现代学校制度的认识偏差与重新定位

现代学校制度是近年来社会各界尤其是教育界特别关注的话题。从现代学校制度的理论研究到实践探索,再到政策出笼,每一步都在社会上引起了较大反响,激起了人们浓厚的兴趣。对现代学校制度的研究和关注,应是一件具有积极意义的事情。构建符合当前教育实际和需要的现代学校制度,根除原有学校制度的弊端,对于改进学校管理工作和教育教学工作具有重要的现实意义。而且,这一制度的改革对于解放教育生产力,调整教育关系也是至关重要的,这正如有的学者所言,当下已到“制度挂帅”^[2]的时候了。

但是,概览近年来有关现代学校制度的研究却不难看出,人们在该问题的认识上存在着某些较明显的偏差和错位。从某种程度上说,有些学者的研究事实上已背离学校教育的本真,陷入了“企业”和“市场”的泥潭。他们不但忽视了现代学校制度所具有的丰富内涵,也忽视了绝大多数学校利益相关者的利益,从而有意无意地成为了为少数人争取利益的“代言人”！

一、现代学校制度的认识偏差

现代学校制度并非单指某类规章制度,而是一个制度体系^[3],它具有丰富的内涵和包容性。但是,近年来对现代学校制度的研究,往往是只及一点,不及其余。总体来看,这些偏差集中表现在两方面：一是在现代学校制度的方向定位上存在着失误和偏差。有人在论及“现代学校制度”时,更多的是考虑对企业制度的借鉴,将有关企业的理论、方法和规则移植到现代学校教育中来,认为学校与企业存在显著的相似性。这种观点认为,现代学校制度应具有“产权清晰,权责明确,政校分开,系统管理”的基本特征；要确立学校的“法人地位”,使学校成为“自主经营,自负盈亏,自我发展和自我约束”的法人实体；“股份制”和“公司化”是构建现代学校制度的一种“理想”和重要的方略。二是在现代学校制度的目的定位上存在着失误和偏差。有人认为,现代学校制度就是要重新配置政府和学校之间的权力关系,通过调整权力关系以拓展学校办学经费的来源。这种观点认为,长期以来,政府对学校统得过死,管得过严,严重束缚了学校的发展。政府的严格控制造成了学校产权不清以及外部资金难以进入等系列问题。因此,“政府与学校的分离,不仅仅是为了使公办教育学校拥有充分的办学自主权,而且是实现办学多元化,构成公平竞争的教育市场所必需的。”^[4]

事实上,学校与企业是不是真的具有那么多的相似性呢?学校管理是不是一定要进入市场才能运行良好呢?“学校制度”是否就应是“企业制度”的翻版呢?显然,这些说法缺乏说服力。诚然,如有人所言,“在组织层面,无论学校还是企业,都是人类为更有效地实现特定目标而形成的社会组织”,^[5]但两者却有完全不同的属性。市场与企业的定位很明确,从一开始就是在企业法与公司法的框架下为营利性组织设计的。因此,企业是营利性组织,是以营利为导向的,而且大多数企业都是民营的。而学校却是非营利的组织,特别是中小学；而且,大多数学校都是公立的,我国基础教育的主体是公立中小学,尤其是义务教育阶段的中小学。因此,学校是一个公共场所,学校教育是公益性的活动,如果“把学校置于市场机制中将其作为消费对象时,学校的这种公共场所的地位就会下降,其功能也会缩小”。^[6]一旦这样,学校教育就成了市场上买卖的产品,其公益性也将大受损害。而且,目前国外的教育改革经验也表明,“进一步的市场化似乎不能促进教育质量的全面提高,而且可能破坏教育公正。”^[7]另外,学校是“思想交流的场所”,而非资金流转的场所。因此,现代学校制度应是“教育的制度”而不是“企业的制度”,将现代企业制度简单移植到学校中来是不合适的。^[8]

另一方面,政府能否真的放开对学校的控制呢?政府的这种控制是否完全消极呢?在这种控制下的学校是否完全被动呢?我们认为,政府对学校的控制是长期存在的。从当前的教育改革来看,这种控制非但没有减弱,反而有所增强。学校作为一个培养人的场所,作为一个再生产社会政治、文化和道德的重要场所,政府不会也不应该放弃对学校的导引、支持和限制。自20世纪90年代以来,我国政府在职能转轨过程中开始对学校“松绑”,强调从直接管理向宏观调控过渡,但这丝毫也不意味政府自动放弃了办学管校的权力和责任,只能说明政府在管理学校的理念、形式和手段上出现了变化,学校仍被政府“松松地绑着”。事实上,政府放松对学校的控制,其结果既不是社区居民管理权限的扩大,也不是教育专家权限的增大,而是有可能出现“新型的官僚性管理”^[9],这种放权实际上会破坏教育的公共性。

而且,事实还表明,政府对学校的控制也不是简单意义上的专权,学校也不是完全意义上的被动和消极的执行者,在政府的控制下学校并没有完全失去活力。实际的情况是,学校在其发展过程中,有着自己的主体性和独立性。这种独立性和主体性主要体现在学校的办学责任、目的和任务等方面。在这些方面,政府对学校的控制都是积极的。

再者,政府放松对学校控制,赋予学校独立的主体地位,能否完全解决学校办学经费的短缺呢?看来这也缺乏根据。从当前的情况来看,学校多元化的办学格局大多出现在经济发达的东部地区。有事实表明,一些倡导者真正重视的并不是办学主体的“多元化”,而是“多元化”办学背后的物质利益驱动。对于贫困落后地区而言,“政校分离”、“自负盈亏”的政策不仅激活不了学校办学的活力,反而有可能导致学校的关闭,这对实施义务教育的中小学来说就更是如此。因为在这些地区进行教育投资非但难以“盈利”,甚至完全可能是“赔本买卖”。不赢利就很难吸引资本的投入,也就很难说扩大办学的主体,使办学主体多元化。况且,教育尤其是义务教育,作为国家的一项责任和使命,首先应该保证教育的公益性、公平性,而不是使学校教育成为一个“消费场所”。因此,“政府在寻求教育投资渠道多样化的同时,不能忘记自己的责任和使命,不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。”^[10]

我们应当看到,现代学校制度具有丰富的内涵,它是历史的产物,是一个不断发展、不断变化的产物,是一个动态的概念,而非简单的“企业制度”、“市场机制”、“放权”、“融资”等市场话语的套用和移植。此处所谓的“现代”,并非简单的历史意义上的时间概念,我们不能从时间意义上来割断它的历史。相反,我们应尊重历史,从历史出发,推本溯源,从学校制度的传统中吸收一些优秀因素,并对那些阻碍制度发展的因素予以批判反思,从而以一种基于历史的视角来构建现代学校制度。现代学校制度的构建是一个长期发展的过程,它不是为解燃眉之急的一时之举,亦非一蹴而就的。这是我们构建现代学校制度的基础,而不是仅仅从市场和企业等方面去寻找外在的因素而急于求成。我们认为,对现代企业制度的借鉴是需要的,但是要把握一个“度”的问题。越过了这个“度”,实际上就会背离学校教育的实质和本真,就变成了“经济的制度”或“市场的制度”,而不是“教育的制度”。因此,从传统的学校制度中寻找“现代学校制度”的基石,才是我们构建现代学校制度的应有之道。

二、现代学校制度的重新定位

纵观现代学校制度研究中存在的种种偏差和失误,原因固然多样,但一个重要的方面就是对现代学校制度的认识不科学。必须看到,现代学校制度作为一个庞大而复杂的制度体系,是不能仅从单一的层面来构建的。实际上,在这个复杂的制度体系中并不存在某一方面比其他方面更重要、更优越的问题。过分强调某一方面而忽视其他,势必导致理解的偏差和失误。因此,必须科学认识和定位现代学校制度的内涵和特性,从多方面进行理论上的探讨。

定位之一：现代学校制度的出发点是学校,落脚点是学校利益相关者,最终目的就是要维护并不断地拓展学校利益相关者的利益。

现代学校制度的核心是学校,应该立足于学校,从“学校”这一组织的本质和特性出发来研究如何构建现代学校制度,“学校的本质和特性是建立现代学校制度的基础。无论是从宏观和微观的角度,现代学校制度的构建都应该是学校本质和特性的关照。”^[11]现代学校制度中的“学校”,主要是指公立中小学,特别是九年制义务教育阶段的公立中小学。因此,解决公立中小学的制度问题,是我们构建现代学校制度的出发点和目的所在。

公立中小学作为公共组织,在目的和价值取向上与企业有明显的不同。公立中小学教育是政府基于公众的普遍利益而举办的基础性事业,它是培养人的活动,它所提供的产品或者说服务是公共物品。因此,它的核心特征是公益性,这也是它要追求的目的所在。我国义务教育的主体——公立中小学——是重要的“公共场所”,它的根本属性就是公益性。企业尽管也有提供公共服务的特性,但它所提供的是物,它的最显著特征是其营利性目的诉求,即追求“利润的最大化”。这种目的上的差异导致了学校和企业在价值取向上的不同。因此,要构建现代学校制度,首要的一点就是要根据学校尤其是公立中小学的性质来确定,从学校公益性特征出发,重新审视现代学校制度的目的和出发点。

构建现代学校制度,最终目的就是要服务于学校利益相关者。所谓学校利益相关者是指“能够共享学区或学校教育资源和利益的个人和团体”,^[12]包括教师、校长、学生、家长及社会团体等。他们与学校的生存和发展有着密切的联系,与学校利益有着直接或间接的关系。学校教育是一项公共性事业,学校是一个公共场所,它是在公众的权利和利益的影响下生存和发展的。因此,构建现代学校制度,必须考虑学校利益相关者的利益。在学校利益相关者之中,核心是学生。没有学生,也就无所谓学校。同样,没有学生的利益,也就没有了学校的利益,也就没有学校的发展。不管学校怎样变化,其核心的利益相关者——学生——是始终不会变化的。而学生的利益主要表现在学校“育人”的目标取向上。因此,不管学校制度怎样设计,怎样变革,怎样创新,其总是要保证学校利益相关者的利益,特别是保证学生的利益。如果离开了这一基点,所谓制度创新、制度变革都将成为一句空话。

因此,我们所要构建的现代学校制度,应是这样的一种制度：它是从学校尤其是公立的中小学出发,以学校利益相关者为服务对象,努力维护并不断拓展利益相关者（特别是学生）利益的教育制度。

定位之二：现代学校制度应是确保效率和质量的制度。提高学校管理效率,保证学校教育教学的质量是现代学校制度的又一追求。

所谓制度,也称规则、规范,从组织角度看,制度强调的是群体或组织中行为的一致性、条理性,从而显示出秩序和效率。从管理思想史来看,“科学管理之父”泰罗可谓是用完善制度来提高效率的典范。泰勒倡导的“科学管理”实际上就是一套有关管理的规范、管理的制度。针对当时工厂中长期存在的工作效率低下、资源浪费严重的现象,泰罗提出了一整套系统的管理制度,用于提高生产率和资源使用效率,其目的就是为了保证“秩序和效率”。

毋庸讳言,我国现行学校管理和教学中也程度不同地存在着工作效率低下的系列问题。其表现之一就是教学质量不高,大量资源闲置。比如在不少中小学,应试教育一张皮,素质教育一张皮,一方面要忙着抓应试教育,一方面要忙着应付素质教育。正是这些实践中的偏差直接导致了资源的浪费和教学质量的低下。另外,师资配置上的失衡也造成了资源的浪费和闲置。一些地方的学校教师严重超编、人浮于事；而在另一些地方,教师配置又严重缺编,教师整天加班加点仍不能完成教学任务。这些问题固然有多方面的原因,但制度的缺位不能不说是一个重要因素。其表现之二是“追求短期利益”^[13]。长期以来,教育行政部门和学校的人事变动具有主观性,这种变动的主观性所造成的直接后果就是追求短期利益,严重浪费了学校教育资源。从行政部门来说,每一届新的领导都要力求在不长的任期内创造出有目共睹的业绩。因此,教育主管部门往往是对那些“短、平、快”的学校教育项目特别关注,而对一些难度大却更为本质性的问题提不起兴致。结果是领导班子一变动,地方上的教育发展思路就随之改变,由此造成了严重的资源浪费。从学校内部看,也存在着人事变动频繁,以及一些学校领导无方、管理不善等方面的问题,这也在一定程度上造成了学校教育教学资源的浪费。

我国是一个发展中的人口大国,是“穷国在办大教育”。这种背景决定了我国的教育教学工作只讲质量不讲效率不行,因为没有效率的质量是难以实现为大多数人服务的教育目标的。同时,质量又是发展过程中的一个重要取向,它构成了效率的基础和前提,没有质量的效率很难说是真正的效率。效率与质量这对看起来似乎矛盾的范畴在当下中国的背景中是急需整合和统一起来的,也是完全能够共存并相得益彰的。

就学校工作而言,改变目前学校资源浪费严重、教学效率低下的状况,是构建现代学校制度的直接动因。在现代学校制度的框架下,应当保证教育教学的效率,保证学校管理工作的效率,以效率来促进质量,以效率来改进质量。对学校工作来说,没有效率的质量和没有质量的效率都是不可取的。而学校教学和管理质量的好坏,主要是通过学校利益相关者的认可和满意度来衡量的。他们满意不满意,他们认可不认可是评价学校教育教学质量的核心标准。只有学校利益相关者认可和满意的学校才是质量高的学校,才是好学校。

定位之三：现代学校制度应是一个公开、民主的制度。不断提升学校管理的公开性和民主性,使学校制度更加具有参与性和透明性,这是现代学校制度的要旨。

就学校管理来说,“公开和民主”包括了两层含义。一是学校内部的公开和民主,即学校内部各利益主体参与到学校管理中来。二是学校对外的公开和民主,即学校与社会的互动,引进社区、家长等有益的社会资源参与到学校管理中来。现代学校并不只是教与学的活动场所,也是联系家庭和社会的纽带。它是学校利益相关者的共同利益所在,每一方对学校的关注都会对学校的发展产生影响。因此,从某种意义上来说,“学生是‘社会’的人,学校是‘社会’的学校。”^[14]

就我国的学校管理体制来看,长期以来,我国学校的内部管理体制变动较频繁,经过了一系列变动之后,最终确立起中小学实行“校长负责制”。从理论上来说,校长负责制是在改进原有的党支部领导下的校长分工负责制的基础上形成的,包括了“校长全面负责,党组织保证监督,教职工民主参与”。这种管理体制的变革,其宗旨是好的,在实践中也取得了很大的成效。有调查显示^[15],校长负责制,作为我国近20年来中小学内部领导体制改革的一项重要成果,它在提高管理水平、激发校长的办学积极性、提升教育质量和办学水平等方面取得了显著效果。

但是,我们也必须清醒地看到,这一管理体制正如有人认为的那样,它在构建之初就“埋下了病根”^[16]。由于学校内部这种领导体制的变革的根本着眼点是校内党政权力的转移,而非新型的民主管理制度的构建。因此,在实际运行中,公开、民主、参与的管理制度并未形成。随着改革的深入,一些学校实行校长负责制后,校长的评聘、考核等都是由学校外部来运作,学校内部很少有参与权和话语权。基于此,许多校长信奉“行政命令”,热衷于构筑“令行禁止的强力行政意志”,从而滋生了学校管理中的“马基雅维利情结”^[17]。“校长全面负责”使一些校长简单理解为个人说了算,对什么都要进行干涉、控制,进行“全面”管理；“党组织保证监督”,实际上校长独揽党政大权,实行“一长制”。在这种情况下,教职工代表大会也就缺乏明确而具体的授权,使教职工不能参与学校事务的决策,导致了学校内部公开、民主管理的丧失。就学校对外的公开、民主而言,原本就没有给家长和社区等社会力量参与管理留出什么空间；而所谓的“家长委员会”等口号由于一些学校中的“家长制”、“一言堂”的作风而流于形式,很难真正实施。

校务公开、民主管理实际上一直是学校管理体制变革所追求的目标。以学校对外的公开和民主而言,国外许多学校都有“家长委员会”、“学校董事会”等机构,并且在学校内部设立“家长接待室”来听取家长的意见。这些国家的实践表明,家长与社区对学校管理工作的实质性介入并未给学校“添乱”,而是给学生的学习带来了实实在在的效果^[18]。比较而言,我国现在还有不少学校,自视“清高”,自视“老大”,它们不与社区联系,不与家长接触,或者至多是在家长会上有限地与学生家长接触（不少学生家长可能都有这样的经验,家长会通常成为了教师“教育”或者“训斥”家长的会议）。这种观念和做法无形中妨碍了学校与社区和家长的交流,阻碍了学校事务公开与民主的进程。

因此,构建具有参与性、公开性、透明性的学校内部管理体制,改变传统学校管理中的“一长制”、“一言堂”的作风,是现代学校制度应有的追求。现代学校的发展,是学校内外部社会资本广泛参与的结果。在现代学校制度的框架下,不仅要保证学校内部的权力平衡和民主参与,而且也要使学校外部的社会资源能广泛地进入学校管理中来,参与学校的建设。建立现代学校制度,就是要保证民主参与和校务公开的思想和观念在学校管理中能充分地展现；就是要保证使学校成为“社会”的学校,成为联结家庭和社会的纽带。

定位之四：现代学校制度应是一个充满伦理关怀的制度。保证现代学校的开放系统性,使学校成为一个道德共同体,是现代学校制度的最终追求。

现代学校是一个开放性的系统,这种开放性表现的不仅是对知识和学问的追求,更是对伦理和道德的追求。现代学校制度不仅应该具有公益性的特征,还应具有伦理性的特征。“伦理性表明该事物的存在是正当的,可以为社会提供有益的东西,这对于社会来说是非常重要的。”^[19]在新制度经济学看来,制度与伦理是融为一体的,两者有着同质性和相容性。因此,现代学校制度也渗透了伦理精神,即伦理关怀性。

教育是培养人的活动,要培养的是全面发展的人,不仅使受教育者自己全面发展,还要对社会有积极作用。教育的这种培养“完人”的目标,实际上是一种宏大的理想,是一种“乌托邦”式的追求。尽管如此,这种追求却不可或缺,它就像一座灯塔,永远指引着教育的航向。教育这种理想实际是与学校制度的伦理性相关联的。现代学校制度本来就是一种理想的制度设计,是要服务于教育理想的。在这样一种制度下,学校不仅仅是传授知识、研究学问的场所,更重要的是对学生生活所表现出的道德关怀、伦理关怀,使学校成为一个道德的共同体。

但是,我们目前的学校教育制度中却有太多的“不理想”。从学校的课程来说,尽管课改进行了一段时间,但其评价指标仍较单一,缺乏对学生道德、伦理、情感、态度等方面的评价。从学校的道德关怀来看,现实社会中存在很多弱势群体,他们或无缘于教育机会,或无缘于平等的教育过程,或无缘于公平的教育结果。与之同时,在一些学校中,也缺乏对学生生命的重视和尊重。这些不仅对学生的发展不利,亦会妨碍社会和国家的发展。这种道德伦理关怀的缺乏,实质上也是制度的缺失。

建立现代学校制度,就是要使学校成为一个道德的共同体,保证学校更加具有包容性,更加具有伦理性和道德性。这种道德共同体是对教育价值的内在追求,是对学生的终极关怀。“教育价值是任何教育制度的灵魂,而不是‘奢侈品’。”^[20]在国外的一些学校里,几乎都有对弱势群体的关怀,如非本土的学生、女性、有色人种等。这种伦理和道德关怀往往成为学校教育成败的关键。因此,保证学校的开放性,将中小学构筑成为一个道德的共同体,是现代学校制度的又一重要内涵,也是现代学校制度应有的终极关怀。

【注释】

[1]原文发表于《教育研究与实验》2006年第2期,本文第二作者为李金杰。

[2]“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”总课题组.关于现代学校制度的含义、特征、体系的初步认识［J］.人民教育,2004（17）.

[3]“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”总课题组.关于现代学校制度的含义、特征、体系的初步认识［J］.人民教育,2004（17）.

[4]王洪才.论构建现代教育制度的基本思路［J］.清华大学教育研究,2003（6）.

[5]吴华,宁冬华.从现代企业制度到现代学校制度［J］.浙江大学学报（人文社科版）,2004（1）.

[6]藤田英典.走出教育改革的误区［M］.张琼化,译.北京：人民教育出版社,2001：6,203.

[7]惠迪,哈尔品.教育中的放权与择校［M］.马忠虎,译.北京：教育科学出版社,2003：163.

[8]褚宏启,等.现代学校制度建设七人谈［J］.人民教育,2004（17）.

[9]藤田英典.走出教育改革的误区［M］.张琼化,译.北京：人民教育出版社,2001：6,203.

[10]惠迪,哈尔品.教育中的放权与择校［M］.马忠虎,译.北京：教育科学出版社,2003：4.

[11]兰军.关于现代学校制度构建的探讨［J］.江汉大学学报（人文科学版）,2003（5）.

[12]张新平.对校长职业化的若干思考［J］.教育实验与研究,2004（4）.

[13]魏志春.转型时期现代学校制度的解析［J］.中小学管理,2004（5）.

[14]文明.现代学校制度论纲［J］.西藏民族学院学报,1995年增刊.

[15]孙锦明.现行校长负责制的调查［J］.现代中小学教育,2004（7）.

[16]冯大鸣.重构和再造校长负责制［J］.教育发展研究,2005（1）.

[17]方助生.校长权力：拒绝简单判断［N］.中国教育报,2004—06—08.

[18]冯大鸣.重构和再造校长负责制［J］.教育发展研究,2005（1）.

[19]刘莘,等.现代学校制度建设七人谈［J］.人民教育,2004（17）.

[20]褚宏启.我们需要什么样的现代学校制度［J］.教育研究,2004（12）.