次区域行政中的政府职能定位

四、次区域行政中的政府职能定位

（一）为次区域的形成提供良好的基础

区域合作并不是总能够为地区的发展带来利益，如果协调不好可能会起反作用。因此，政府在区域形成之前应该宏观调控以下几个方面的内容：第一，合作地区之间是否有相关性。相关性是地区合作的必要条件，如果没有任何相关性那么最好不要合作。相关性体现在文化传统的相关性、经济发展的相关性、政治上的相关性和地理上的相关性等方面；第二，合作地区之间是否具备互补性。没有互补性的同质要素之间可能会互相排斥。合作区域之间在经济发展、自然资源和人力资源、产业结构和市场政策等方面要有一定的互补性。第三，合作地区之间是否能够在各项政策措施上达成一致。因各地政策运作环境及行政环境不一样，为了各自的利益必须要在很多方面协调一致，如果没有协调的可能，那么合作是不能够实现的。第四，地方政府是否做好了准备。区域合作相当的比例是政府推动并由政府制订的政策来运行的，政府必须在区域合作中起主导作用，缺少地区政府的支持合作是不可能的。因此，地方政府必须为区域合作做好前期的准备工作，如果地方政府不作为或者不能作为，那么最好不要合作。第五，各地是否能够在适当的时候对利益进行取舍。区域合作不只是能够获得利益，有的时候也要牺牲利益，那么，各合作方是否都能够为了区域的利益和各自的潜在或长远利益做出的牺牲呢？如果没有放弃部分利益的心理准备区域合作是不可能实现的。其六，当地的各种组织，特别是经济组织和公民是否对区域合作持积极态度。区域合作的目的是促进地区的发展，如果公民和组织认为合作不能促进地区的发展，那么合作各方政府就应该考虑是否应该合作了。

（二）中央政府和地方政府分别承担的具体职能

中央政府的职能应该体现在以下几个方面：第一，审核地区合作的必要性和可能性。这样做能够尽量减少盲目的区域合作行为，也是中央政府的一项特权。第二，推动可能或有必要合作的区域尽快完成。中央政府因为处于比较高的位置，掌握了区域合作所必需的政策资源，所以它能够通过行政手段或经济手段，甚至领导人的权威来推动必需的区域合作。第三，为区域合作提供政策和环境保障。中央政府在区域合作完成以后，就应该着手制定有利于区域合作的政策，并为区域合作提供必要的环境保障。如促进市场完善的法规，公平竞争的法规，产业结构的政策法规等，甚至居民迁移政策，人力资源流动政策等。第四，协调地区之间的矛盾。地方政府之间因为处于一个层次，双方在利益发生冲突时往往不能进一步协商，这时中央政府就应该出面。此时的中央政府是处于高位的，它要根据国家发展的总体目标，以有利于整个国家发展的战略眼光来处理地区之间的矛盾。其协调的手段可能是强制性的。

地方政府在区域合作中扮演了相对直接的角色。第一，地方政府可能是直接参与者。地方政府如果直接参与区域的组建，那么，它就要与其他地方政府进行谈判，协商地区合作的主要问题。另外，作为政策制定者，区域内的政策法规，区域发展的整体规划都可能由地方政府来直接完成。第二，设立相应的组织来配合区域的成立和管理区域内的相关问题。地方政府在区域发展中的主导性使其必须要为区域的发展承担相应的职能，这些职能又要体现在各种相关组织的设立和正常规范地运行。第三，区域发展所需公共设施的提供者。地方政府可以不直接建设公共设施，但必须组织和发动本地方和区域内其他组织和单位参与区域公共设施的建设，为区域发展提供比较好的环境。第四，区域安全的直接维护者。区域的发展要有稳定和安全的社会环境，地方政府要自觉提供和维护，这是其政府职责的必要前提。另外，域的安全还应表现在其政策的安全上，区域内的政策不能朝令夕改，要让区域内的每一个组织和个人都能感受到政策的安全性，以更积极和更有预见性地工作。第五，区域公共问题的应对者。地方政府对属于本地方的公共问题，如环境保护、社会治安等应积极面对，采取切实可行的措施予以解决。第六，区域的宣传者。地方政府应把合作的区域作为一个品牌在不同的场合进行宣传，特别是要宣传因区域合作而发挥效益的组织和企业，要让区域内的组织和企业有成就感。要为区域内的组织和企业与区域外的组织和企业，甚至国外的组织和企业的合作提供机会，为它们的发展提供一个好的形象和机遇。

（三）正确处理次区域合作中的中央政府与地方政府的关系

无论是地区与地区之间的合作，还是城市与城市之间的合作，都必须正确认识和认真处理地方政府与中央政府之间的关系。在我国，地方政府的权力从根本上来说是中央政府赋予的，没有中央政府的支持，地方政府有很多的事情无法完成。具体来说，在区域公共管理问题上，地方政府和中央政府之间关系处理的原则是：（1）中央政府仅宏观协调，把握区域发展的总体方向，使之不至于过远偏离国家的整体发展目标。地方政府则具体运作，在不损害国家其他地区发展的基础上开展区域合作以促进发展。（2）中央政府的宏观调控主要限定在政策法规的制订，而不能干预区域内部的事务。地方政府在中央宏观政策法规的基础上制订本区域内部的政策规范。（3）中央政府与地方政府在涉及国家整体发展的问题上要进行协商。中央不能直接要求地方政府做不能做和做不好的事务，地方政府也不能因为区域利益而对涉及国家整体利益的公共事务不作为。

（四）正确设置各种区域内部的组织及运作机制

区域内部的事务要由区域组织来完成，因此就必须设立相应的区域组织承担相应的职能。区域组织可以是在区域内各相关组织（包括政府）协商建立的。区域性组织机构可以是超越地区政府之上的，在解决区域范围的问题时起主导作用，也可以是由地方政府相关成员组织的，受地方政府的影响。区域组织机构的运作机制主要应该是协商式的，这种协商应该有明确的时间、地方、主持人、议题和议程。协商的方式可以是双边的，也可以是多边的。无论何种组织和机制，都必须在政府的统一指挥和规范下设置和运行。