地方政府与中央政府环境利益目标的一致性分析

中央与地方之间的关系表现为一种利益关系，该利益关系中也包含了环境利益关系。从理论上说，地方政府与中央政府之间在环境利益目标上存在着一致性，但是由于种种原因，二者之间也存在着差异。

（一）计划经济时期地方与中央的环境利益目标的一致性

计划经济时期，国家利益是最重要的，其他主体的利益都处于相对次要的地位。由于当时国内外复杂的形势，在国家利益中，国家安全被排在首位，其次是经济发展。新中国成立初期，美国对我国采取了经济封锁与政治包围政策，新中国要防止美国的军事入侵与国民党的卷土重来。20世纪60年代，中苏关系恶化，苏联的扩张主义严重威胁着我国北部的安全，在中苏对抗的70年代，我国北部的安全利益主要是防止苏联的武装进攻。^[11]我国原本是经济落后的农业国，又经过连年战争，在新中国成立初期基本处于一穷二白的状态，因此使国家富强是当务之急，经济发展自然也被置于重要位置。在计划经济时期，安全利益与经济利益在国家利益中处于最重要位置，生态环境保护不仅没有受到应有的重视，反而在两次群众运动中遭到严重的破坏。

计划经济时期，中央与地方的利益是高度统一的，地方政府基本没有自己的利益，即使有利益诉求也无法得到体现。地方政府的利益绝对服从中央政府的利益，地方政府的作用在于：一方面帮助地方企业争取指标，另一方面完成中央下达的任务。地方政府对经济效益与资源环境问题毫不关心，即使关心本地区的环境问题，也会由于无资源调配权、无经济资源而无法采取实际行动。因此，在环境利益方面，中央与地方的目标是一致的。

（二）转轨时期地方政府与中央的环境利益目标的一致性与差异性分析

阎学通认为，冷战结束后，中国首要的国家利益是经济利益，其次是政治利益与安全利益。^[12]如今，生态安全作为安全利益已经进入国家利益的范畴。国家对环境利益的关注始于20世纪70年代，真正重视则始于20世纪90年代。从1996年开始，我国将可持续发展作为国家战略；党的十六届五中全会明确提出建设“两型社会”；党的十七大提出了建设“生态文明”。我国在经济发展过程中的资源环境代价很大，如果不加以重视，环境问题将成为经济发展的障碍，以致影响人口、经济与社会的可持续发展。因此，经济利益、环境利益以及其他利益构成了整体的国家利益。

我国是一个大国，由23个省、2个特别行政区、5个自治区和4个直辖市组成。国家环境利益目标的实现依赖于各地区环境目标的实现，国家在全国范围内实施可持续发展战略，并希望地方在发展经济的同时兼顾环境保护，走可持续发展之路。地方是本地区各种利益的代表，其同样希望本区域经济社会协调发展。因此，地方与国家的根本利益是一致的。但是，由于种种原因，二者在环境利益目标上存在着明显差异。

1.中央与地方政府官员目标函数的差异导致二者环境利益目标的差异

地方与国家的关系也就是地方与中央的关系。由于地方与中央事务由各级政府具体制定与实施，因此地方与国家的关系也就是地方政府与中央政府之间的关系。各级政府作为一个行为主体，其有着自身目标的追求。由于地方政府与中央政府之间偏好结构不同，导致二者目标函数存在差异，因此在环境利益目标上也存在着差异。

中央政府代表国家创造与实现国家利益，其利益范围是全局性的；地方政府为的是地方或者本辖区的利益，其利益范围是区域性的。各级政府都是由政府官员组成，官员又有着自身利益的考量。“每个人都追求自身利益”是布坎南理论的核心假说，公共选择理论将经济人范式从分析经济活动推广到分析政治活动，使经济人既可以用来分析官员与政治家的行为，也可以用来分析选民的行为。然而，这并不意味着公共选择理论对分析我国的现实状况完全适合。公共选择理论描述的是两党或者多党竞争的理论，其并不适合我国，但是关于个人利益最大化问题、利益集团问题等的分析是适合分析我国的现实问题的。尼斯卡兰在《官员与代议制政府》一书中认为，官员是追求预算最大化的，一个官员可能追求下列目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权利、任免权、机构的产出、容易改变的事物、容易管理的机构。”^[13]1975年，尼斯卡兰在《官员与政治家》一文中构造了官员效用最大化模型，认为官员的效应函数包含了官员的收入与由他的职位带来的非货币收入集合。总的来说，无论是出于效用最大化还是预算最大化，官员是追求利益最大化的。政府利益包括经济利益、社会公共利益，官员的行为主导着政府的利益，但是地方官员的利益除了上述两个方面利益外，还包括官员们的自身利益。

对于地方政府来说，经济利益包括地方经济发展、地方政府财政收入；社会公共利益指的是辖区内人民应该享受的社会公共利益，如教育、医疗卫生、就业与社会保障、生态环境、社会治安等；官员们的自身利益主要是得到上级政府部门认可，从而带来职位升迁与个人社会地位的提高。同时，官员个人利益也包含着官员个人的经济收益。因此，地方官员效用的目标函数可以表述为：L＝F（E，P，I）。在此函数中，E为经济利益，P为社会公共利益，I为官员自身利益。于是，地方政府会通过改变函数的三个变量来达到效用最大化。

对于中央政府来说，政府官员也是效用最大化者，但是由于国家与地方的差异、中央官员与地方官员所处官僚层级的差异，使得二者的偏好体系与目标函数也存在着差异。曹红钢认为，中央政府的目标包括四个方面：第一是维护统治地位，这是政府首要的追求；第二是保障民族利益；第三是制度偏好，就是对一定的制度形式表现出某种特殊的感情；第四为其他目标，包括经济增长、发展，以及人民生活水平的提高等。^[14]

对于中央政府官员来说，其已经处于官僚层级结构最顶端，不存在与地方政府官员具有相同意义的升迁利益动机。因此，中央政府官员的利益与政府利益基本是一致的，即本国经济发展、社会稳定、国民的公共福祉。另外，有的研究者认为中央政府官员具有历史荣誉感心理，即“名垂青史”的情结。^[15]这种情结能激励中央政府官员为人民与子孙后代的福利考虑，为中华民族的永续发展考量，而且更能激励政府官员的公共利益动机，而不是个人私利动机，因此该情结可以包括在中央政府官员的目标函数的社会公共利益中。此处假设中央政府官员不存在个人利益，则中央政府官员的目标函数C＝F（S，E，P）。其中，S为国家稳定，E为经济利益，P为社会公共利益。

从理论上来说，中央与地方政府官员的目标函数中都包含着社会公共利益，所以在环境利益目标上二者应该一致。但是在二者的目标函数中，地方政府除了本地区的利益之外，还包含着个人利益。由于个人利益的存在，可能会导致地方政府偏好远离应该实现的环境利益目标，从而使地方与中央的环境利益目标出现偏差。

2.地方政府事权与财权不对称导致二者环境利益目标的差异

自1994年实行分税制以来，中央与地方财政收入的规模都经历了较快的增长，财政收入的绝大部分来自于税收。在税收收入增长速度上，地方政府特别是县级政府收入与全国相比较，1993年至2006年县级财政增长速度低于全国水平3个百分点。^[16]并且，在省级以下分税制财政体系中，存在着税收收入重心向省及市上移的现象，县、乡税收收入的独立性与稳定性较差。实行分税制以后，中央与地方财政收入的比重1994年为55.7∶44.3，2000年为52.2∶47.8，2011年为49.4∶50.6；中央与地方的财政支出比重1994年为30.3∶69.7，2000年为34.7∶65.3，2011年为15.1∶84.9。可以看出，在21世纪近10年内，中央政府财政支出比重不断下降，地方政府支出范围不断扩大，原因在于中央政府不仅下放了许多支出责任，原来由国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担，现有的基本公共服务职能由县、乡两级政府承担，它们为全国的农村人口提供了基础教育、基本医疗以及公路和农村基础设施建设。^[17]地方财政自给能力差，自给系数基本维持在0.6左右，这意味着地方政府支出的40%来自于中央政府的转移支付。^[18]

财政收入向中央集中的趋势越来越明显，而各类公共服务事权向下转移的趋势在逐步增强。在全国的财政分配中，中央政府集中了大部分收入，在地方政府的财政分配中，省级政府集中了很大一部分财政收入，但是越是上级政府承担的公共服务责任越小，这就造成基层财力与所承担的事权不相匹配，而且二者的缺口日益增大。环境治理投资属于社会公共服务投资，根据2010年城镇环境管理投资情况，地方项目完成投资占总投资的比重为99.1%，中央仅占0.9%。在地方环保完成项目投资中，市级以下政府投资所占比重为75%以上，县级政府所属投资占55%以上，省级政府投资只占5%。^[19]由于中央与地方的财权与事权不对称，地方政府要承担过多的事权而财力有限，于是会导致地方政府将有限的财力用于见效快、经济效益好的项目而忽视见效慢的项目投资。财政困难使地方政府偏好于经济发展，忽视生态环境保护，因为经济发展可以促进财政收入增加，而只有财政收入增加了，地方政府才有更多的财力推动其他方面的发展。地方政府的这种发展战略与国家的可持续发展战略并不相符，也背离了中央政府的环境利益目标，而我国地方财政困难在一定程度上促使地方政府的环境利益目标偏离中央政府的环境利益目标。

3.地方政府官员政绩观导致地方政府与中央环境利益目标的差异

由于地方政府官员与中央政府官员处于官僚层级的不同位置，因此二者自利化程度存在很大的差异。中央政府官员处于官僚层级的最顶端，自利倾向比较小，而地方政府官员却不一样，其存在着很大的晋升动机，进而导致其行为目标与中央政府官员存在很大的差异，特别是在环境利益上。中央政府对环境问题很重视，可持续发展已经成为我国的基本国策。相比较而言，地方政府对环境问题的态度复杂得多，一方面是由于地方政府财政紧张，事权与财权严重不对称，另一面在于环境治理与环境问题的解决是一个长期的过程，短期内花大量的资金进行环境治理与环境保护很难看到治理效果，因此追求晋升动机的地方政府官员在环境保护上激励不足，而更愿意投资于那些显性的、在短期内能看出成效的项目。

在我国，官员晋升与地区GDP存在极强的相关性，根据周黎安（2005）的研究，省级官员的晋升概率与省级GDP的增长率呈显著的正相关关系。^[20]对政府官员的政绩考核基于各种指标，在20世纪90年代，主要以GDP为核心的数量指标进行考核，地方政府官员也因此将GDP增长率置于工作的中心位置。这一考核体系产生了积极与消极两方面的影响，积极方面是促进了各地区经济的发展，消极影响则在于各地区以经济增长为中心，经济增长方式粗放，地方保护主义盛行，重复建设与恶性竞争屡屡发生，进而忽视了包括环境保护在内的社会公共服务。近年来，党和政府认识到以GDP为中心的考核指标的局限性，进而以科学发展观指导政府经济发展，在官员的政绩考核指标中加入了环保、保障房、维稳、矿难、民意调查等指标，其中有些指标具有一票否决的作用。^[21]对地方官员的指标化考核方式，虽能使政绩量化，为考核与政府间的横向比较带来方便，但是这种考核方式存在着几大缺陷。首先是加剧了地方政府的“机会主义”行为，在委托代理关系中产生“逆向选择”与“道德风险”。例如，地方政府会产生在短期内使“有形政绩”最大化的动机，不惜财力兴建“政绩工程”“形象工程”来吸引眼球，以此获得高度评价。对于那些不易被量化的“无形政绩”则缺少关心，因为太多的“无形政绩”不仅耗费有限的财力与时间，而且不易被上级觉察并获得表彰。对于个人利益最大化的代理人，他们会强烈关注有形的、易于量化和观察的公共工程，而对于难以量化的、隐性的、见效慢的公共产品（如人均生活水平、环境质量）则予以极少的关心。其次是产生地区间的恶性竞争与不合作。由于政治晋升的人数有限，一个地区的政府官员晋升机会的提高就是另一个地区官员晋升机会的下降。因此，在晋升博弈中，同级地方官员面临的是一场零和博弈，参与人有激励从事有利于本地区经济发展的事情，对有利于竞争对手地区的事情毫无激励，对于那些利己不利人的事情激励反而很充分，而有利于各地区的双赢合作的事情则激励不足。因此，周黎安认为这也是处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意合作却愿意支持恶性竞争的原因。^[22]地方政府关心本地区的经济发展，对于由于经济发展引起的外部不经济予以忽视，因为对外部不经济结果的治理有利于邻近地区。在很多情况下，地方政府采取一种短视行为发展经济，并不惜以资源低效利用与环境恶化为代价。由于政治晋升动机的激励，政府官员的政绩观一定程度上偏离了社会公共利益，追求有形的政绩而忽视隐性的政绩，地方政府官员政绩观的偏差导致了地方政府的环境利益目标与中央政府的环境利益目标的不一致。