校正政府在传媒产业中的定位与职能

第二节　校正政府在传媒产业中的定位与职能

当前，各地方政府都开始重视城市文化建设，重视文化产业的发展，政府在城市文化建设中承担着重要的职能。由于政府对文化产业和传媒产业的重视，很可能出现直接干预传媒与文化产业的状况，在产业运作过程中，既当裁判员，又当运动员。因此，在此对政府在城市文化产业与传媒产业中的职能与定位作一专门论述，以校正或防止不恰当干预出现。

中国传媒业目前的最致命的病根，不在于新闻传播业务本身以及传媒实体内部经营管理这样的微观层面，而在体制层面——产权不清，政资、政企不分；多头管理、条块分割现象突出；政府监管的失范；政策风险和法规风险突出——体制问题已经成为制约我国传媒产业健康发展的核心问题。中国传媒实体绝大部分为国有，政府和政府部门对传媒实体的具体运作涉足较多，甚至直接插手；对传媒实体的监管也存在一定的问题：一是在某些方面管得过宽、过严、过死，存在越位现象；二是在某些方面出现了错位、不到位，甚至严重缺位的情况。

传媒产业体制重点体现在传媒的所有制、传媒实体与政府及政府主管部门的关系等方面。在传媒产业飞速变革的今天，报业转制、出版单位转制、广电行业改制等纷纷推进，这一系列的演进对中国传媒产业体制创新提出了新的要求：按照市场经济原则和民主法制的要求，逐步建立中国传媒业的现代政府规制体系。

进行传媒产业体制改革，应该明确两个层面的问题：首先，最关键的是校正目前政府在传媒产业中的定位，改变政府既充当“裁判”又充当“运动员”，对传媒业“管得太宽、太严、太死”的状况；其次，在此基础上明确并强化各政府职能部门的具体职责，使其各司其职，扭转传媒产业长期以来存在的多头管理，监管“越位、错位、缺位”的局面。

一、政府在传媒产业中的定位

政府在我国传媒产业中的角色该如何定位呢?我们认为，政府在传媒产业发展中应充当以下三种角色：一是传媒产业发展的宏观调控者；二是传媒产业运营的监管者；三是传媒企业国有资产的管理者。

作为宏观调控者，政府应在制定传媒宏观产业政策、调整传媒产业政策等方面发挥调控职能，为传媒产业的整体规划、运作方向提供指引。

作为运营的监管者，主要对传媒企业进行内容监管，同时对其市场运营状况加以监督。

作为传媒领域国有资产的所有者，必须解决传媒产业中国有资产所有者长期缺位的问题，对其国有资产实行监管，以确保国有资产的保值、增值。

在传媒实体的运作中，政府应改变既充当“掌舵者”又充当“划桨者”的双重角色，不再充当一切经济活动的指挥者和一切经济资源的调动者，保留并不断改进宏观主体的角色功能，而将微观的决策权、经营权、编辑权等逐步下放，归还给传媒实体，使其在经营管理上获得独立利益资格，成为真正意义上的市场主体。

那么，在明确政府在传媒产业中定位的基础上，政府部门在传媒产业中又该如何实现职能的转变呢?

二、政府部门职能的转变

1.产业发展的宏观调控职能

调控传媒产业资本运营，保证传媒实体资本金的正确流向、合理配置和高效产出，促进我国国民经济持续、稳定、健康发展，是政府部门的基本职能之一。在传媒产业中政府部门可以从产业规划、产业政策等方面发挥宏观调控职能。

首先，在产业规划上，政府部门应以国内外大环境为依据，从中国传媒产业的整体和长远发展出发，制定明确的产业发展规划，具体包括传媒产业总体发展目标、阶段性发展目标、发展战略、发展重点、发展速度、区域协调发展等方面，为传媒产业长远发展指明方向。

其次，在产业政策方面，政府部门应该结合传媒产业自身特点，制定积极的传媒产业政策，引导社会资源及资本在产业间及传媒产业内部优化配置，建立高效、均衡的产业结构。在这一过程中应注意几点：

一是政策的趋势性。产业政策应建立在对长远经济目标科学预测的基础之上，在宏观上给传媒产业、传媒企业资本运营以趋势性的指引。

二是政策之间的协调性。各政府部门的政策和管理办法应力求相互协调，密切配合，以防政出多门。

三是政策的透明性、稳定性，防止产业政策的模糊性和易变性。

四是产业政策的倾斜。例如，基于WTO《服务贸易总协定》的条款，入世后非新闻类外国节目在中国落地已不再是悬念，中国媒体面临着产业发展和意识形态的双重挑战。在与国外传媒巨头零距离接触的特殊时期，对于传媒这一关系到意识形态与国家文化安全的特殊产业，中国政府出于国情和国家利益的考虑，在对传媒传播内容进行监管的同时，在产业政策方面给予本国传媒一定的倾斜是完全正当而且必要的。

2.传媒产业运营的监管职能

当前中国实行的传媒监管体制与西方国家具有明显的不同，简而言之，是“双轨统一分级分类管理”^[9]。所谓“双轨”，是指党和政府同时参与传媒的监管：在党委方面，有中央及各级党委宣传部，重点对传媒政治思想方向上的监管；在政府主管部门方面，则有新闻出版署、广播电影电视总局等及各级政府所设的同类监管机构，分别对报刊和广播电视等媒介实行监管。所谓“统一”，既指政治立场的统一，如“四项基本原则”等；又指管理权力的统一，如法规的制定、媒体进入的审批等，事权可以下放，但决定性的权力归之于中央监管部门。“分级”则是指各级党委和政府对于所属区域的传媒实体具有管理督导的职责，中央在基本思想原则上进行把握，具体的日常管理由各级主管部门按权限分级负责。“分类”则是指根据传媒的不同类别（如报纸、广播电视、网络等）采取不同的监管模式。这种监管体制与模式有其合理的方面，但同时也造成了当前我国传媒资本运作中的一些顽疾——双轨分类管理事实上是多头管理、政出多门、政企不分、政资不分；而分级管理，则割裂了国内统一的传媒市场，也造成了媒体的行政级别以及条块分割、地区封锁。

改变这一现状，提高传媒业的运作效率，正如上文所说，首先要理清传媒与政府及其主管部门之间的关系，并在此基础上界定政府各职能部门的职责。合理的管理职能意味着将政府应该或必须承担的最小限度的管理职能合理地分配到各相关的职能机构。事权不明确，就难以解决政企、政事、政资不分的顽症，也无法正确处理政府机构的“错位”和“越位”。

（1）明确监管职能

政府主管部门应该尽快转变过去我们对传媒产业的监督管理模式，从“一切包办”到“有所为有所不为”转变，具体说来应该形成这样一种格局——

第一，宣传部门确保传媒实体的意识形态和政治导向，如内容标准的制定（意识形态、文化传统、民族习俗等），使传媒实体的传播业务在党和政府的路线方针轨道内运行。

第二，新闻出版局管理部门、广播电视管理部门等负责传媒业的监管与调控，制定相关监管制度和办法，同时还要对传媒进行进入管制、退出管制、产权管制、数量管制、价格管制等。

第三，党委宣传部门、传媒管理部门都不对传媒产业资产负责，也不干预传媒业的资本运作和经营管理（即做到政资分开），如经营决策、传媒集团的组建、资本运作方式的限制、区域的限制、市场占有率的限制、人事任命等；

第四，监管方式应当适度，应该更多地采用经济和法律等手段进行管理，而不应用行政手段管得过死；对传播业务的监管也应该务大不务小，重全局而不拘泥于细节，这样才能调动传媒自身的积极性和创造性。

（2）将政府部门对传媒的监管纳入法治轨道

目前，中国传媒市场存在着自然垄断、外部不完全竞争、信息不对称等行为和现象，严重影响着中国传媒产业的健康发展。要不断推进传媒产业的市场化进程，势必要加强法律监管。在发达国家，有关传媒产业的立法都已经比较详尽和完善；但在中国，传媒领域迄今还不存在任何专门的、完整的法律。大多数只是规章或条例，不少还是“试行”或“暂行”；目前政府部门对传媒产业的监管仍然习惯于“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的方式进行，随意裁决、暗箱操作等不规范问题时有发生。因此我们认为，当前投资传媒最大的风险是政策法规风险，如果没把相关政策法规吃透就进入，难免会赔了夫人又折兵，如《中国经营报》、《精品购物指南》的产权风波，北京国康实业有限公司与《三联生活周刊》的合同纠纷都是发人深省的教训。由此可见，健全与完善传媒产业法律体系，加快传媒产业的法治化进程是政府行使监管职能的重要方面。通过传媒产业的法制建设，一方面，要规制传媒实体的经营运作，使传媒的各项经营活动有法可依；另一方面，也要进一步保证我国政府对传媒干预的合法性，增强政府规制的透明度，确保传媒实体的正当权益。这就要求在宪法和法律的约束下，不断地建立健全我国传媒产业法规，确立政府监管的行为准则、目标和方式。

3.国有资产的监管职能

目前，中国传媒业大部分国有资产都是由行政主管部门在管理，形成了“不该管的管了一大堆、该管的没有管好甚至没有管”的局面，这在传媒产业发展进程中不仅没有起到积极作用，反而带来了很大的消极影响。如上所述，传媒产业的行政主管部门（由以往的新闻出版署、广播电视总局、文化部及下属机构转变为全国传媒监督管理委员会）应该做到“政资分开”，不再行使出资人职责，也不对传媒企业国有资产负责。这一职责应当由国有资产监督管理委员会（即国资委）来承担。国资委代表出资部门对传媒产业国有资产依法履行出资人职责，做到管人、管事、管资产相结合，达到对经营者的有效监督和管理，确保国有资产的保值增值。

国资委对传媒企业国有资产的监管在一定程度上具有与其他产业国有资产监管的一般特性。在监管过程中，国资委与传媒企业的关系，是出资人所有权与企业法人财产权的关系，而非行政隶属关系。依据《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，国资委享有所有者权益，但不直接干预传媒企业的日常经营活动。所出资的传媒企业作为市场主体和法人实体，享有《公司法》等所规定的权利，对其经营的企业国有资产承担保值增值责任，接受国有资产监督管理机构的监督管理，不得损害所有者权益。

首先，就“管人”而言，《公司法》明确规定股东大会具有投票“选举和更换董事，决定有关董事的报酬事项”^[10]，这里不应该包括“聘任或解聘经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项”^[11]，这些应该是董事会的权利（国资委作为股东可以通过董事会行使这些权利）。在管人、管事和管资产三项职能中，核心是管人，通过管人才能实现管资产和管事的目的。因此，国有资产监督管理机构应建立传媒企业负责人经营业绩考核制度，与其任命的企业负责人签订业绩合同，根据业绩合同对负责人进行年度考核和任期考核，确定所出资传媒企业负责人的薪酬和奖惩。

其次，在“管事”方面，《公司法》规定股东在公司中享有重大决策权，这里的重大决策权，除投票选举、更换董事和决定董事报酬的权利外，还应包括以下几个方面：1）决定传媒实体的经营方针和投资计划；2）选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；3）审议批准董事会的报告；4）审议批准监事会或监事的报告；5）审议批准传媒实体的年度财务预算方案、决算方案；6）审议批准传媒实体的利润分配方案和弥补亏损方案；7）对传媒实体增加或减少注册资本做出决议^[12]等。

再次，“管资产”可以包括按国家相关规定，负责传媒实体国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资等基础工作；协调所出资的传媒实体之间的国有资产产权纠纷；加强传媒实体国有资产产权交易的监督管理，促进国有资产的合理流动，防止国有资产流失；对所出资传媒实体的重大投融资规划、发展战略和规划，依照前文所提及的产业规划和产业政策履行出资人职责等^[13]。

当然，对传媒产业国有资产监督管理除具有与其他产业国有资产监督管理的一般性质之外，还具有其自身的特殊性——它在主要履行国有资本出资人职能同时，也必须配合监管部门，通过出资人职能的行使，确保国家意识形态和舆论导向功能的实现。这主要体现在“管人”上，要求国有传媒实体的负责人除了能做到国有资产的保值、增值，还必须严格遵守党和国家的大政方针，坚守社会主义宣传舆论阵地。

最后，在传媒产业国有资产监管方面，国有资产管理机构自身还有待于进一步完善，如人员选拔、任命、激励与约束机制的设计等方面。国资管理机构的官员拥有对传媒实体资产的实际控制权，却不享有剩余索取权，因而不能像真正的股东一样去行使传媒实体控制权，监督传媒实体经理人的行为。因此，国资委的人员素质、机构设置、自身监督等方面还有待进一步完善与健全，这样在国有资产监督管理过程中，才能真正形成权利、义务和责任相统一的国有资产监督管理机构。

4.服务职能

在政府部门与传媒实体的关系上，政府部门应定位于服务。政府部门要想有效地实施调控、管理和监督，就必须转变职能，搞好服务，“把卫星送入轨道”。这是由于：从政府职能部门角度看，作为上层建筑，必须为经济基础服务，只有把基础打牢，根基才能牢固；从传媒企业来看，其是市场运作的主体，并在一定程度上直接关系到政府的根基，因此，要想把传媒企业搞好搞活，政府部门在其中必须为其做好服务，否则，我国传媒企业将难以获得与国外传媒集团同等的外部条件，在竞争中必将处于更加被动的地位。

政府部门在行使对传媒产业的服务职能中可以着重从以下方面考虑：

一是培育和完善市场体系，着重发展金融市场、劳动力市场、技术市场和信息市场。在此过程中，政府部门应取消行政权力干预市场，避免造成资源配置低效甚至出现“寻租”、“创租”等现象；应充分发挥市场在传媒产业资源配置中的基础性作用，把精力主要集中于培育公开、公平、公正的宏观环境上——规范传媒实体行为，反对垄断和地方保护主义，打破我国目前传媒产业条块分割的格局。

二是政府主管部门可以牵头与国外大型传媒集团进行一些项目合作，实现管理经验、技术、人才等方面的资源共享。如宁波日报报业集团就和韩国某报业集团之间建立了联谊关系，双方通过互相交流、访问、考察、学习，提高了报业集团的运作水平。

政府在传媒产业中定位的及时校正，政府部门在传媒产业运营中职能的合理转变与充分发挥，必将为中国传媒业提供一个良好的成长环境，搭建一个宏大的发展舞台^[14]。