中央政府和地方政府的含义

一、中央政府和地方政府的含义

1．中央政府的含义

在理论和和实践中，“政府”有广义和狭义之分。“广义政府”是由所有国家机构组成的整体。但在区域行政的研究中，中央政府的定义来源于对“政府”一词的狭义理解。“狭义政府”可以说是近代资本主义社会对国家权力进行限制和职能分工的产物，即把国家权力划分为立法、行政和司法三权，而把政府归结于行政权力。以此为依据，政府是指国家机构中执掌行政权力、履行行政职能的行政机构。当今世界的任何政府都是根据层级的原则来实现对国家的治理，行政权力与层级对应被纵向划分，于是出现了不同层级的政府概念，即：中央政府和地方政府。中央政府是指在全国范围内总揽国家政务的政府机关，在政府体系中居于核心和最高地位。^[1]

行政权力的纵向划分形成了政府纵向行政体制。现代各国的政府层级设置，一般分三个层级，有的分为更多层级。在联邦制国家中，如美国设有联邦、州和州以下地方政府。联邦政府即中央政府；在单一制国家中，英国设有中央、郡和区三级，法国设有中央、大区、省和市、镇四级政府。我国政府纵向层级设置实际上有五个层级，即中央、省（市、自治区）、地（市）、县（市）和乡镇五级政府。中央政府仅指行政机关时，其法定名称为中央人民政府即国务院。我国1954年《宪法》对此作了明确规定：“国务院即中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”以后的几部宪法都延续了这一规定。由于政府纵向权力划分所依据的法理原则不同，联邦制国家和单一制国家形成了相区别的中央政府与地方权力关系。联邦制国家依据的是保留权力的分权原则。这一原则认为地方政府的权力是固有的，中央政府的权力是地方政府自下而上让予的。因此联邦制之下，中央政府的权力由法律以列举的方式明确规定。没有列举的属地方的保留权力，地方政府在行使这些权力时，不受中央政府的干预和限制，相对而言，具有较大的自主权。美国就属于典型的联邦制，1787年的《联邦宪法》形成了中央政府与地方政府协调与合作而非领导与被领导的关系。由于较为松散的中央政府与地方政府之间的权力关系，在联邦制国家，广泛使用的是“联邦政府”一词，而非“中央政府”，以区别于单一制国家。单一制国家遵循的是授予权力的集权原则。这一原则认为，中央政府的权力是固有的，地方政府的权力是中央政府自上而下授予的。因此在单一制之下，地方政府的权力来自于中央政府的授权，在所有权力归属中央政府的前提下，中央政府可以扩大、减少或者更改，也可以干预地方政府的事务。法律即使对中央政府和地方政府的权力范围作出规定，但属于专门法律的形式，可以通过立法加以改变。法国和中国就属于典型的单一制下的中央集权国家。这也是我国为什么在向地方适度分权的改革进程中，难以在法律上对中央政府与地方政府的权力做出明确划分的本质原因。

2．地方政府的含义

由于历史、文化及制度的原因，很难对“地方政府”一词做出准确、统一的界定。中西对地方政府的理解差异在于对地方政府范围的确定，即：中央政府和地方政府之间是否存在中间政府。在西方，不论是单一制国家或联邦制国家，通常将政府划分为三个层级。如英国将政府分为国家政府、区域政府和地方政府；美国将政府分为联邦政府、州政府和地方政府。区域政府和州政府就是介于中央政府和地方政府之间的中间政府。在我国，地方政府相对于中央政府而言，除了中央政府以外的各级政府都是地方政府。如《辞海》中认为：“地方政府是中央政府的对称，设置于地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。”可见，我国中央政府和地方政府之间并不存在中间政府。这样，我国的地方政府包括四个层级，即省、自治区、直辖市人民政府、市人民政府、县人民政府和乡人民政府。其中，县政府和乡政府构成我国的基层政府。按照《宪法》设有人民代表大会层级的政府称为一级人民政府的规定，街道办事处不属于基层政府组织，而称为政府的派出机构。中西相比较，西方国家对于地方政府的理解包含着这样一层含义：地方政府在中央政府、省或地区政府层级之下，直接由地方选举产生，具有地方税收权，直接向其管辖区域提供公共服务。因此在范围上，西方国家所指的地方政府相当于我国的基层政府。

虽然西方国家认为在中央政府和地方政府之间存在中间政府，但在不同的政治体制下，形成了相区别的中间政府与地方政府的关系。在单一制国家，国会是制宪和立法权力的唯一来源，中间政府执行的是中央政府的意志，是中央政府的延伸，直接控制地方政府。在很多欧洲国家，具有较强的地方公共事务的自由裁量权，并呈现进一步分权化的趋势，但在本质上，权力的配置始终是金字塔式。在联邦制国家，联邦和各州之间实行分权制，从广义政府的角度，州政府和地方政府之间属于典型的单一制的政府体制。地方政府是州政府的创造物，其权力和职能都是由州宪法以及州议会所颁发的宪章确定的。恰如美国著名的狄龙法则所言：“正如它（州政府）可以创造它们（地方政府），它也可以废除它们。如果它可以废除它们，那么它也可以掠夺它们的权力和控制它们。”^[2]从狭义政府的角度，州政府和地方政府的关系就相当于单一制之下，中央政府和地方政府的关系。

关于地方政府，不同国家、不同学者的理解差异还体现在对地方政府类型的划分上。在美国，地方政府的类型大致包括县（教区）、乡、镇、自治市、服务特区、学校区等。英国，地方政府的规模差别很大，通常和一些拥有税收权的非地方性公共部门机构（如跨区域性企业）很难区分。法国权威的《拉鲁斯百科全书》没有“地方政府”这一词条，只有“领土行政府单位”的称谓。在我国，争论多是围绕地方政府是否只包含国家行政管理机关而展开。说到底，这仍然是一个“大政府”和“小政府”的视角问题。为了全文视角的一致，我们认为地方政府仅指地方行政机关。综合以上分析，在我国，地方政府是由中央政府依法设置，在其行政辖区范围内为当地人口提供公共服务的行政机构。