职能之一就是领导和管理国防建设事业，大力发展国防工业和国防科技，实现国防现代化，并加强武装力量建设，巩固国防，捍卫国家利益，防备外来的侵略和颠覆。

（3）外交职能。即政府代表国家处理本国与他国相互关系方面所履行的职能。包括制定外交政策、建立外交关系、承认外国政府、派驻外交使节、驱逐外交人员、缔结国际条约的活动等。政府的外交职能和保卫职能有着密切的联系，政府履行这两类职能的根本目的都在于维护国家利益。一般说来，外交职能要以保卫职能为依托，国防军事力量愈强盛，在外交事务中才愈能取得有利地位。

政治性职能是政府的一项基本职能。尽管随着各国国内阶级矛盾和国际环境的变动，其政府的政治职能或增强或减弱，但在国家消亡之前，政治性职能绝不会消失。

2．管理性职能

管理性职能也是政府职能体系中的重要组成部分。政府的管理职能随着国家的产生而出现，它在漫长的历史长河中，经历了一个由简单到复杂、由低级到高级的发展过程。如今，人们生活在一个以行政管理为中心的时代，在各国政府职能体系中，管理性职能愈来愈显示出其重要性。

应当说，政府的管理职能渗透性很强，政府在其管辖的各个领域都履行着管理职能。由于政府活动的范围宽泛，涉及的事务繁杂，因此，难于对政府的管理职能进行完备而精确的划分，在此，只能区分出若干种主要类型。

（1）经济管理职能。各国政府毫无例外地都对经济实施管理，区别在于政府卷入经济活动的范围大小、程度深浅，以及与之相应的卷入方式的不同。例如，日本和法国等西方国家比较重视通过制定中长期社会经济发展计划，对全国经济活动进行总体的“计划指导”。而德国则重视“社会市场经济”模式，强调市场的积极作用，同时为了防止和消除市场作用的不良后果，又主张国家对经济实施适当的干预。总的来说，西方国家在“二战”以后，逐渐抛弃了传统的放任主义的做法，程度不同地加强了政府对经济活动的干预和控制，通过经济立法、财政预算和经济计划等手段刺激经济的发展。

在我国，组织和管理经济建设一直是政府的一项重要职能。以往在计划经济理论的指导下，政府采取计划指令手段对全国的经济活动进行直接的、微观的管理。改革开放以来，逐渐转变了计划经济模式，发展社会主义市场经济体制。在新的经济体制条件下，政府经济管理的内容、体制、方式、重点等都在进行着相应的调整，以便使我国政府更好地管理经济，推动国民经济的健康发展。

（2）文化管理职能。这是政府组织和领导文化事业建设的职能。现代政府的文化管理职能比较广泛，涉及教育、科技、广播影视、新闻出版、文学艺术、卫生、体育、图书馆、博物馆等领域。我国政府对文化事业进行管理的任务是坚持文化事业发展的社会主义方向，抵制腐朽、落后的文化因素的影响，建设社会主义精神文明，满足广大群众积极、健康的精神文化需求，提高全民族的思想道德素质和科学文化水平，为社会主义现代化建设服务。

（3）社会管理职能。这是政府通过社会管理机构，对社会生活领域的公共事务进行管理的职能。该项职能涉及面广，种类复杂，一般包括:①人口服务管理；②企业特别是非公有制经济组织建设管理；③社会组织发展管理；④互联网等信息网络建设管理；⑤社会矛盾化解；⑥社会治安管理；⑦市场经济秩序维护；⑧精神卫生管理。政府通过对社会事务的管理，可以化解和消除社会的矛盾和无序状态，维护社会稳定，为人们正常的生产和生活创造良好的社会环境。

3．服务性职能

服务性职能是政府为了满足社会成员的需要和实现其利益而履行的职能。任何国家的政府，为了维护统治阶级的统治，都必然或多或少地履行一定的服务职能。否则，社会成员的最基本需要得不到满足，最终会导致社会矛盾的激化，其中一部分人势必揭竿而起，或占山为王，或落草为寇，致使社会动荡不安，甚至政权颠覆。因此，早在中国古代，就有思想家提出“因民所剩而利之”，主张奉行利民、富民政策。周代曾建立救贫制度，汉朝设常平仓，“调节粮价、备荒赈恤”，此外还有一些其他优抚之举和社会救济制度。20世纪以来，西方国家在政府职能方面进行了重要调整，逐渐以福利国家概念取代法治国家概念。政府改变了以往那种消极地维护现有秩序以及个人的财产和自由的做法，积极地干预社会生活，大力举办福利事业，力图挽救危机，巩固统治。我国政府一直将为人民服务作为自己各项工作的出发点，从保障公民权利到促进就业，从普及教育到住宅建设，以及提供社会救助、市政建设、福利设施和其他公共事业等，充分体现了我国政府一切依靠人民、一切为了人民的工作原则。