政府职能的定义与分类

“职能”是解决国家和政府“该做什么”和“不该做什么”的问题。1986年，政府职能的概念第一次作为一个带有普遍性的概念，由经济学界引入中国学术界。在总体上，政府职能是指国家机构依法对国家和公共事务进行管理时所应该承担的职责和所具有的功能，是政府的一种活动、一种作为，反映了政府活动的基本方向和主要方面。

何为政府职能，学界众说纷纭，并未形成统一的看法。主要的观点如下。其一，政府职能，简单地说，是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。其二，张国庆在《行政管理学概论》(2001年)中认为，“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关因其国家公共权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称”。其三，夏书章在《行政管理学》(1998年)中认为，“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题”。其四，朱光磊在《现代政府理论》(2006年)中认为，作为对政府职能研究和解释要更加深化、细化和具体化的第一步，应当把现代政府的职能具体划分为“政府的功能”与“政府职责”两个层次。也就是，把目前理论界关于政府职能的内容中相对原则的部分，纳入“政府功能”的范围，把关于政府职能的内容中相对具体的部分，纳入“政府职责”的范围。从上述论点中可以看出，有的学者对政府职能的定义是以广义的政府为依据，包括了所有国家机构的职能;有的则是针对狭义的政府，政府职能单指国家行政机关的职能。

作为一个复合范畴，政府职能有着丰富的内涵，可以依据不同的标准，对职能的内部构成进行不同的分类。同时政府职能又是一个历史范畴，在不同的国家或者同一国家的不同历史时期，政府职能具有不同的内容和特点。

依据不同的划分标准，对政府职能的分类各异。对政府职能的划分有以下五种:二职能说、三职能说、四职能说、五职能说、六职能说[5]。

“二职能说”把政府职能分为两类。传统的理论将政府职能分为对内控制和压迫被统治阶级，对外抵御他国和保卫本国不受侵犯。马克思、恩格斯把政府职能划分为政治统治职能和社会管理职能两类，且认为统治职能以社会管理职能为基础，政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。

“三职能说”把政府职能分为三类。亚里士多德认为联邦政府有三大职能，即军事职能、司法职能和议事职能。自由主义经济学家亚当·斯密则把政府的职能分成三部分:首先在于保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行和侵略;其次在于保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫;再次在于建立并维持某些公共机关和公共工程。谢庆奎在《中国政府体制分析》(1995年)中提出的“三职能说”，将政府职能分为镇压被统治阶级、防止外来侵略、组织经济和文化建设[6];与政府是广义还是狭义的定义相对应，他将广义政府的职能定义为立法职能、司法职能和行政职能。

“四职能说”把政府职能分成四类。如我国学者施雪华提出:政府职能应由阶级统治职能、社会管理职能、社会服务职能和社会平衡职能构成。温家宝同志将政府职能明确界定为:经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。

“五职能说”把政府职能分为五类。此说主要根据孙中山先生的“五权宪法”而来，即把政府职能分为行政、立法、司法、考选和监察五大职能。

“六职能说”把政府职能分为六类。斯蒂格里茨从经济学的角度把政府职能界定为促进教育、促进技术改善、支持金融部门、投资基础设施建设、防止环境恶化、建立和维护社会保障体系六类。我国台湾学者张金鉴则把政府职能分为维护、保卫、扶助、管制、服务以及发展六类。

上述五种分类，由于各自立足的视角不一，各自划分类别考察的历史现状不一，政府职能分类的结果自然就不同。然而，值得关注的是，政府的职能并非固定在某一划分的局域，而是呈现一种变动的状态，因此用一种静态的划分方法来梳理政府职能，显然有其自身不可克服的弊端。尽管静态的分类可以清晰地把握政府职能的各个方面，但是一旦脱离政府职能产生、发展的动态过程，其划分的准确性则值得怀疑，所以研究政府职能的发展就显得非常重要。