政府职能的重新定位

一、政府的范围和职能

在许多情况下，国家与政府这两个概念是混用的，可见，国家与政府有着密切的联系。从公共权力的角度看，国家代表了一定地域范围的公共权力，它是抽象的；政府则是具体行使国家公共权力的机构。也就是说，政府是公共权力的执掌者；同时，政府是按照一定规则建立起来的组织机构体系。

在政治学的研究中，政府的范围在不同层次上是有差别的，一般可以归纳为：（1）最广义的政府，是指制定规则，为社会公众提供服务的机构；（2）次最广义的政府，是指治理国家或社区的政治机构；（3）广义的政府，是指执掌公共权力的所有的国家机构，包括多级立法机关、行政机关和司法机关；（4）狭义的政府，是指多级国家行政管理机关，即按照立法、司法、行政三权分立的原则而建立起来的行政机关，包括中央和地方的行政机关。

作为社会公共事务管理主体的政府主要应该理解为狭义的政府。一般而言，公共管理是具体的管理过程和管理方式，虽然政府在对社会公共事务进行管理的过程中必然要遵循和体现一定阶段内国家的基本原则和基本任务，而这些基本原则和基本任务需要经过立法机关和司法机关才能形成和确定，但是，这些仅仅是规定了行为准则，而不是行为本身。因此，具有行使管理行为能力的只能是政府行政机关。

政府职能是指，政府在社会活动中固有的功能，是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。

从政府职能的定义中可以看到，政府职能包括在国家职能之中。“作为政府实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志的活动中，在进行政府活动之前，必须建立或形成国家或主权者的意志。而如果这种意志会导致政府行为的话，则国家或主权者的意志形成了以后，就必须得到执行。进一步说，国家或其机关的一切行为，都是为了既便于这一意志的表达，又有助于这一意志的执行。这一点，似乎无论其政府体制形式上的特点如何都莫不如此。”［1］政府行为是政府职能的具体运用，既然政府行为必须表达和执行国家的意志，那么，政府的职能也必然包括在国家职能之中。相比较而言，国家职能强调的是功能的本质性和总体性，政府职能则侧重于功能的具体化和实际的运作过程。

政府作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。政府职能可以从三个角度进行分类：首先，从职能作用领域的角度看，可分为政治职能、经济职能、教育科学文化职能和其他社会职能；其次，从职能属性的角度看，可分为保卫性职能、统治性职能、管理性职能和服务性职能；再次，从职能作用方式的角度看，可分为立法职能、司法职能、行政职能和监察职能等。一般情况下，主要是从职能作用领域的角度来分析和研究政府职能（参见图4.1）。

政府职能的本质要求是保证全社会公平与效率的实现。公平与效率属于历史范畴，每个时代都有其特定的内涵，只是在现代社会表现得更为突出和强烈。公平与效率是辩证统一的关系，不能维护一定程度公平的社会将是不稳定的，受到不公平待遇的社会成员不可能保持和提高效率，最终整个社会将失去效率；同样，平均主义不会实现真正的公平，只会导致社会成员进取精神的消沉和工作热情的丢失，使社会发展缺少足够的动力，而一个低效率的停滞不前的社会也不可能维持长久的公平。因此，政府职能的理想目标是实现高效率基础上的公平。

图4.1政府职能构成

二、政府职能的转换

政府职能的内涵并不是政府预先设计的结果，而是社会发展客观要求的产物。从历史上看，政府职能的内涵经历了从简单到复杂、从注重眼前利益到注重长远利益、从“人治”到“法治”的发展演变过程。从政府职能演变的过程及现状，可以判断一个国家政治、经济和文化的发展程度。

20世纪50年代以来，世界上许多国家出现了政府职能转换的趋势。但是，政府职能转换的目的既不是取消政府职能，也不是削弱政府职能，确切地说，政府职能转换的实质是政府职能重心的转移和政府管理方式的变化。

政府的基本职能主要包括两大类：即政治统治职能和公共管理职能。在人类社会相当长的时间内，政府职能的重点是政治统治职能，特别是实行阶级统治和维护政治秩序的职能发挥得尤其充分，这是与生产力水平相对较低情况下，统治阶级努力维护自身利益和巩固统治基础的要求相一致的。在自由竞争资本主义时期，自由主义的理论观点占据着统治地位。这种理论信奉的信念是，社会的任何进步都有赖于个人的不受限制的自由和创造性。因此，政府的基本职能就是要保障人们的自由、生命和财产不受侵犯，任何超出这一职能范围的行为都是不必要的，甚至是令人无法忍受的。亚当·斯密在《国民财富的性质及其原因》一书中为政府规定了这样三种职责：一是保护社会免遭其他社会的暴力行为和侵害；二是保护社会成员免遭其他成员的侵害和压迫并主持正义；三是建立并维持某些公共设施和公共工程。对于最后一种职能，斯密特意作出解释说，这类机关和工程对一个大社会当然是有很大利益的，但是就其性质来说，若由个人或少数人办理，那所得利润绝不可能偿其所费。所以这种事业不能期望个人或少数人出来创办维持。这样一来，政府所从事的经济活动就被严格地局限在那些私人无利可图却对整个社会有益的少数公共工程之中。斯密对政府职能所作的规定，一方面体现了“最好的政府就是最小的政府”这种思想，另一方面也勉强承认了政府具有一定范围公共管理的职能，即政府可以在建设公共设施和公共工程方面发挥一定的作用，只不过这种职能应尽量给予控制，因为“任何膨胀的国家都会侵犯人们不被迫去做某些事情的权利，因而是非正义的”［2］。

在社会生产力极大提高和社会生活日益丰富的情况下，阶级统治的稳固和社会的稳定不仅要求强化政治控制，还要求基本的经济保障和社会公正。因此，政府应该积极地干预社会生活，政府的公共管理职能也应该不断得到增强。特别是20世纪以来，政府对社会经济生活全面而广泛的干预，使政府的公共管理职能显得越来越重要，政府的公共管理成为整个社会正常运行必不可少的条件，政府日益成为社会的核心机构。

在公共管理职能日趋强化和突出的同时，政府的政治统治职能似乎相对弱化，甚至有人提出政治统治职能已不再重要。实际上，政府的职能是一个整体，政治统治职能和公共管理职能是相互联系和相互影响的统一体，并非是相互矛盾和对立的。在一定意义上，政府的公共管理职能是统治阶级为了维护其统治的合法性，通过提供大量公共服务来寻求广泛的社会支持。因此，公共管理职能不仅不损害政治统治职能，而且是为国家的整体要求服务的。

就发展趋势而言，政府公共管理职能的重要性和影响力日益扩大，特别是其中经济管理职能的急速膨胀，进一步拓宽和加深了公共管理职能。当然也不可否认，在特定的时期政府的政治统治职能也确有加强的需要。政府的政治统治职能和公共管理职能的这种变化轨迹，与社会经济发展的要求和趋势是相适应的。如果说国家及其作为代表的政府有不同的阶级属性的话，那么，任何国家及政府的公共管理职能则是共同的，而且，政府行使公共管理职能都是以公共权力为表现形式的政府行为。因此，随着公共管理职能的扩大，国家所具有的阶级属性就越可能被忽视。

社会本身的繁杂性决定了公共事务的广泛性和复杂性，政府绝不可能将社会全部公共事务纳入其公共管理职能范围。同时，政府承担的公共管理职能所涉及的公共事务也是不断调整变化的。这种变化取决于一国统治阶级的政治抉择，取决于社会发展的客观需要和可能条件。社会公共事务的调整变化既可能使公共管理的领域缩小，也可能使公共管理的领域扩大，或者使公共管理的某些领域弱化，而另一些领域得到强化，也可能会衍生出公共管理的新领域。

从总体上看，公共管理领域和范围是在不断扩大的，其中经济管理职能的扩大尤其突出。20世纪50年代以来，政府的经济管理职能的作用范围越来越大，渗透到社会经济生活的各个领域。政府的经济管理职能主要表现为以下三个方面：（1）保证和促进市场公平竞争；（2）参与经济运行和经济活动，保障社会公共产品的供给；（3）干预和调节经济运行过程，以实现既定的社会经济发展目标。政府经济管理职能的加强是与社会经济活动日趋复杂化和多样化密切相关的，也是适应社会成员共同享受经济发展成果的要求的必然选择。

三、政府管理手段的调整

政府职能的转换还应包含管理手段上的调整。政府职能的实现需要借助于具体的管理手段，这些手段主要有三种。

第一，法律手段。一般而言，法律是指国家机关依照一定的立法程序制定与颁布的规范性文件，同时还包括国家其他政权机关和地方政府在自己的职权范围内制定的法令、条例、章程等行政性法规。法律手段的特点在于，它的制定和修改要经过一定的程序，具有最大的严肃性和连续性，它以国家权力作为后盾，具有最高的权威性和最大的强制力。

第二，行政手段。行政手段具有权威性，管理者的权威越高，其管理效果也越大；行政手段具有强制性，上级通过命令、指令、指示等形式向下传递决策，下级必须服从上级的决策；行政手段具有垂直性，信息是通过组织机构垂直输送的。这些特点使得行政手段在管理中表现出更强的针对性和有效性的优势。

行政手段是指，各级政府机构凭借上下级之间的权威和服从关系，对社会进行管理的各种方法和途径。

第三，经济手段。经济手段是政府依据客观经济规律，用物质利益去影响人们行为的管理方法。经济手段的运用需借助于具体的经济指标和经济杠杆，这些指标和杠杆涉及社会公众各自的利益必然引起即时的、充分的反映，而且，对物质利益的反应更有真实性。

任何管理手段都不是万能的，都具有特定的适用范围。在许多情况下，只有各种手段并用才能取得良好的效果。在政府职能的转换过程中，越来越突出法律手段和经济手段的作用，同时，要求不断提高行政手段的效率。

四、服务型政府建设

服务型政府作为新型的政府模式，建立在对传统政府模式全面革新的基础上。

服务型政府是指，在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。［3］

服务型政府强调的是对传统“管制型政府”的全方位变革。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利。与传统政府模式相比，服务型政府的职能体系发生了结构性的变化，组织结构进行了全局性改组，价值导向进行了根本性的调整。［4］服务理念在政府职能中的贯穿始末和服务职能作为政府核心职能的日渐凸显反映了社会转型时期公共治理的新方向。

服务型政府与管制型政府体现着截然相反的两种管理理念。在管制型政府模式下，政府与社会之间呈现出“大政府，小社会”的格局，政府职能无限扩张。而在服务型政府下，由于公民权的兴起，以管制为主的行政模式不能再起主导作用，必须以为公民服务为根本的出发点和归宿。［5］服务职能是服务型政府的主要职能，其他一切职能都以实现这一核心职能为目标。也就是说，公共服务本身就是服务型政府存在的价值所在和主要依据。

〔案例5〕上海自贸试验区负面清单管理模式创新实践

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸试验区”）正式挂牌成立。这是党中央、国务院从国内外大势出发，统筹国内国际两个大局，顺应全球经贸发展趋势，在新形势下推进改革开放的一项重大国家战略，也是我国顺应全球经贸发展新趋势，实施更加积极主动对外开放战略的一项重大举措、重大尝试。 自由贸易试验区建设是中央交给上海的重大任务，也是上海加快推进“四个中心”建设和加快实现“创新驱动、转型发展”的重大机遇，肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化发展等重要使命，涉及政府职能转变，推进外商投资管理体制改革，探索建立准入前国民待遇和负面清单管理模式，扩大服务业开放，深化金融领域的开放创新，提升开放型经济水平等方方面面的内容。上海自贸试验区的建设，是新时期改革开放的试验田，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。

（一）上海自贸试验区建设的任务要求

随着上海自贸试验区正式挂牌成立，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》也随之公布。这个总体方案阐释了自贸试验区建设涉及的5个方面任务和90多项政策措施。具体包括：第一，自贸试验区建设要加快政府职能转变。主要是深化行政管理体制改革，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。第二，自贸试验区建设要扩大投资领域的开放。选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域，扩大对外开放，除银行业机构、信息通信服务之外，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。第三，自贸试验区建设要推进贸易发展方式转变。包括鼓励跨国公司设立亚太地区总部和营运中心；深化国际贸易结算中心、融资租赁业务创新、期货保税交割、跨境电子商务服务等改革试点；推动服务外包业务发展；探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式等。 第四，自贸试验区建设要深化金融领域的开放创新。 包括加快金融制度创新，在自贸试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面先行先试。增强金融服务功能，推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放等开放措施。第五，自贸试验区建设要营造良好的监管和税收制度环境。 包括建立国际高水平投资和贸易服务体系，创新监管模式，推进实施“一线放开”，坚决实施“二线安全高效管住”。进一步强化监管协作，形成公开、透明的管理制度。 同时，在维护现行税制公平、统一、规范的前提下，探索与自贸试验区相配套的税收政策。

上海自贸试验区2014年12月扩区，由原先的28.78平方公里扩到120.72平方公里。上海自贸试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域。

（二）上海自贸试验区负面清单管理模式创新内容

所谓负面清单（Negative List），是用于说明在外资市场准入或者说设立阶段不适用国民待遇原则的特别管理措施规定的总汇。 负面清单实际上是原则的例外，遵循的是“法无禁止即自由”的法律理念，也即负面清单上没有列明的都可以执行。

上海自贸试验区于2013年9月率先实行负面清单制度，已经推出2013年版、2014年版和2015年版共3版负面清单，清单内容不断调整，所列内容更加切合自贸区的发展实际。经过两年调整，2015年版的负面清单中外商投资特别管理措施压缩到122条，调整率达35.8% 。

上海自贸试验区负面清单管理模式是我国改革开放战略适应经济全球化与贸易自由化大环境下的客观需求。三年多来，上海自贸试验区负面清单在原有基础上不断进行调整，2013年版的负面清单包括18个经济行业门类，下分为89个大类、419个中类和1069个小类，特别管理措施190项。2014年版的负面清单仍然包括18个门类，但是取消了原先大类和中类的细分，以“领域”代替“类别”，特别管理措施由原先的190项减为139项，减少了51项，而在139项特别管理项措施中，完全禁止类管理措施只有29项，其余110项皆为限制类管理措施。2015年版的负面清单的修改将门类减少为15个门类，同时又减少了17项限制措施。

上海自贸试验区负面清单管理模式也是政府管理制度的创新，政府在外商投资中所扮演的角色正在出现符合国际通行惯例的变化。第一，从核准制改为备案制。核准制是政府对于外商投资所递交的申请书要从市场准入、经济安全、环境保护、避免垄断等角度进行核查。而备案制则要求外资企业在进入中国进行投资之前需要在地方政府投资主管部门进行备案，除一些不符合法律法规或政策条例的内容需移交政府审批，其余都可以进行自行组织建设。将核准制改为备案制意味着政府的审批权力在不断减少。第二，从全面审查到分类管理。随着上海自贸试验区负面清单管理制度的实施，政府也在调整着其在外商投资管理和推动经济发展中所扮演的角色。对于有利于经济发展的投资，政府通过降低市场准入激发其活力，而对于那些与国内重大利益产业相矛盾的行业，政府采取相对保守态度。第三，从拖沓繁琐到简化流程。上海自贸试验区负面清单管理制度必然要求政府简政放权，简化流程，提高办事效率，目前在负面清单外的企业在进入上海自贸试验区之前的平均8个月缩减为1个月，其注册时间从原先的29天缩短为最快仅需4天，极大地激发了外商投资的热情和信心。第四，从分散受理到一口受理。 实行一口受理的服务模式：一个窗口受理、集中办理，统一受理申请材料，统一答复申请人要求，统一送达文书。集中申报，综合办理，协调各部门管理机制，减少申请人的行政手续。

2016年10月1日，上海自贸试验区负面清单管理模式正式在全国范围内进行推广。 国家正致力于探索全国统一的市场准入及负面清单管理体制，决定于2018年起正式实行全国统一的负面清单制度。

（三）上海自贸试验区负面清单的制度创新价值

第一，推动行政审批改革。 负面清单制度是简政放权的直接体现，根据“非禁即入”原则实施的上海自贸试验区对负面清单之外领域的外商投资项目，由核准制改为备案制；自贸试验区内涉及固定资产投资的内资和外资项目改为备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的管理原则，对外商投资项目实行备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；对外商投资企业设立和变更实行备案管理。在负面清单之内的领域，对外商投资项目实行核准制（国务院规定对外商投资项目实行备案的除外），对外商投资企业设立和变更实行审批管理。

第二，创造公平竞争的市场环境。 负面清单实际上明确政府管理的范围和职责，推动政府专注于市场环境和市场秩序维护。实行统一的市场准入制度，降低外资和民间资本的准入门槛，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，有利于激发各类市场主体的创造活力。

第三，全面提升对外开放水平。　目前，国际上有70多个国家实行“准入前国民待遇+负面清单”的投资制度。在上海自贸试验区实行这一制度是开放经济体制中投资的应有特点，准入前国民待遇打破了我国传统的投资准入制度，对国内外的市场主体在自贸试验区采取相同的市场标准，发挥市场机制的主导作用。

案例资料来源：作者根据新闻媒体的相关报道整理编写。

案例思考题：

（1）上海自贸试验区负面清单管理模式创新的目的是什么？

（2）上海自贸试验区负面清单管理模式创新对于推动政府职能转变有什么作用？