中央政府层面的反思

第三章　政府行为分析（一）：中央政府层面的反思

以诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育的生成和发展，客观上要求政府行为的介入。通过对民办高等教育制度变迁的历程考察，不难发现，民办高等教育生成和发展的过程，也恰恰是政府权力不断嵌入的过程。而现实中政府权力通常体现出科层化的特征，政府权力的拥有者也决非单一的实体，而表现为多层级。正如大卫·金指出的：“公共经济学中的许多讨论都隐含地假定：在任何国家，公共部门都是由单一的政府实体组成的。然而，在实践中，每个国家实际上都有若干级次或层次的政府。除中央政府以外，通常都存在一级或多级的地方政府。”^[1]受政府层级因素的影响，政府本身也存在多元利益目标，尤其对于我国这样一个正处在体制改革中的政府而言，利益目标多元化更是在所难免。基于此，对我国民办高等教育制度变迁过程中政府行为的分析，也就不能简单笼统地将中央政府与地方政府纳入到同一个单位实体中，而应该区别对待。本章旨在对我国民办高等教育制度变迁过程中中央政府的行为进行解析。

第一节　中央政府的权力嵌入与政策偏好

改革开放30余年来，我国各个领域、各个部门、各个单位以至每个人都发生了很大的变化。中国每天都在谱写新的篇章，每天都有新的故事发生。而这一切，包括已经过去的、现在正在进行的以及将来可能要发生的，始终都离不开这样一个宏观背景，即中央政府正在有意识地推进从计划经济体制向市场经济体制的转轨。在这样一个宏观背景下，伴随着中央政府权力的不断嵌入，我国民办高等教育得到了复苏和重建。

一、中央政府的权力嵌入

政府行为介入民办高等教育的生成和发展过程，本质上也就是政府权力不断嵌入的过程。而政策是“对社会价值的权威性分配”^[2]，是“政府选择作为或不作为的行为”^[3]。因此，要展现中央政府介入民办高等教育的行为，可以通过对民办高等教育的政策变迁的梳理来进行。若以重大政策供给时间为依据，我们可以将中央政府关于民办高等教育的政策供给划分为五个时期，分别是起步摸索时期（1982～1987年）、调整规范时期（1987～1992年）、快速发展时期（1992～1997年）、规范控制时期（1997～2002年）、依法治理时期（2002年至今）。

（一）起步摸索时期（1982～1987年）

20世纪70年代末80年代初，我国民办高等教育就已经孕育并萌芽，表现为一些民间团体和个人、民主党派开始创办小规模培训班、自考助学班和文化补习班。但此时，在国家法律层面，民办高等教育还缺乏合法性。因此，寻求政策部门的社会认同，一开始就成为民办高等教育办学者的合法性诉求。1982年11月26日，彭真在《中华人民共和国宪法》修改草案报告中指出，“我国文化比较落后，为了较快地发展教育，既要靠正规的学校教育，又要靠各种形式的业余教育。国家一定要用足够的力量举办教育事业，同时又要发动各种社会力量，包括集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会组织以至经国家批准的私人办学者，采取多种形式和依靠广大群众来举办教育事业”^[4]。《中华人民共和国宪法》修改草案在一定程度上反映了当时政策部门已经意识到民间的私人办学诉求，并给予了初步的认可。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》第十九条规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，这是我国恢复民办教育政策的起点，为民办教育的发展提供了宪法依据，从而也标志着我国民办高等教育开始走向复兴。1984年，国家教育委员会发布《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》，把社会力量举办民办高等学校的申请审批、招生考试、学籍管理、经费财务、毕业录用等全面置于行政监督的约束之下^[5]，这一规定也初步奠定了我国民办高等教育政策的基本框架。1985年5月27日，国务院正式发布《中共中央关于教育体制改革的决定》。该文件指出，“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和私人捐资助学，但不得强迫摊派”。1986年4月12日通过的《中华人民共和国义务教育法》第九条规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。”1987年7月8日，国家教育委员会发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》。《关于社会力量办学的若干暂行规定》指出，“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，在此基础上，《关于社会力量办学的若干暂行规定》对社会力量办学形式、招生、广告、经费、账务、审批、文凭发放、教师聘任等方面都作了详细规定。如果说1984年国家教育委员会发布的《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》奠定了我国民办高等教育政策的基本框架，那么1987年国家教育委员会发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》则是我国关于社会力量办学的第一个系统和全面的规章，标志着我国民办教育走上了有法可依的法制轨道。^[6]

总之，从1982年《中华人民共和国宪法》的出台到1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》的发布，我国民办高等教育从最初的合法性的缺失过渡到合法性的初步认同，中央政府也完成了民办高等教育发展第一阶段的政策供给。

（二）调整规范时期（1987～1992年）

20世纪80年代中期，伴随着社会力量办学的合法性逐渐得到政策部门的承认，民办高等教育机构开始寻求更广泛的社会认同，一些民办高等教育机构甚至采用非常规的方式，诸如刊发虚假广告，擅自许诺发放国家承认的学历文凭等方式扩大高校的影响力。针对这些现象，中央政府出台了一系列针对性政策试图对此进行调整和规范，如1984年4月7日，教育部、国家工商局联合发布的《关于刊登文化、教育、卫生广告的通知》，1986年中央宣传部、国家教委发布的《关于不得乱刊登办学招生广告的通知》等，而1987年国家教育委员会发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》则是一个综合性规章制度。《关于社会力量办学的若干暂行规定》的出台，标志着社会力量办学进入了有法可依的办学轨道。这实际上也意味着国家政策部门对社会力量办学的管理开始有意识地从最初的粗线条的约束过渡到细致化的规定。如1987年12月28日，国家教委、财政部联合发布了《社会力量办学财务管理暂行规定》，指出了社会力量举办的学校财务管理的基本原则，并对社会力量办学的经费来源、经费支出、日常财务管理等作了详细规定，同时，也对社会力量举办的学校停办时的措施以及财、物及债权债务的清理作了原则性规定。1988年10月17日，国家教育委员会发布了《关于社会力力量办学几个问题的通知》，对当时社会力量办学过程中存在的较为严重的管理体制、跨省（市）设分校招生和学历文凭等问题作出了明确的规定。同年10月24日，国家教育委员会又发布了《社会力量办学教学管理暂行规定》，对社会力量办学的培养目标、课程设置、教学计划、教学大纲、教材建设、教师聘任、教学场所、学籍管理以及其他与教学相关的方面作了详细部署。1991年3月14日，国家教育委员会发布了《关于不得擅自颁发毕业证证书的通知》，规定未经国家教育委员会和原教育部批准的学校，一律不得擅自颁发高等教育毕业证书。同年8月21日，国家教育委员会、公安部又联合发布了《社会力量办学印章管理暂行规定》，对社会力量办学单位印章刻制的程序、印章的式样与尺寸以及学校用印章行使规定范围内的权力、履行规定范围内的职责，并对其产生的行为后果承担的法律责任等作了进一步的说明。

总之，这一阶段中央政府关于民办高等教育的政策供给有一个演变的趋势，即由初期约束的粗线条到后期规范的细致化，如小到校名的规范、印章的管理上。并且，这一阶段，中央政府的政策供给偏重于对民办高校的调整和规范。“这一时期存在一些不规范的现象，社会各界和教育主管部门对此常以纠偏的姿态出现。80年代末90年代初，社会的争议多在‘姓资姓社’、‘姓公姓私’之中，各方面都未把发展民办教育列入工作日程。”^[7]虽然截至1991年底，全国民办高等学校及民办高等教育机构数量达450余所，但国家承认学历的民办高校数只有10所，显然中央政府对于民办高等教育第一行动集团的学历文凭发放权的制度诉求，并没有作出积极回应。结果在这一时期，国家虽然“鼓励支持”社会力量办学，但是并没有具体操作层面的政策措施予以配套；虽然肯定“社会力量办学是我国教育事业的组成部分”，但也只能是“国家办学的补充”。

（三）快速发展时期（1992～1997年）

1992年邓小平南方谈话和党的十四大召开，为社会力量办学提供了一个新的机遇。十四大报告指出，“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法”。南方谈话和十四大进一步破除了人们“姓资姓社”的思想束缚，继此我国办学体制的改革有了突破性进展。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》发布。纲要指出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，并提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。这也是国家首次明确社会力量办学的16字方针，突破了前期关于民办教育粗线条的所谓鼓励和支持的政策。同年，国家教育委员会发布了《民办高等学校设置暂行规定》，明确了民办高校设置标准、设置申请、评议审批、管理、变更与调整等相关问题。该年全国人大也通过了《中华人民共和国教师法》。该法第三十二条规定：“社会力量所办学校的教师待遇，由举办者自行确定并予以保障。”1994年6月14日，中共中央召开了全国教育工作会议。李岚清在会议上“关于民办教育问题”的总结中指出：民办教育是社会主义教育事业的组成部分，发展民办教育，是当前教育体制改革的重要内容。这也突破了前期的民办教育是社会主义国家教育事业的“组成部分”、“国家办学的补充”的政策界定。

更重要的是，这一时期国家教委出台了专门针对民办高等教育的扶持政策，以试图解决民办高等教育第一行动集团的学历文凭发放权问题。1993年，国务院办公厅转发了国家教育委员会《关于进一步改革和发展成人高等教育意见》的通知，要求“国家教委负责指导和管理社会力量办的高等教育，进行国家认可的文凭考试”。学历文凭考试的试行为民办高等教育机构的发展开辟了广阔的空间，表明了中央政府对民办高等教育机构的市场准入和学历文凭认可的诉求作出了一个积极回应。因此，从1993年以来，非学历民办高等教育机构要想寻求市场准入和学历文凭认可，除了自考助学外，有了第二条途径，即进行学历文凭考试。1993年国家教委在北京开始学历文凭考试试点，至1996年共批准18个省、自治区、直辖市近500所民办高等教育机构开展试点。1994 年2月，国家教委又首次受理和审批了民办黄河科技学院、上海衫达学院等六所民办高校具备颁发学历证书资格。

由于民办高等教育第一行动集团的学历文凭发放权得到政策部门相对积极的响应，民办高校也取得了较大的发展。这一时期，全国新增民办高等教育机构800余所，从1991年的450所增到1995年的1219所。1996年，民办高校及高等教育机构在校生首次突破百万人，达114．54万人。^[8]但遗憾的是，伴随着民办高等教育的快速发展，民办高等教育机构前期办学违规现象依然层出不穷。针对这些问题，1994年国家教育委员会发布了《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》，重申了民办高等学校颁发学历文凭问题的相关规定；同年11月，国家教育委员会办公厅发布《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》，其中指出，“教育事业历来都不能以营利为目的，对以办学为名而牟取高利尤不能容忍”；1996年国家教育委员会又发布了《关于加强社会力量办学管理工作的通知》以及《关于社会力量办学管理经费问题的意见》等。

总之，从1992年至1997年五年间，中央政府出台的民办高等教育政策与法规十分密集。这一阶段，民办高等教育虽然取得了较大的发展，但由于民办高等教育机构违规问题的不断出现，民办高等教育亟待加强规范。1997年国务院颁布《社会力量办学条例》。《社会力量办学条例》第五条规定：“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”最终，以《社会力量办学条例》为标志，民办高等教育开始从快速发展时期进入规范发展时期。

（四）规范发展时期（1997～2002年）

《社会力量办学条例》是我国第一部民办教育行政法规。尽管《社会力量办学条例》第五条规定了“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”，但它的出台标志着我国民办教育发展进入了依法办学、依法行政、依法管理的新阶段，尤其是1997年10月14日，国家教育委员会发布了《实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》，对社会力量办学的统筹规划和监督管理作了详细规定，同年12月4日，国家教育委员会、劳动部又联合发布了《关于实行社会力量办学许可证制度有关问题的通知》。这在一定程度上也为民办高等教育办学行为的监管提供了制度平台。因此，1997年作为一个分水岭，在某种程度上起到了承前启后的作用，有助于民办高等教育的规范发展。在此背景下，1998年8月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国高等教育法》。该法第六条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”这突破了1997年《社会力量办学条例》第五条的束缚，意味着中央政府对民办高等教育抑制政策的松绑。1998年12月，教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》。该行动计划指出，“今后3～5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”中央政策这种表述较之于1993年《中国教育改革和发展纲要》中的“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”的表述又有了很大进步。因为社会各界办学并没有突出民间力量办学，所以行动计划在政策表述上有意突出了“民办学校”一词。不过，既然是“公办学校和民办学校共同发展”，那么“社会各界共同参与”也就成为累赘，这样1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》在表述上又明确为“形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”，同时该决定指出，“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验”，“在发展民办教育方面迈出更大的步伐，鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校。”为了响应决定精神，2000年1月，国务院办公厅下发《关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》，将高等职业学校审批权下放到地方。至此，一直集中在中央政府的民办高校学历教育审批制度得以打破。同时，既然在政策层面将办学体制界定为“以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展”，那么相对于民办教育而言，政府就应该承认投资者的产权与合法的经济利益。办学者的产权与合法经济利益诉求也自然浮出水面。也因此，在这一时期，民办教育的产权问题、营利性问题、内部管理体制问题等开始引起了办学者、政府、学术界的关注，社会上对民办教育立法的呼声也越来越高。1998年，第九届全国人大将民办教育的立法工作列入了人大的立法规划。这样，经过数年的酝酿，2002年12月28日，《民办教育促进法》正式出台。《民办教育促进法》的出台一定程度上也是对这些问题的法律回应。

《民办教育促进法》是我国第一部民办教育立法。相对于1997年《社会力量办学条例》，《民办教育促进法》的出台意味着民办教育的规范发展真正做到了有法可依。民办高等教育在这一时期也取得了较大的发展，2001年，全国民办高等教育机构已经增至1202所，注册学生113万人，其中具有颁发学历文凭资格的民办高校已经有89所，在校生140359人，分别比1996年增加了4．6倍和10．7倍。^[9]需要指出的是，民办高等教育以往出现的一些问题，诸如缺乏必要的办学条件，办学行为不规范，教育教学质量难以保证，少数民办教育机构在招生、广告宣传、证书发放等方面存在着虚假许诺甚至欺诈行为等，在这一时期依然上演。同样，面对这些问题，国家也相应出台了一些补救措施，如2002年《教育部关于进一步做好民办高等教育机构招生工作的意见》以及同年的《教育部关于进一步规范民办教育机构办学秩序的通知》。

总之，《民办教育促进法》的颁布，掀开了我国民办教育发展史上崭新的一页，也标志着我国民办教育真正进入了依法治理的新阶段。

（五）依法治理时期（2002年至今）

2002年以来，以《民办教育促进法》为依据，遵循依法治理的原则，中央政府关于民办高等教育重大政策供给主要体现在三个方面，一是进一步明确民办高等教育规范管理的有关政策，并加强落实；二是为独立学院发展提供了合法化的依据；三是取消了高等教育学历文凭考试。这三大政策供给对于民办高等教育的发展产生了复杂的影响。

首先，中央政府为进一步明确和加强落实民办高等教育规范管理的相关政策，出台的规章制度主要有2004年的《民办教育促进法实施条例》、2006年国务院办公厅印发的《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》、2007年教育部颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》、2008年的《独立学院设置与管理办法》等。《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》的出台，使得民办教育获得了立法的鼓励和支持，但是民办高等教育的产权、营利性及其内部管理体制等问题并没有得到真正解决。《民办教育促进法》第五十一条以“出资人可以从办学结余中取得合理回报”的表述对营利性问题作出轻描淡写的回应。《民办教育促进法实施条例》第三十八条虽然规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”但这使得民办高校举办者和出资人处于两难选择中，即必须在合理回报和税收、优惠政策中作出抉择。事实上，现实中的民办高校举办者和出资人出于税收和优惠政策等原因通常都放弃了合理回报。《民办教育促进法》中的“促进”二字，其实质性作用还很难充分体现出来。

其次，中央政府出台的系列政策，促进了独立学院的合法化，从而在一定程度上恶化了民办高等教育的生存环境。2003年，教育部下发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》指出，独立学院专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。2008年教育部下发的《独立学院设置与管理办法》重新对独立学院给予定性，指出独立学院是指实施本科以上学历教育的普通本科高校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费，举办的实施本科学历教育的高等学校。如果说2003年教育部文件尚将独立学院性质界定为混合性质的话，2008年的文件则明确规定了独立学院是民办高等教育的重要组成部分。在这个意义上，独立学院必将与传统民办高校分割市场。但显然，独立学院相对于纯粹的民办高校而言，具有先天的优势：既有母体大学的光环笼罩，又有颁发独立文凭的制度支撑。因此，独立学院的异军突起，很大程度上挤占了传统民办高校的生源市场。虽然是在同一个法制天空下，但传统民办高校与独立学院根本不具备共同的竞争起点。根据《2012年全国教育事业发展统计公报》，全国民办高校707所，而其中独立学院经过仅十年时间的发展，已有303所。

再次，2004年6月，教育部发布了《关于取消高等教育学历文凭考试的通知》，这意味着一大批依赖于学历文凭考试的非学历民办高等教育机构，面临着要么转轨要么淘汰的风险。众所周知，国家“举行文凭考试，既为条件较好的试点机构逐步‘升级进位’到可自己颁发毕业证书的水平，增加了国家考试检验认定的过渡性‘台阶’，也为国家教育行政部门通过对其参加文凭考试的合格率来评估教学质量优劣提供了较为客观的依据”^[10]。学历文凭考试政策对于那些非学历民办高等教育机构提升办学层次具有举足轻重的作用。因此，学历文凭考试政策的取消，不仅仅意味着非学历民办高等教育机构试图通过学历文凭考试的方式吸纳生源的历史已经终结，而且也表明那些不具有独立颁发学历文凭资格的高校想在市场竞争中获得一席之地将更难上加难。

总之，2002年以来，尽管民办高等教育发展进入了依法治理的新阶段，但中央政府的政策供给显然并没有给民办高校带来更大的发展空间，相反，民办高校的办学面临的挑战将更加严峻。

综上所述，民办高等教育生成和发展的历程，也恰恰是中央政府权力不断嵌入的历程，中央政府的政策供给具有明显的渐进性和滞后性。

第一，中央政府政策供给的渐进性。中央政府关于民办高等教育的性质的定位，民办高校的设置条件、审批，民办高校颁发学历证书等问题的政策供给都不是一步到位的，通常都经历了一个循序渐进的过程。譬如关于民办高校的性质问题，20世纪80年代前后，时任国家主席的李先念同志对当时刚刚出现的民间办学现象给予“拾遗补缺”的认可和定位。1987年7月国家教委发布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，明确“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。1994年，李岚清同志在《关于民办教育问题》的报告中指出，民办教育是社会主义事业的重要组成部分，发展民办教育，是当前教育体制改革的重要内容。尤其是2002年《民办教育促进法》的出台，更以立法的形式保障了民办教育是社会主义事业的组成部分。从最初的“拾遗补缺”到后来的“组成部分”再到“重要组成部分”，以至于立法的保障。因此，中央政府关于民办高等教育的性质定位具有显明的渐进性特征。

第二，中央政府政策供给的滞后性。中央政府的权力嵌入，也不完全是中央政府的主动感知，相反很多时候，政策的触发机制来自民办高等教育办学实践中的问题和危机，这使得中央政策往往具有明显的滞后性和补救性特征。同时对于民办高等教育机构的市场准入、学历文凭以及产权和营利性诉求等，中央政府也并没有完全表现出积极回应的态度。相反，很多时候是犹抱琵琶半遮面，中央政府严格控制民办高等教育的市场准入和学历文凭的认可，对产权和营利性诉求也仅仅给出了一个模糊性的认可。“国家既想利用民间力量缓解高等教育市场的压力，又不愿意把高等教育的办学权、管理权‘还治于民’。这种深层尴尬既表征着中国民间高等教育宏观制度变革的某种进步，又证明了变革本身的有限性。”^[11]

二、中央政府的政策偏好

综观改革开放30余年来民办高等教育的政策变迁，中央政府关于民办高等教育的政策供给在内容上又带有一定的连续性和传承性，主要表现在国家监管、政府管制和政策不对三方面，它们代表了中央政府关于民办高等教育的政策导向。

（一）国家对学历文凭发放权及其认可权的双重监管

所谓国家对学历文凭发放权及其认可权的双重监管，是指国家保留对学历文凭的发放权及其认可权。凡欲取得学历文凭的发放权及其认可权，须经国家部门同意，否则不得随意颁发学历文凭，国家也不承认其学历和学位。

众所周知，我国民办高等教育最初是以非学历教育形式出现的，短期培训、自考助学、文化补习是其发轫的形态。但是也正是从民办高等教育的发轫开始，我国政府就对民办高等教育实行学历文凭发放权及其认可权的双重监管。因此，这也就决定了民办高等教育第一行动集团必然要向国家提出学历文凭发放权和认可权的诉求。而面对高等教育市场供不应求的压力，国家一方面鼓励民办高等教育的发展，希望引入民办高等教育资源以扩大高等教育供给，但是另一方面又继续保持国家对学历文凭发放权和认可权的双重监管，严格控制民办高等教育机构从事学历教育。而长期以来，我国企事业单位的用人制度与学历文凭制度又紧密挂钩，高等教育市场需求压力很大程度上来自于学历教育而不是非学历教育。这无疑影响了民办高等教育招生，阻碍了民办高等教育的发展。大多数民办高等教育机构实际上处于高等教育的边缘地带，很难突破国家学历教育制度的桎梏，进入高等教育系统的核心。正如有学者指出的：“目前我国的高等教育基本由国家垄断，虽然陆续兴办了一些‘民办大学’，但实际上在一千多所民办大学中，只有极少数经过国家批准可以自己发放学历文凭，而它们所发放的文凭多数也只是国家文凭考试证书，没有学位文凭的发放权。其余的绝大多数的民办大学，甚至不能制发毕业证书，只能发给结业证书。所以，目前的‘民办大学’远不能说是真正意义的‘大学’。”^[12]

面对民办高等教育第一行动集团对学历文凭发放权及其认可权的诉求，国家为了尽可能满足民办高等教育的制度需求，也就相应派生了高等教育自学考试制度和学历文凭考试制度，从而为民办高等教育的发展开了一道缺口。但是也就是这样一道缺口，到了2004年又开始收拢，教育部宣布取消学历文凭考试制度，这使得那些没有从事学历教育资格的民办高校又步入了一个生死存亡的十字路口。

国家的双重监管必然导致民办高等教育发展效率低下。“这种制度建构的内在弱点与中国开放的总趋势是不相吻合的，与中国现代大学制度重构的总目标也是不相吻合的。把私立大学的考试权、毕业证书颁发权集中在国家手中，势必大大弱化私立大学作为公民社会成员的社会结构性功能，也有悖于大学独立、自治的现代大学理念。”^[13]民办高等教育机构要突破这些制度壁垒，也势必存在高额的交易费用，从而也遏制了民办高等教育生存和发展的空间。

（二）中央政府对民办高等教育市场的管制

以诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育的生成和发展，客观上需要政府行为的介入。学理上，政府行为介入的目的应该是响应来自民间和基层的制度需求，克服诱致性制度变迁天然具有的制度供给不足的缺陷。我国民办高等教育在其发展过程中，存在两个核心性制度供给不足的缺陷，一是市场准入制度及与其相关的学历文凭认可问题，二是产权制度及与其相关的营利性问题。市场准入制度是民间个人和团体创办民办高等教育机构的基本制度需求，而产权制度则是激励民办高等教育发展的根本制度需求。由于民间个人和团体受自身身份角色以及诱致性制度变迁方式的限制，往往使得这些制度安排存在制度供给不足的现象。而学理上政府以自身的优势，能够有效弥补制度供给的不足。“政府的职能主要是保护性职能、生产性职能和对产权的再分配。”^[14]但是我国政府对这两项制度供给却相对滞后。就市场准入制度及其相关的制度安排而言，在1998年以前，国家还严格控制私人举办高等教育，并直到今天中央政府还严格控制本科层次的民办高等教育的学校设置及文凭发放；就产权制度及其相关的制度安排而言，直到2002年，《民办教育促进法》才含蓄地规定投资者可以取得“合理回报”，但产权依然不明晰。因此，从这个意义上不难看出，相对于弥补诱致性制度变迁的制度供给不足，中央政府更多是在为民办高等教育提供政策管制。民办高等教育要想获得发展，第一行动集团只有逐渐突破中央政府的政策壁垒，这也就决定了制度变迁的渐进性。

民办高等教育作为准公共产品，具有明显的正外部性。从公共产品角度而言，为了保证民办高等教育的可持续发展以及激励民间投资，也需要政府行为的介入。此时，政府应该为民办高等教育提供鼓励和扶持的政策，那么一种可行的选择就是进行财政资助。“国家不应放弃资助高等教育的责任。在推动高等教育发展过程中，私人的努力应该是国家投资的必要补充和辅助形式，国家对私立高等教育发展的财政资助更有助于推动和激励私人和社会团体的努力。”^[15]事实上，政府对私立教育的财政资助在世界上很多国家已经成为约定俗成的做法。但是在我国民办高等教育发展过程中，政府虽然也强调扶持和鼓励，但是这种扶持和鼓励往往只是一种形式而缺乏实质性内容。有学者指出：“国家对民办高等教育的发展，一开始就采取消极、控制的政策，后来又采取矛盾的功利主义政策，希望利用社会团体、组织和个人的资金发展高等教育，国家不掏一分钱。十六字方针^[16]其实只贯彻了‘加强管理’四个字，而且只是加强监管，并没有理智地、科学地管理。”^[17]2002年颁布的《民办教育促进法》第四十四和四十五条虽然已经涉及扶持与奖励政策，但是这些政策都停留在“可以设立专项资金”、“可以采取经费资助”上，而没有规定必须资助和扶持。

既然中央政府既没有积极响应民办高等教育的诱致性制度需求，也没有积极提供财政资助，那么中央政府的权力嵌入究竟在做什么呢？从政策文本来看，其主要表现在两方面，一是克服市场失灵，二是进行办学干预。而这些都是通过加强管制的方式来实现的。民办高等教育大到办学目标，小到校名设置等，都被纳入到国家的政策限制之下，而民办高等教育的招生计划、专业设置、课程安排等也在政府的干预下日趋雷同于公办高等教育。这可能演绎成一个现象：中央政府权力从公办高等教育机构的退出与向民办高等教育机构的嵌入同时进行。基于此，我们可以作出这样一个判断：中央政府的“积极鼓励、大力支持”民办高等教育发展，在实践中还有很长的一段路要走。

（三）中央政府对民办高等教育的政策不对等

“政府行为和公共政策的基本职能在于，保护私人的选择权利和决策自由，其安排和运行必须遵循一视同仁的公平原则，即非歧视性原则。”^[18]但是相当长的一段时期以来，中央政府关于公办高等教育与民办高等教育的政策并不对等，民办高等教育处于相对不利的地位。

中央政府的政策不对等主要表现在教育资源的分配、学历文凭的认可、教师待遇、学生资助等方面。在这些方面，民办高等教育与公办高等教育很难在同一政策层面进行对话，民办高等教育缺乏公平竞争的制度环境。在教育资源的分配方面，公办高等教育可以得到大量的财政资助，但是民办高等教育财政资助却没有相应的政策给予保障，这使得民办高等教育办学经费很大程度上来源于学费收入。厦门大学邬大光教授对39所发展较好的民办高校的调查都显示了民办高等教育机构在财政资源分配上的弱势（见表3-1）^[19]。

表3-1　我国民办高等学校的学费占学校收入的比例

（续表）

在学历文凭的认可方面，非学历民办高等教育机构必须要经过中央设置的层层关卡，方可获得国家承认的学历，而且相对于公办高等教育而言，国家又严格控制民办高等教育机构从事学历教育。在教师待遇方面，民办高校教师在奖评、科研、社会保险、学术科研等方面都很难享受与公办高校教师同等的待遇，以至于很多民办高校教师甚至自身都缺乏对民办高校的文化认同感。据有关调查显示，民办学校中有不低于84%的教师认为自己是雇员，在学校中缺乏主人公的责任感，这也致使民办高校教师流动频繁，队伍不稳定。^[20]例如，我国某民办大学以年薪35万元人民币从河北、广东、上海等地引进7名中年教授，学校要求其将档案转来受聘学校，可因为该民办学校没有人事档案的管理权，只能把他们的档案存放到人才交流中心，导致这7名中年教授、博士生导师在这所民办大学仅工作了103天，辞职的理由是“学校解决不了我们的后顾之忧，多几个钱没有实际意义，请尽快允许我们回原单位工作”^[21]。再如在学生资助方面，民办高校学生同样具有明显的弱势。调查显示，公办高校与民办高校学生获得助学贷款的百分比分别为7．79%和1．17%，获得奖助学金的机会分别为56．6%和11．0%。^[22]另外从民办高校学生整体的受资助情况来看，民办高校所惠及的资助远不如公办高校。如果以困难学生为基准来计算，因为民办高校至少80%的在校生来自农村和小城镇^[23]，其贫困生比例大大高于公办高校，所以在现实性以及建立助学金的意义上，民办高校中贫困学生的资助面要大大高于公立高校。但实际操作中，资助比例是按照在校生的一定比例发放的，而非贫困生的比例，这就直接导致民办高校更多的贫困生无法享受到资助，其资助比例仅为5．3%，远远落后于公立高校助学金的资助比例20．24%。^[24]这就使学生资助的利益分布出现了新的不公平。2002年《民办教育促进法》的颁布，表明了中央政府意欲给民办高等教育创造一个与公办高等教育公平对等的政策环境。但是《民办教育促进法》只是表明了中央政府一个初步的政策承诺，并且实体规定多而程序规定少，很多关键性的政策的操作性有待进一步完善。这可能也就是民办高等教育长期边缘化的真正根源所在。

第二节　中央政府的利益诉求与行为约束

在民办高等教育生成和发展过程中，中央政府权力的不断嵌入，导致国家监管、政府管制与政策不对等形成了民办高等教育生成和发展的政策环境。更确切地说，在民办高等教育制度变迁过程中，中央政府并没有积极响应来自民办高等教育第一行动集团的诱致性制度需求。而我国国家财政性教育经费相当短缺，多年来国家财政性教育经费占GDP的比例都低于3%，2005年国家财政性教育经费占GDP的比例为2．82%，^[25]事实上，我国早在1993年就提出中央财政应按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，但直到2012年才首次实现这一承诺。显然，在这种穷国办大教育的背景下，民办高等教育的发展一方面能够满足人民日益增长的高等教育需求，另一方面又能够减轻国家高等教育财政资源短缺的压力。但是中央政府为什么对民办高等教育诱致性制度需求表现出如此态度呢？新制度经济学认为，任何一项制度安排，从规范角度而言，它都是人们自发地追求自身利益而设计和选择的结果。民办高等教育制度变迁过程中，中央政府颁布的一系列政策法规，同样也是中央政府在其自身约束最大化的条件下，根据其成本—收益判断作出的选择。也即中央政府的行为目标不是盲目的而是带有一定意志取向的。对中央政府这种行为的分析，最根本的还是要从中央政府的利益诉求和行为约束入手，从而最终为中央政府行为选择作出一种客观的解释。

一、中央政府的利益诉求

以诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育，它的生成和发展从根本上有赖于中央政府的制度供给。中央政府如果积极响应来自基层和民间的制度需求，弥补制度供给不足，那么逻辑上就具有“帕累托改进”的性质。但是对中央政府政策变迁的梳理表明，中央政府对民办高等教育诱致性制度需求并不总是积极响应的，有时在一定程度上也滞缓了部分急需制度的供给。对此有人甚至不无过激地指出：“‘抽象地肯定具体地否定’或‘微观地肯定宏观地否定’使得全国民办高等教育举步维艰无所适从”^[26]。中央政府作出的种种行为选择，体现出中央政府行为选择过程中多元利益诉求的相互冲突。

为了进一步展现民办高等教育制度变迁过程中的中央政府多元的利益诉求，我们可以用“国家偏好函数”这一概念来表征。“国家偏好函数”这一概念是由波兰经济学家扬·德烈诺夫斯基提出来的。他认为，当国家（政府）用直接的方法达到经济目的时，它可以做出自己的决定并采取行动，其中总隐含着众多价值尺度，这些价值尺度可以用“国家偏好函数”来表达。扬·德烈诺夫斯基认为，国家偏好可以从国家的“行动”中体现出来。^[27]扬·德烈诺夫斯基的这种观点在我国也同样适用。有研究已经表明，在我国市场化转型过程中，国家是一个具有明显自主性的实体，是有着独立目标和利益的社会行动者。^[28]那么在民办高等教育制度变迁过程中，国家的“行动”直接通过民办高等教育政策来展现。民办高等教育政策实际上也就成为国家偏好函数的自变量。对于中央政府而言，这一自变量折射出的多元利益诉求主要体现在以下四个方面。

（1）扩大高等教育资源供给，相对减轻国家财政压力。众所周知，穷国办大教育是我国的基本国情。高等教育大众化、普及化与政府投入不足的矛盾，已成为世界性的共同难题。如何运用有限的教育资源满足人民日益增长的教育需求，也是我国政府亟待解决的一个问题。民办高等教育的发展，在一定程度上有助于这一难题的化解。发展私立高等教育的对策已被世界大多数国家所采取，收效明显。菲利普·G·阿尔特巴赫曾指出：“私立教育在21世纪的许多国家都将成为最先发展的领域。私立大学为更多的人群提供服务，其扩大的态势较公立大学更为迅速。韩国、日本和菲律宾的私立大学提供了这些国家80%以上的中学后教育服务。拉丁美洲的私立教育也增长迅速，巴西、智利和哥伦比亚的私立大学招生比例已占50%以上，假如将非大学教育的中学后教育机构也包括在内，招生比例将更大，可包含在内的国家也将更多。”^[29]我国民办高等教育长期在没有国家教育经费投入的情况下，依靠自筹资金、社会捐助等方式，将社会资金化为高等教育经费，扩大了高等教育资源的供给。2012年我国民办高校707所（含独立学院303所），比上年增加9所；招生160．28万人，比上年增加6．55万人；在校生533．18万人，比上年增加28．11万人。其中，硕士研究生在校生155人，本科在校生341．23万人，专科在校生191．94万人；另有自考助学班学生、预科生、进修及培训学生22．04万人。民办的非学历高等教育机构823所，各类注册学生82．82万人。另外，还有其他民办培训机构20155所，860．64万人次接受了培训。^[30]因此发展民办高等教育在扩大高等教育供给的同时，也相对减轻了国家的财政压力。对于中央政府而言，促进民办高等教育的发展，必然是其利益诉求之一。

（2）克服市场失灵，维护政府形象。市场失灵，是市场经济运行过程中经常遇到的一个现象，它表现为市场无序竞争、资源浪费、市场组织运行效率低下，甚至引发社会动乱，引致一系列的政治经济问题。市场失灵为政府干预提供了依据。由于民办高等教育的生发取决于市场机制，是第一行动集团在高等教育市场自发逐利的结果，因此它在发展过程中也会遇到市场失灵问题，在效率与公平上往往出现矛盾。市场并不总是有效的，这就需要政府干预。对于我国中央政府而言，通过政府权力的介入，提供管制，也是克服市场失灵、维护政府形象的需要。因为高等教育作为准公共产品，政府有义务保证高等教育市场运行的平稳有序。而且，长期以来，高等教育一直依赖于国家，社会民众对政府发展高等教育寄予了厚望。因此，民办高等教育发展的好坏，也直接影响到民众对政府执政能力的评价。所以，一旦民办高等教育发展过程中出现了失序、不规范行为，如单纯以营利为目的而无视教育质量的办学，中央政府也就必然考虑到政府自身形象，加大力度对其进行监管甚至取缔。民办高等教育政策变迁已经证明，我国政策法规的出台，有不少是中央政府出于对民办高等教育发展过程中不正当竞争行为的约束，譬如1984年《关于刊登文化、教育、卫生广告的通知》，1986年的《关于不得乱刊登办学招生广告的通知》等等，都是出于克服市场失灵、维护政府形象的考虑。

（3）实现体制外增长，化解公办高等教育危机。改革开放之前，我国高等教育系统基本上是公办高等教育一统江山的格局，国家包办高等教育是这种高等教育格局的真实写照。但是这种传统的高等教育格局到了20世纪70年代末80年代初日益显露出巨大的弊端。“中央认为，要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。”^[31]改革的一个重要举措就是简政放权，扩大高等学校办学自主权。但是对于中央政府而言，单纯依靠扩大高校办学自主权，优化高等教育机构运行效率，其效果可能并不明显。“这一举措并没有从根本上改善高校办学条件，提高办学效益，相反，由于教育拨款的减少和地方教育财政状况的不景气，下放到地方管理的一些普通高校发展陷入了困境。”^[32]在这种情况下，实行办学体制的多元化，在对公办高等教育不作根本性变动的前提下，引入新的制度变量，进行增量改革和边际调整，促进民办高等教育的体制外增长也就成为一种必然选择。因此，发展民办高等教育也可能是一种政策策略，其内含的利益诉求之一是化解公办高等教育的危机。

（4）促进产出最大化的同时追求政府租金最大化。诺思认为，国家提供的基本服务是博弈的基本规则，无论是无文字记载的习俗还是用文字写成的宪法演变，国家行为都有两个目的，一是在要素和产品市场上界定所有权结构，追求租金最大化；二是在第一个目的框架中降低交易费用，以使社会产出最大化。这第二个目的将导致一系列公共产品（或半公共）或服务的供给。而这两个目标并不尽一致，当后者与前者产生冲突时，国家往往会牺牲后者而追求租金最大化。^[33]那么，对于我国中央政府而言，中央政府在响应民办高等教育诱致性制度需求、弥补制度供给不足的同时，势必也受到追求租金最大化的约束。中央政府个别行政人员可能会拖延制度供给时间，人为设租，设置制度进入壁垒，从而谋取部门利益最大化（如权力最大化、短期预算最大化、不愿承担改革风险等）。我国民办高等教育制度变迁过程中，中央政府的制度供给表现出的一定程度上的制度滞后和政策不对等，或许与此也不无关联。

二、中央政府的行为约束

中央政府的政策变量折射出中央政府在民办高等教育制度变迁过程中的利益诉求。缓解财政压力、维护政府形象、化解公办高等教育危机、追求租金最大化，是民办高等教育政策变迁过程中四个可以区分但又无法分离的向量。这四个向量的互相组合可以派生出若干个制度选择的组合。但是为什么在这些制度选择的组合中，中央政府会选择这样的制度安排呢？这就需要厘清中央政府在追求这些潜在利益时具体的行为约束条件。我们认为，中央政府关于民办高等教育的政策选择与建构本质上是上述四个可以区分但又无法分离的向量，在多重条件的制约下相互作用的结果。

条件1：宪法秩序的限制

“在我国，中国共产党的领导地位是由宪法赋予的，因此基本政治秩序不仅由国家的根本大法——宪法来界定，而且还由党的全国代表大会通过的重要决议来界定。宪法秩序为制度安排规定了选择空间并影响着制度变迁的进程和方式。”^[34]中央政府对民办高等教育政策设计同样也要受其制约。如1982年《中华人民共和国宪法》规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，从而为民办教育提供了合法性依据。在此背景下，中央政府方才出台了相关的鼓励民办教育的政策法规。一般而言，宪法秩序规定越具体越明确，制度安排的选择空间也就越小。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这些规定又很大程度上限制了中央政府关于与民办高等教育产权及营利性问题相关的制度设计。可以想象，2002年出台的《民办教育促进法》对民办高等教育的营利问题仅仅规定为“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，很难说不受其上位法《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》的影响。也因此，2004年通过的新宪法开始写上“保护私人合法财产”的条款，这也直接影响了关于民办高校的产权界定和营利的操作规则的出台。^[35]可见，中央政府关于民办高等教育政策法规，尤其是重大政策法规的出台颁布，无不受宪法秩序的制约。

条件2：中央政府身份隐喻的限制

在计划经济体制下，很多公办高校直接隶属于中央政府各部委，中央政府既是公办高等教育机构的管理者，又是所有者、办学者。改革开放后，鉴于这种高度集中的高等教育管理体制的弊端，中央政府也开始有意识地下放大学的办学自主权。但是对于中央政府而言，权力下放不是目的而是手段。“目前的权力下放是政府解决当前高等教育问题的一种暂时性解决方法。我们没有理由认为，假若在权力下放过程中，高等教育不能发挥其在社会经济发展过程中应有的作用的时候，政府会熟视无睹。”^[36]更重要的是，1985年以来，高等教育管理体制改革虽然已经取得了很大的成绩，但是权力下放事实上还是停留在中央与地方分权的界面，大学办学自主权还远没有落实，而且目前依然还有很多高校隶属于教育部。因此，中央政府作为大学国有资产所有者和社会行政管理者以及高等教育市场管制者的身份也并没有作出大的调整和修正。在这个意义上，中央政府与诸多直属中央部门的公办高等教育机构之间实际上已经结成利益联盟。尽管随着高等教育办学自主权的下放，这种利益联盟关系趋于松散化，但是这种正相关利益关系已经足以被纳入到中央政府的目标偏好函数中，影响中央政府的政策供给。因此，中央政府的多重角色，实际上暗含了一种身份隐喻，即公办高等教育的代言人。所以，一旦民办高等教育机构与公办高等教育机构利益产生冲突，政府的这种复杂性身份，很容易导致政府在对民办高校的管制中会有失公允。^[37]

条件3：政体连续性背景下主导性意识形态的限制

20世纪70年代末开始的改革开放是我国民办高等教育生成和发展的一个背景，但是这个背景又内生在我国民办高等教育生成和发展过程中，它的内生性正是通过国家政治体制和意识形态的连续性来完成的。孙立平教授认为，正是这种连续性的意识形态，构成了我国市场转型过程中一种独特的成本，贯穿于我国市场转型的始终。^[38]在这种政体连续性和主导性意识形态作用下，我国的改革也就只能是一种渐进式改革，是在基本社会体制框架（特别是政治制度）和主导性意识形态不发生变化的前提下所进行的改革。因此，我国改革的每一步深化，都伴随着意识形态的争论并继此进一步传承。中央政府关于民办高等教育的政策供给同样也受其约束。意识形态的限制不仅说明了中央政府关于民办高等教育政策偏好的连续和传承性的根源，而且也说明了中央政府作出这一制度安排的背后理由。如业内人士就有人指出，现有的民办教育的规模是“顶风”发展起来的，过去曾有人批评搞民办大学是“教育领域的资产阶级自由化”。^[39]甚至1999年西安翻译学院前校长丁祖诒先生还在感叹说：“‘姓社姓资’、‘姓公姓民’和‘下里巴人’的阴影不时诱发对民办大学的漠视、歧视甚至扼杀，刚刚兴起的中国民办高等教育正整体面临着行将退出历史舞台的计划经济意识形态偏颇甚至错误导向的强烈反扑。”^[40]因此，每当主导性的意识形态松绑，民办高等教育也就获得了一定的生发空间。中央政府在进行成本—收益判断时，明显地受制于这一主导性意识形态的约束。随着民办教育的兴起，社会上产生了各种不同的认识，很多人对民办学校缺乏认同感，有的甚至抱有偏见。在舆论上，对公办和民办学校不能一视同仁，对民办学校批评多，表扬少。如民办教育有无发展的必要，是否符合社会主义教育的发展方向，民办教育是否等于“高收费教育”、“贵族化教育”，等等。有很多人认为，民办中小学的创办就是为了赚钱。民办中小学也一度被视为开“学店”的个体户，给民办中小学冠以“贵族学校”、“私立学校”的称呼。

条件4：国家高等教育财政资源禀赋的限制

资源禀赋与制度安排是高度相关的。在资源稀缺的情况下，就有必要对稀缺资源进行有效配置，而这种有效配置依赖于管束个人合作和竞争方式的行为规则的制定。通常“资源的稀缺将会促进替代性资源和替代性制度的发展”^[41]。高等教育财政资源短缺是当今世界各国都面临的问题，而我国面临庞大的人口压力以及与之相应的高等教育需求，高等教育财政资源供给更为捉襟见肘。对于中央政府而言，寻找一种替代性资源和替代性制度安排也就很有必要。在计划经济体制下，高等教育经费几乎完全来自于中央政府财政拨款。随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，中央政府开始有意识地减少高等教育财政供给，寻找资源替代性的制度安排。其一是通过中央政府机构改革和权力下放的方式，将隶属于中央各部委的许多高校下放到地方，从而也相应转嫁了高等教育的财政负担。其二是实行成本分担制，要求高等教育消费者也承担适当的教育成本。其三是实行投资体制和办学体制改革，引进民间和社会资本替代中央财政，从而扩大高等教育供给。有研究者对1999年至2009年高等教育经费构成的分析发现，我国“高等教育财政性教育经费逐年增长，且年均增长率达到17．68%。但其占普通高等教育经费总量的比重是不断下降的；非财政性教育经费也是逐年递增，年均增长率更是达到了24．50%，远远快于财政性教育经费的增长。其占普通高等教育经费总量的比重不断上升。其中，1999至2007年间，财政性教育经费所占比重持续下降，从1999年的62．75%降至2007年的44．25%；而非财政性教育经费所占比重持续上升，从1999年37．25%升至为2007年的55．75%”^[42]如表3-2所示，我国普通高校国家财政性教育经费在其全部经费中所占的比例呈下降趋势，而社会团体和个人办学经费则呈上升趋势。因此，这也就暗示中央政府在高等教育财政资源禀赋约束下，其鼓励和发展民办高等教育的出发点也就是寻找能够替代国家财政资源的制度安排，而不是将有限的国家高等教育财政经费重新分配给民办高等教育机构。一个形象的说法就是，对于中央政府而言，引进社会团体和公民个人办学经费，其目的在于将蛋糕做大，而不是对蛋糕的重新分配。所以有人指出，我国教育变革是以解决教育经费短缺为核心，教育成功地吸引了大量社会投资，而政府对教育投入增长缓慢。^[43]

表3-2　1996～2009年普通高校教育经费来源构成比例变化（%）

（续表）

数据来源：根据历年《中国统计年鉴》数据换算而得。

条件5：中央政府的有限理性和信息不对称的限制

政府行为作为政府人格化的表现，其选择同样受到行为人的“有限理性”和“信息不对称”的限制。中央政府并不是万能的，它的政策建构和设计也不是“完全理性”的。赫伯特·西蒙认为，由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得理性在实际中是不存在的。^[44]人类决策行为依赖的是有限理性，是介于理性和非理性之间的东西。因此，现实中人们的选择也就通常应是寻求满意而不是寻求最优。譬如，如果要设计科学合理的民办高等教育产权制度，这也就不仅需要科学地界定各种主体的财产权限，将各主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权明晰化和量化，而且还需要通过对立法、司法等制度设计，以强制力将产权加以硬化，使之成为具有现实意义的财产权利。但这一切都需要大量的知识和信息的支持。而受科层结构和知识基础的影响，处在政治最高层的中央政府对民办高等教育制度创新主体的需求往往信息不清晰或不充分，因而其最终制度选择可能也就不是最优的。美国学者拉坦也认为，制度变化的供给依赖于两个因素：知识基础和创新成本。拉坦断定我们拥有社科知识越多，则在设计和实施政策中就会做得越好。民办高等教育作为改革开放以来的一个新生事物，中央政府对其认识还不是很深，这在一定程度上也限制了中央政府的政策建构和设计。

因此，在上述因素和条件制约下，中央政府制度选择的空间大大缩小。为了促进民办高等教育的发展，中央政府就需要响应民办高等教育的制度需求，弥补制度供给不足，为民办高等教育发展释放更大的空间。但同时，中央政府的身份隐喻，也决定了民办高等教育的发展，也是一个减轻高等教育财政压力、化解公办高等教育危机的工具性资源，促进公办高等教育的发展依然是中央政府政策建构的重要目的。而且中央政府在宪法秩序和意识形态的约束下，为了巩固政府权威，维护政府形象，并降低政治风险，也必然在释放政府权威、扩大民办高等教育发展空间的同时，进一步加强了政府管制。

游笔至此，我们可能方才明白为什么中央政府的“制度安排是它们所在的这个样子”以及中央政府为什么会作出如此行为选择。一言以蔽之，在政体连续性的主导性意识形态作用下，出于自身的成本—收益判断，中央政府更倾向于加强对民办高等教育的控制与引导，中央政府的利益诉求与行为约束最终导致中央政府对民办高等教育的政策偏好体现为国家监管、政府管制和政策不对等。

第三节　中央政府的政策过程与行为导向

控制和引导是中央政府对民办高等教育的基本价值取向。对中央政府的政策偏好、利益诉求与行为约束的分析，已经表明中央政府关于民办高等教育的政策变迁有其现实性。用黑格尔的语言，就是“凡存在的都是合理的，合理的东西在其展开过程中表现为必然”。但这可能只是一般化的表述。进一步的疑问是，中央政府为什么能够作出这样的决策以及这样的决策是否能够实现中央政府的政策意图？这就涉及中央政府政策过程的分析。

一、政策过程与内输入模型

政府政策过程的分析从认识论角度而言，通常有两种典型的理论模型，一种是理性主义模型，一种是渐进主义模型。这也是20世纪70年代在美国形成的两种政策制定过程分析模式。^[45]理性主义模型最初体现为理性分析，后来发展为有限理性分析。有限理性分析是由经济学家西蒙提出来的。西蒙认为，决策者在管理决策中不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。^[46]最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。而渐进主义模型又分为多元决策模式和精英决策模式。这两种模式都强调政策过程中的政治互动。渐进分析中的多元主义认为，决策不是分析的结果而是互动的结果，政治决策过程是各党派、利益集团及垄断资本集团相互斗争、相互妥协让步的过程，分析受权力的制约，因而在决策过程中，科学分析只起到微弱的作用。精英决策则更加认为政治决策实际上是权力精英为自己和小集团的利益和统治集团的利益考虑而做出的决定。^[47]

本研究认为，这两种理论模型对于我国民办高等教育政策变迁的分析都有一定的启发。但是也正如本研究在前面章节所述，政府本身作为政策最终出台者，它也有其利益诉求，成本—收益判断必须要纳入到政策分析过程中。也就是说，只有在制度变迁的预期收益大于预期成本时，一项新的制度安排才有可能发生。通过对中央政府的利益诉求和行为约束的分析，我们已经证实，中央政府实际上也有自身切实的利益诉求，而且这一利益诉求与基层及民间的民办高等教育制度需求并不完全耦合。当然，在理性主义模式下，这是中央政府有限理性决策的结果；在渐进主义模式下，这是中央与地方政治互动的结果。但是，理性决策和政治互动似乎都不能有效解释中央政府关于民办高等教育的政策供给。

第一，理性决策模式很难有效解释中央政府关于民办高等教育的政策变迁。我国民办高等教育从一开始进入中央决策议题，就存在着多种分歧。1982年《中华人民共和国宪法》为社会力量办学开了绿灯，但是到1997年《社会力量办学条例》依然还强调严格控制私人举办高等教育。而时隔一年，1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》又改变了中央政府的政策基调。该计划指出“今后3～5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制”。民办高等教育其后也相应获得了较大的发展。显然中央政府对于民办高等教育的政策建构和设计信心并不是很充足，对民办高等教育发展可能带来的后果，也即成本—收益的把握可能也不是很充分。因此，以“摸着石头过河”、试错、微调、纠偏等为特征的诱致性制度变迁也就成为我国民办高等教育制度变迁的基本形式。即便中央政府政策是依据其理性判断而采取的或调整的，但其后果也未必是这种理性的直接结果。林小英博士的研究已经说明，国家政策预定目标与执行结果的偏离，构成了民办高等教育政策变迁的常态。^[48]正如林德布洛姆所说，“人们通常认为政策是由一系列的步骤被制定出来的……这种观察决策的方法对于某些目的来说有其用处，但它倾向于把决策看成似乎是一种卓越才智的产物，而显然并非如此。它没有指出或揭示决策与众不同的政治方面，它的显而易见的无序性，以及由此带来的大小不同的政策形成的方式。”^[49]因此，那种由问题确认、目标设定、方案评估和最后决策式的历时性步骤在变革时期也就很难得到按部就班的使用。

第二，政治互动模式也很难有效解释中央政府关于民办高等教育的政策变迁。我国民办高等教育在其发展过程中，来自基层和民间的诱致性制度需求，并不总是能够顺利地得到中央政府的政策回应。中央政府在制度供给上往往表现出拖延、迟缓，“黄灯效应”构成了中央政府政策回应的常态。而在这一过程中，作为民办高等教育第一行动集团的制度变迁主体，对于中央政府的决策也就只能作出一种被动的适应。例如，2004年中央政府取消了实施十一年的学历文凭考试。这一政策刚刚出台，立刻舆论哗然。首先是浙江32所民办高校联名上书教育部，对新政策提出异议。多位民办高校校长表示，虽明知教育部决定已无法改变，但还是要发出自己的声音。^[50]紧接着，教育理论界也对此提出了质疑，对其政策出台的民主程序发出了疑问。^[51]显然政治互动的渐进模式是不能解释这一现象的。政治互动的渐进模式，无论是多元决策还是精英决策，“其前提都是一个利益高度分化的社会，而在我国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的”^[52]。可以说，在我国民办高等教育发展过程中，来自基层和民间的民办高等教育第一行动集团还远没有形成一股自下而上的力量足以影响到中央政府的政策输出。

既然如此，那么对于我国中央政府的政策过程应该做何分析呢？美国学者戴维·伊斯顿提出的政治系统模型给出了一个很好的启示。伊斯顿将决策主体看作政治系统。^[53]这个政治系统，由一个社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成。政治系统作出的权威决定，就是公共政策。在伊斯顿那里，政治系统实际上是一个“黑箱”，政治系统内部的行动过程一般不为外界所知。这种不为外界所知的政治系统运行过程，伊斯顿用内输入这个概念作出了抽象的概括。而内输入，也即输入—决策—输出—反馈，则构成了一个政治系统运行的周期。“在这种循环往复过程中，公共政策便源源不断地产生。”^[54]伊斯顿的政治系统动力反应模式如图3-1所示。“虽然绘制简图的要求不允许我们在图中表示一个系统内部发生的事件，可是，这些事件也会影响到输入的本质。”^[55]

本研究认为，伊斯顿的“政治系统”和内输入概念能够较好地解释我国中央政府关于民办高等教育的政策供给^[56]，因此这里我们试图借用这两个概念来理解中央政府的政策过程。进一步分析之前，我们需要作出以下几点说明。

图3-1　伊斯顿的政治系统动力反应模式图

首先，我们将中央政府理解为伊斯顿的“政治系统”——它由一个社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成。“政治系统”实质上是一个具有充分包容性的概念框架，我们可以由此来鉴别政治生活的基本范围，并显现这些范围与其他领域的关系。中央政府正是这样一个政治系统，它与社会环境具有一定的边界。在边界内部，政治系统作出权威决定，从而产生公共政策。

其次，中央政府的政治决策更多取决于政治实体内权力精英人物基于自身成本—收益判断进行内输入，也即由政治精英通过响应人民的利益诉求，代替人民进行利益的综合与表达。因此，权力精英的价值观和政策取向，或者说其利益诉求和行为约束，将对人民的利益综合与表达起决定性作用。正如邓小平所说：“人民群众提出的意见，当然有对的，也有不对的，要进行分析。党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见给以适当的解释。”^[57]

再次，在社会利益结构分化过程中，根据内输入模型，我们可以认为，如果中央政府自身权威不受结构分化的削弱，那么中央政府就能够保证政治系统的政策输出较大程度地得到贯彻和执行，并且能够自主地（其行为的积极或消极与否不受外界制约）根据反馈作出新的调整。而这一点在我国完全具备。^[58]中国政府主导型的经济体制改革就是明证。

基于上述三点，我们将中央政府政策过程用图3-2进一步简化^[59]。

图3-2　中央政府政策过程示意图

二、政治系统的内输入：运用与检验

根据中央政府政策过程示意图，中央政府尤其是中央政府内的权力精英，在政治系统内，通过内输入，基于自身的利益诉求和行为约束，承担了利益聚合和利益表达的双重职能。下面我们根据这一原理，运用叙事研究法来解释中央政府关于民办高等教育的政策过程，并在解释过程中对这一原理进行验证。

故事一^[60]：

改革开放前，我国高等教育基本上是公办高等教育一统天下。1978年改革开放的春风吹起了一湖涟漪。继此我国民间陆续出现了一些以文化补习、短期培训为形式的中学后教育机构。一开始，中央政府并没有将其纳入政策议题。1982年3月，由老革命家、老教育家范若愚、聂真、于陆琳发起创办的我国内地第一所开放性大学——中华社会大学（现名北京经贸职业学院）在北京成立。但是中华社会大学成立之初，阻挠重重。开学典礼的第一天，上级教育行政部门有人发话：“你们是私人办学，怎么能叫‘中华社会大学’？”“你们的办学活动是非法的，必须停止招生和教学。”万般无奈之下，创办人之一的于陆琳给当时的全国人大常委会委员长彭真上书，呼吁国家领导乃至社会理解民间办学的意义与苦衷。这个办法果然奏效。彭真在于陆琳的报告中作出肯定的批示：“要鼓励社会各种力量按照党和国家的方针、政策举办各种教育事业，是国务院有通知、法律规定的。这些老同志协力办的中华社会大学应该予以支持。”这样，中华社会大学才迈出了艰难的第一步。而这一步也可能就是我国民办高等教育的第一步。

故事二^[61]：

1984年3月，海淀走读大学（现名北京城市学院）正式成立。创办人是原清华大学教师陈宝瑜。该校于1983年开始筹办，在中共海淀区委领导和三所重点大学（清华、北大、人大）的关心支持下，1984年教育部长何东昌作出批示：可以试一试。批准搞个“试验性的专科学院”，并给了600名专科生指标。具有独立颁发学历文凭资格的海淀走读大学的成立，标志着民办高校的发展有了突破性的进展。

故事三^[62]：

20世纪末，在我国改革大潮中，高等教育开始涌现了一种新型办学形式——国有民办二级学院。国有民办二级学院从早期的江苏、浙江萌发，到2003年扩展到全国25个省份，各地自行审批举办的学校达到360多所，在校生约40万人。国有民办二级学院的发展，引起了学术界、各级政府、高校的争执，尤其引起了原有的民办高等教育机构的强烈不满。但是在发展初期，中央政府一直耐着性子观望事态的发展，也曾提出“试一试”的主张，并批准了11个教育部直属高校“试办”了此类学校。中期，随着规模有所扩大，中央政府有关部门派出调研组，了解情况。其中一个调研部门对江浙两省政府对这一新事物的态度描述为：新增了教育资源，扩大了教育机会，适应了扩招要求，促进本地区高教事业的发展，并认为是在经济社会发展的新形势和适应人民群众新要求的情况下，探索新的发展模式和运行机制的有益尝试。地方政府认为“百姓拥护就是决策”。中央另一个调研组报告提出了这一新型办学形式的利弊：客观上扩大了教育机会和资源，发展了教育生产力；试点在现行体制和政府办学之外，其成功与否都不会影响全局，改革风险不大；相对于独立举办的民办高校，质量上更有保证，社会上更有信誉；一定程度可以激活老校的办学活力，增加了老校的办学资源，弥补了政府投入不足。问题有三：文凭发放还处于两难境地；法人地位不清；办学边界不明确。为了解决这些问题，2003年教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，该意见恰恰是2000年中央部门调研观点的重申，并规定独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。

从上述三个故事中我们不难发现，民办高等教育发展及其政策出台，正是通过政治系统内权力精英的利益聚合与利益表达来实现的。故事一和故事二中权力精英的利益聚合与表达符合基层利益需求，但是这并不代表基层已经能够影响政治系统的利益聚合与表达。设想在当时情况下，如果没有中央政府权力精英的表态，故事一和故事二可能就要作另一番改写。而在故事三中，政治系统内的权力精英通过调研的方式进行利益聚合，但是两次聚合都显然撇开了原有民办高等教育机构对国有民办二级学院的不满。这不是偶然，不是中央政府调研组没有听到原有民办高等教育机构的声音。事实上，这是中央政府根据自身的利益诉求进行内输入的一种典型反映。我们从故事三中调研部门对国有民办二级学院的利弊总结可以看出，国有民办二级学院的作用与中央政府的利益诉求十分吻合，尽管它们可能严重削弱了原有民办高等教育机构的市场竞争力，但是，“其成功与否都不会影响全局，改革风险不大”。

类似的不胜枚举。20世纪80年代末90年代初，全球风云多变，世界动荡不安，我国又处在一个改革的关口。“姓资姓社”的论争、计划与市场的矛盾，引起了全国各界的关注。民办高等教育毋庸置疑地也被裹挟在这一论争之中。1992年我国改革开放的总设计师、我国政治高层精英代表邓小平提出了社会主义本质的论断，认为计划和市场都是干预经济的手段，不是社会主义与资本主义的本质区别。社会主义的本质就是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消灭两极分化，最终达到共同富裕。这就是著名的“南方谈话”。邓小平的“南方谈话”对于中国改革开放（包括民办教育）产生了深远的影响。有人形容道：“这一切，犹如一股和煦的春风吹遍了中国大地，人们那种困惑、疑虑、忧郁的心情一扫而光，那种一度漫延滋长的‘左’的思潮得到了遏制。新的一轮改革开放如滚滚春潮势不可挡，在整个中国涌动。”^[63]在这一形势下，中央政府很快出台了一系列关于促进民办教育发展的政策。这些都说明了在中央政府的政策过程中权力精英承担了利益聚合与利益表达的双重功能，内输入能够有效解释中央政府关于民办高等教育的政策供给。

不仅如此，中央政府的利益表达通过政策输出，也较好地实现了中央政府的政策意图。民办高等教育政策实际上也已经结构化到民办高等教育的生成和发展过程中，并强烈地影响着民办高等教育的结构分层和发展走向。如我国当前民办高等教育的办学类型也就是中央政策直接输入的结果。我国民办高等教育办学类型一开始表现为自考助学、文化补习和职业培训等非学历教育。由于中央政府对学历文凭发放权和认可权的双重监管，因此民办高等教育机构从其最初发轫也就开始了寻求学历文凭发放权和认可权的努力。但是中央政府基于自身的政策偏好，又严格控制民办高等教育机构从事学历教育。结果截至1992年，经国家教委同意开展学历教育，有独立颁发学历文凭资格的学校仅有10所，民办高等教育主要形式还是非学历教育。而1993年以后，国家政策有所松动，国家出台了对不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构进行学历文凭考试的政策，为民办高等教育从事学历教育开辟了一个新路径。学历文凭考试政策实际上构建出一个新型的民办高等教育办学类型，那就是学历文凭试点院校。截至2001年，仅仅8年时间，学历文凭试点院校数目增加到436所，在校学生32．1万人。^[64]最终在国家政策导向下，我国民办高等教育形成了三种主要的办学类型：非学历教育机构、高等教育学历文凭考试机构与学历教育机构。而且，在国家政策引导下，相当长的一段时期，高等教育学历文凭考试是非学历教育机构升格为学历教育机构的主要途径。所以，“我国民办高等教育机构的发展一般都遵循从不具有国家承认的学历文凭的高等教育机构发展成为高等教育学历考试试点学校，再发展为具备颁发学历文凭资格的民办高等学校的发展道路”^[65]。这也可以从我国三种类型的民办高等教育机构的数目变化中得到进一步印证。如图3-3所示，从1996年到2003年，实施高等教育学历教育机构和高等教育文凭考试试点机构数目在逐年增加，而不具有颁发高等教育学历文凭资格的高等教育机构数目在逐年减少。^[66]由此可见，我国民办高等教育机构的办学轨迹被中央政策烙上了深深的印痕。

图3-3　三种主要类型的民办高等教育机构数

民办高等教育的办学规模、办学方向等也同样受到中央政策的控制和引导。中央政府凭借市场准入和行政许可两张王牌，引导民办高等教育向其意图的方向发展。譬如，2000年1月，国务院办公厅下发《关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》，将专科层次的民办高等教育机构审批权下放到地方。这一方面是对民办高等教育开渠放水，但另一方面也是通过权力的下放，引导民办高等教育办学重点转向职业技术教育。所以截至2004年，我国总计228所民办高等教育机构中，除9所本科院校外，其余绝大部分都是专科层次的职业技术学院。

因此，内输入模型在我国中央政府关于民办高等教育政策过程中得到了检验和证实。而这反过来也印证了在当前我国日益进入利益博弈时代背景下，来自基层和民间的社会力量作为民办高等教育制度变迁的第一行动集团，他们还远远不能作为一个独立的利益集团进入利益博弈格局当中，或者这支利益集团处于弱势地位因而被边缘化了，进而难以影响中央政府的政治决策。显然，这无论对于中央政府还是对民办高等教育的举办者而言，都是一个值得深思的结论。^[67]

三、内输入与民办高等教育的诱致性制度变迁

内输入模型在学理上打开了我国中央政府政策过程的“黑箱”，它说明了中央政府作为一个政治系统在民办高等教育制度变迁过程中的关键作用及其作用机理。中央政府通过内输入完成了民办高等教育的政策建构，运用国家监管、政府管制以及政策不对等三种手段，自上而下地将自身的利益诉求结构化到民办高等教育的制度安排当中，实现了对民办高等教育的控制和引导。同时，由于我国民办高等教育制度变迁天然地是以诱致性制度变迁为其基本形式，民办高等教育制度变迁第一行动集团出于自发地逐利从而自下而上地催生出源源不断的制度变迁动力，这也就决定了市场导向在民办高等教育制度变迁过程不可或缺的作用。但是，由于中央政府在民办高等教育市场制度安排的建构上，基本没有大的作为，中央政府的政策建构与民办高等教育的市场导向并不完全耦合，而且一定时期还处于负相关状态，这形成了改革开放30余年来我国民办高等教育生成和发展的基本制度环境。其直接结果就是中央政府在权力嵌入过程中不断加强了对民办高等教育的控制和引导。

众所周知，改革开放之前，计划经济体制构成了一个顽固的堡垒，桎梏了基层和民间力量的活动空间。与此同时，计划经济体制的弊端也已经引起了我国政府高层的反思，市场经济体制改革一触即发。1978年，十一届三中全会吹响了改革开放的号角，也意味着中央政府开始主动积极地释放政府权威，为基层力量和民间社会组织提供活动空间，并为市场交易创造条件。但是中央政府一开始就面临一个两难困境，即一方面要避免基于原有结构的政府权威在变革中过度流失，从而保证一定的社会秩序和政府运用及动员社会资源的能力；另一方面，为了保证这种权威真正具有“现代化导向”，必须防止转型中的政府权威因其不具有外部社会制约或因社会失序而出现的向传统的回归。^[68]而且伴随着改革的深化，基层和民间社会组织由于活动空间的扩大，其利益诉求也越来越多，从而对中央政府的权威也带来了更多的挑战。在“稳定压倒一切”的政治逻辑下，中央政府通过内输入的方式，承担利益聚合和利益表达的双重功能，保证了改革的政府主导。一方面，为了改革的深化，中央政府不得不释放权威，让出市场空间和公共领域。但另一方面，为了保证改革符合中央政府利益聚合和利益表达的方向，又需要不断地进行权力的嵌入。这也就抽象地说明了为什么中央政府一方面在鼓励和支持民办高等教育的发展，适量释放高等教育市场的同时，又不断地进行政策干预，加强了对民办高等教育的控制和引导。在多元利益诉求及其行为约束机制作用下，中央政府的这种控制和引导也并不是一步到位，而是根据民办高等教育办学实践作出不断的变革和调整。因为整个经济体制改革在不断深化，高等教育资源短缺依然没有根本改观，由来自基层和民间的诱致性制度创新需求总是源源不断地涌现，并派生出源源不断的制度变革动力以及产生一系列新的问题。^[69]这都要求中央政府作出新的回应。正是在这种中央政策和民办高等教育办学实践的上下互动过程中，民办高等教育才不断地完成了一个又一个合法性建构的周期，并向着新的方向发展。图3-4展现了这样一个互动过程。^[70]我们认为，这种互动过程也恰恰是民办高等教育政策变迁的阶段划分与民办高等教育合法性建构周期并不完全耦合的原因所在。^[71]

图3-4　我国民办高等教育上下回应的政策变迁示意图

但是这种政策的上下互动并不构成问题的本质。正如伊斯顿所言，一个社会中的政治互动构成了一个行为系统，这个命题过于简单，以至于会造成某种误解。^[72]这种政治互动只代表了中央政府的政策触发机制，它是一个表象，而互动过程内部的“黑箱”才是问题的本质。正是由于办学实践与中央政策形式上的上下互动，才构成了政策过程的一个又一个周期的循环往复。“在这种循环往复过程中，公共政策便源源不断地产生。”^[73]形式上看，民办高等教育办学实践的演变历程和政策规范的演变脉络并不完全一致，政策文本与政策实践也并不完全耦合，但是，在中央政府内输入作用下，这种不一致与不耦合却始终是在中央政府的控制和引导下进行的，强烈地受制于中央政府政策建构的影响。基于此，诱致性制度变迁也就只能作为民办高等教育制度变迁的外在形式而不能构成实质内容。诱致性制度变迁为民办高等教育发展提供了一种自下而上的政治动力，这种自下而上的政治动力还需要通过内输入才能对民办高等教育的发展起到实际作用。因为这种自发性和逐利性为特征的诱致性制度变迁，始终要经过中央政府的过滤。换言之，如果民办高等教育诱致性制度变迁背离了中央政府的利益聚合与利益表达，那么民办高等教育制度变迁即使能够发生，也不可能生发为一种系统的制度安排。

遗憾的是，中央政府的政策建构与民办高等教育的制度需求并不完全耦合，而且一定时期内还处于负相关状态。主要表现为以下几点：

首先，民办高等教育产权制度建设相对滞后。以诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育的发展，其动力在于民间和基层的自发逐利，因此，市场导向对于民办高等教育的发展至关重要。而“市场经济制度遵循的是产权规则，一般而言，产权越清晰，市场运行效率越高”。“忽视产权界定，则政府的合法干预活动会引起市场机制的扭曲，很难避免诸如权钱交易、官商不分之类的负效应，从而加大向市场经济过渡的难度。”^[74]新制度经济学认为，国家的一个重要作用就是界定和保护产权。^[75]市场导向要求政府对私人产权的承认和保护。然而，我国民办高等教育产权制度建设相对滞后。产权不清晰以及由此带来的对私人办学营利性与否的暧昧态度，严重桎梏了民办高等教育市场的形成。1995年《中华人民共和国教育法》明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》也重申“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”；直至2002年，《民办教育促进法》才在营利问题上作出了些许让步，但仍然只是模糊地规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。总之，“在我国法律法规的规定中，民办学校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。”“民办学校的投资者不仅不拥有学校的财产所有权和收益权，其所投入的部分资金的所有权实际上也可能被剥夺。”^[76]对私人产权的不承认及其营利性问题的模糊规定，势必阻滞了民办高等教育市场的发育，限制了民间力量投资办学。2009年我国国家财政性教育经费占高校教育经费来源的52．15%，而社会团体和公民个人办学经费则仅占高校教育经费来源的0．86%（见表3-2）。与教育领域产权及其营利性问题不同，经济领域由于产权问题相对明晰，因此改革开放以来民营经济投资得到了持续增长。当我们说再过15～20年民办高等教育将成为我国高等教育半壁江山的时候^[77]，民营经济已经真正成为我国经济的半壁江山。2001年，我国国有经济在GDP中的比重占47．3%，而民营经济则已经达到了44．6%。^[78]这种比较对于我们反思民办高等教育产权制度建设是大有裨益的。

其次，笼统性的政府办学为主体的政策性规定，也一定程度上限制了竞争。自由竞争是市场有序运行的基础和动力，垄断是自由竞争障碍，是市场失灵的重要原因之一。福利经济学认为，政府的作用之一就在于消除市场垄断，克服市场失灵，保证市场的有序竞争。我国高等教育市场长期以来是公办高等教育占据绝对优势，这与我国关于政府办学为主体的笼统性的规定有必然的联系。无论是1993年的《中国教育改革和发展纲要》，还是1998年的《面向21世纪教育振兴行动计划》以及1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，都始终强调政府办学为主体。政府办学为主体，对于义务教育的普及可能有其优势，但对于高等教育，则还有待商榷。事实上，改革开放以来在政府主导下的高等教育就业、招生、管理体制改革，也就是中央政府积极引入市场机制，提高高等教育质量的一个尝试。将高等教育笼统地纳入到政府办学为主体的框架内，势必派生出民办高等教育举办者市场准入的制度障碍，限制了高等教育的市场竞争。我国目前“严格的审批条件使民间资本进入高等教育市场面临重重壁垒，殊非易事”^[79]。高等教育政府办学为主体的长期存在，必将使得过去公办高等教育一枝独秀的市场的优势长期维持，这在一定程度上削弱了民办高等教育长期发展的潜力。2012年我国有普通高等学校2442所，民办普通高等学校404所（不含独立学院），公办高校数与民办高校数的比例为6∶1。^[80]显然，我国民办高等教育发展30余年来，虽然取得了很大的成绩，但相对于公办高等教育而言，只能说是边缘化的发展，高等教育市场的政府办学主体地位始终没有改变。

再次，中央政府的市场管制增加了民办高等教育市场交易成本，不利于交易形成和扩散。所谓交易成本，“它们不仅包括那些签约和谈判成本，而且也包括度量和界定产权的成本、用契约约束权力斗争的成本、监督绩效的成本、进行组织活动的成本。实际上耗费租金的等待成本也是一种成本”^[81]。新制度经济学认为，交易成本的降低有利于交易的顺利进行。如果不重视交易成本，无论是经济行为还是制度安排都无法得到正确理解。^[82]在我国民办高等教育生成和发展过程中，中央政府通过权力嵌入，既加强了市场管制，也增加了市场交易成本。在市场准入方面，中央政府给民办高等教育设置了各种行政审批制度，严格控制办学规模，禁止民办高等教育机构设立分校和校外办学点等，限制了民办高等教育举办者自由进入高等教育市场。在市场出口方面，民间资本退出机制也不健全。如2002年颁布的《民办教育促进法》规定，对“恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的”的，应该给予处罚，但是法规又没有给出合意的资本退出机制。同时，中央政府本身受多重利益诉求的影响，在内输入过程中，也往往导致政策出台存在模糊、缺乏操作性的问题，进而也导致相关部门对政策的有意或无意的解读。如对于《民办教育促进法》：“国家财政部、国家税务总局解读后，颁布了《关于教育税收政策的通知》（2004年2月5日），全国引起了诸多的税务纠纷。国务院解读后出台了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2004年3月17日），引起了一次全国民办教育界的‘震荡’；国家发展和改革委员会、教育部、劳动和社会保障部解读后出台了《民办教育收费管理暂行办法》（2005 年3月2日）；教育部解读后出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（2003年4月23日）和《关于启用〈民办学校办学许可证〉有关问题的通知》（教育部办公厅，2004年3月31日）等，诸多的法律歧义与冲突，在现实中更是引起了理解和执行《民办教育促进法》时应有的‘促进’机制紊乱或震荡。”^[83]所以曾经有人不无激愤地指出，教育主管部门对民办高等教育的管理，不是为了“管理好”，而是为了“好管理”。^[84]

“今天，从计划经济向市场经济转型，一方面，政府要退出很多曾经由其垄断和管制的经济活动领域，扩大个人经济自由活动空间；另一方面，政府要解除禁令，放开和激活各个经济主体自发追求自己利益的积极性。这里的政府行为起着决定的作用。”^[85]以诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育，其发展的根本动力来自于市场经济中第一行动集团的自发逐利，因此，要促进民办高等教育发展，中央政府的作用必将是决定性的，中央政府应该致力于民办高等教育市场制度建设。但是，“中国高等教育内在市场还远未充分开发，教育服务的购买者和提供者的关系也未很好的理顺。实际状况是，在提供高等教育的服务方面，仍然以公立大学占主导地位，社会办学部分只扮演非常有限的、边缘的角色。”“中国政府虽然在高等教育管理中引进了市场机制，允许非政府组织和个人进入该领域从事办学等活动，但政府远远没有达到退出公共领域的地步。”^[86]中央政府的政策建构与民办高等教育的制度需求不仅不完全耦合，而且一定时期内还处于负相关状态。这形成了改革开放30余年来我国民办高等教育的生成和发展的制度环境。中央政府实现了政策意图，民办高等教育的发展受制于中央政府政策建构的影响，从而保证了国家对民办高等教育的控制和引导。当然，“中国特殊的政治环境决定了政策过程是由政府自身进行利益聚合的表达，政治动力构成了政策形成的客观环境。”^[87]离开了第一行动集团持续的政治动力供给，不仅中央政府的政策触发机制产生断裂，更重要的是中央政府推行的制度安排失却了激励和约束的对象，也就很难在全国各地得到传播和流行。因此，民办高等教育制度变迁本质上是中央政府对诱致性制度变迁进行的一个“特殊的赋值过程”，而这个“值”也就是中央政府的政策变量，它在国家偏好函数作用下，不断地努力引导民办高等教育向着中央政府利益诉求的方向发展。

需要指出的是，中央政府的政策变量对于民办高等教育的发展并不都是消极的。尽管中央政府的政策建构与民办高等教育的制度需求不完全耦合，但是这并不代表中央政府对于民办高等教育诱致性制度变迁的赋值过程已经完全失却了积极意义及其必要性。至少我们不愿想象，对于那些一味以营利为目的的民办高等教育机构而言，如若没有中央政府的管制和约束，其最终走向可能会是什么？而且，在民办高等教育市场本身还远不成熟和完善的背景下，以市场作为根本动力的民办高等教育，其发展如若纯粹依赖于市场力量那只能是凌空蹈虚，也因此这种自下而上的诱致性制度变迁可能也就失却了方向，抑或成为一盘散沙。所幸的是，对中央政府权力嵌入和政策偏好的分析已经表明，中央政府的政策供给在一定程度上也规避了这些问题。这或许也进一步印证了诱致性制度变迁只是民办高等教育发展的外在形式而不是实质内容，民办高等教育的发展越来越多地受到中央政府政策变量的影响。

【注释】

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[2]D．Easton．The Political System［M］．New York：Kropf，1953：129．

[3]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（6th ed．）［J］．Englewood Cliffs，N．J．：Prentice-Hall Inc．，1987：18．

[4]刘熙．民办教育政策法制背景［EB/OL］．http：//edu．qq．com/a/20110227/000016．htm，2013-09-10．

[5]林小英．教育政策过程中的行政纵向制约：垂直维度和水平维度的研究［J］．高等教育研究，2006（12）：42．

[6]1987年4月21日国务院批准颁布的《行政法规制定程序暂行条例》规定，“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’”。这实际上也就意味着1984年国家教育委员会发布的《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》的合法性受到质疑，并反过来彰显了1987年国家教育委员会发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》的重要意义。

[7]教育部发展规划司，上海市教育科学研究院．2002年中国民办教育绿皮书［M］．上海：上海教育出版社，2003：7．

[8]教育部发展规划司，上海市教育科学研究院．2002年中国民办教育绿皮书［M］．上海：上海教育出版社，2003：8．

[9]教育部发展规划司，上海市教育科学研究院．2002年中国民办教育绿皮书［M］．上海：上海教育出版社，2003：18．

[10]陶黄．国家学历文凭考试初探（上）［J］．教育科学，1996（3）：7．

[11]张博树，王桂兰．重建中国私立大学：理念、现实与前景［M］．北京：教育科学出版社，2003：74．

[12]雷颐．也谈大学收费如何计算［J］．中国新闻周刊，2005（38）：33．

[13]张博树，王桂兰．重建中国私立大学：理念、现实与前景［M］．北京：教育科学出版社，2003：97．

[14]郭凯．教育民营化的凸显及对我国民办教育的政策建议［J］．湖南师范大学教育科学学报，2004（3）：7．

[15]厦门大学高教所．亚太地区私立高等教育研讨会论文集［C］．1996年4月：14．

[16]这里的“十六字方针”是指1997年颁布的《社会力量办学条例》中规定的“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”。

[17]柯佑祥．民办高等教育的发展研究［J］．江苏高教，1999（5）：38．

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[25]数据来源：教育部、国家统计局、财政部发布的《2005年全国教育经费执行情况统计公告》。

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[30]数据来源：教育部公布的《2012年全国教育事业发展统计公报》。

[31]1985年5月27日，国务院发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》。

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[39]刘培植．借鉴国际社会经验，落实科教兴国战略，促进中国民办高等教育事业深入发展［A］．中国成人教育协会民办高等教育委员会编．中国民办高等教育的理论与实践（第2辑）［C］．北京：大众文艺出版社，1999：1．

[40]丁祖诒．论中国民办大学的态势［EB/OL］．http：//www．xfuedu．org/newssite/yzwj1/NEWS．ASP？id＝341，2006-11-10．

[41]曹远征，邹蓝．资源稀缺性对于制度安排的重要作用——以西北水窖制度的演变为例［A］．张曙光．中国制度变迁案例研究（第四集）［C］．北京：中国财政经济出版社，2005：35．

[42]张婧，瞿时章．我国普通高等教育经费来源构成的变化与分析——基于1999 ～2009年的数据［J］．教育学术月刊，2012（5）：23．

[43]储朝辉，王烽，杨东平．反思中国教育制度改革［A］．杨东平．2005年：中国教育发展报告［C］．北京：社会科学文献出版社，2006：144．

[44]〔美〕赫伯特·西蒙．现代决策理论的基石［M］．杨砾，徐立译．北京：北京经济学院出版社，1989：50-56．

[45]陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：241．

[46]H．A．西蒙．管理行为［M］．北京：北京经济学院出版社，1991：74．

[47]陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：243．

[48]林小英博士认为，民办高等教育办学实践的演变历程和政策规范的演变脉络并不完全一致，政策文本与政策实践也并不完全耦合，这构成了中国民办高等教育政策变迁的常态。详见：林小英．民办高等教育政策变迁中的策略空间［D］．北京：北京大学，2004。

[49]〔美〕查尔斯·林德布洛姆．决策过程［M］．竺乾威，胡君芳译．上海：上海译文出版社，1988：4-5．

[50]刘万永．32所浙江民办学校联名质疑“取消学历文凭考试”民办高校无奈接受现实［N］．中国青年报，2004-8-30（2）．

[51]专家质疑取消“学历文凭考试”［EB/OL］．http：//edu．hsw．cn/gb/edu/2004-09/13/content＿1270886．htm．

[52]陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：243．

[53]〔美〕戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．王浦劬等译．北京：华夏出版社，1999：30-37．

[54]〔美〕詹姆斯·E·安德森．公共政策［M］．唐亮译．北京：华夏出版社，1990：20．

[55]〔美〕戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．王浦劬等译．北京：华夏出版社，1999：30-37．

[56]我国学者胡伟曾经也借用这个概念来分析我国政府的政策过程。胡伟认为，当代“中国人民的利益”是由权力精英“为民做主”的，它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折冲。这是当代中国决策过程的一个重要特点（参见：胡伟．政府过程［M］．杭州：浙江人民出版社，1998：284-285）。

[57]中共中央文献编辑委员会．邓小平文选（第二卷）［M］．北京：人民出版社，2001：145．

[58]我国学者孙立平教授曾经撰文指出，中国社会转型一个突出的特点就是权力连续性背景下的精英形成。他认为，在中国市场转型的过程中，由于经济体制中的由再分配经济向市场经济的转型，并没有同时伴随政权的更替，因而政治资本的强势地位并没有受到削弱。其直接的意义在于，即使是在市场转型的过程中，甚至是在市场机制已经成为整个社会中占主导地位的经济整合机制的情况下，政治权力仍然继续保持着对其他类型资本的控制和操纵能力。在这种情况下，不同类型资本的相对独立性很难形成。通过政治权力的作用，整个社会中的资本在很大程度上是以一种高度不分化的总体性资本（total capital）的状态存在着，而不是以相对独立的资本的形态存在着。在这个基础上，中国市场转型过程中精英的形成过程，就表现为，并不是不同类型之间的精英的转换，而是在过去十几年改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。这个集团的原初资本是他们自己和父辈所掌握的政治或行政权力。详见：孙立平．社会转型：发展社会学的新议题［J］．社会学研究，2005（1）：19。

[59]本图受伊斯顿政治系统的简化系统图的启发。详见：〔美〕戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．王浦劬等译．北京：华夏出版社，1999：37。

[60]张博树，王桂兰．重建中国私立大学：理念、现实与前景［M］．北京：教育科学出版社，2003：64；何建明．中国高考报告［M］．北京：华夏出版社，2000：321．

[61]陈笃彬，吴端阳．中国大陆民办高校的发展进程及特点评析［J］．民办教育研究，2005（2）：11．

[62]康宁．中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新［M］．北京：教育科学出版社，2005：282．

[63]郭德宏，李玲玉．中共党史重大事件述评［M］．北京：中共中央党校出版社，1998：288．

[64]数据来源：教育部发展规划司，上海教育科学研究院．2002年中国民办教育绿皮书［M］．上海：上海教育出版社，2003：96-97．

[65]饶爱京．民办高等教育政策及其对民办高等教育发展影响［J］．黑龙江高教研究，2006（10）：5．

[66]数据来源：饶爱京．江西民办高等教育研究——经济欠发达地区的视角［D］．厦门：厦门大学，2006：115。另：该图中不具有颁发高等教育学历文凭资格的高等教育机构数不包括高等教育文凭考试试点机构数目。

[67]孙立平教授认为，当前中国已经进入利益博弈的格局当中，利益群体对政策制定的影响明显增强，但是政府部门利益主体化，部门利益开始成为影响决策甚至立法的重要因素。（详见：孙立平．中国进入利益博弈的时代（下）［J］．中国新闻周刊，2006（1）：85．）

[68]邓正来．市民社会理论的研究［M］．北京：中国政法大学出版社，2002：2．

[69]本研究在地方政府行为分析中还将要对中央政府政策建构的再调整进行深度剖析。

[70]此图引自：林小英．中国教育政策过程中的策略空间：一个对政策变迁的解释框架［J］．北京大学教育评论，2006（4）：137。

[71]目前很多研究通常根据重要政策文本出台的先后顺序，将民办高等教育发展划分为三个阶段，分别是1982～1992年、1992～1997年、1997年至今。我们认为在当前政府主导的经济体制改革背景下，这种划分只能反映政府尤其是中央政府的意志，并不能如实反映民办高等教育发展历程。事实上，本研究的梳理也已经充分说明了这一点。

[72]〔美〕戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．王浦劬等译．北京：华夏出版社，1999：30-37．

[73]〔美〕詹姆斯·E·安德森．公共政策［M］．唐亮译．北京：华夏出版社，1990：20．

[74]杨瑞龙．面对制度之规［M］．北京：中国发展出版社，2000：10．

[75]卢现祥．新制度经济学［M］．武汉：武汉大学出版社，2004：195．

[76]文东茅．民间办学的逻辑与政府政策选择——兼析民办学校的“家族化管理”［A］．褚宏启．中国教育管理评论［C］．北京：教育科学出版社，2003：343．

[77]王文源．中国民办高校在艰难中成长［N］．中国教育报，2006-8-18（7）．

[78]孟耀．我国政府投资与民间投资的发展演变［J］．财经问题研究，2004（2）：30．

[79]有研究指出，我国民间资本市场准入方面主要存在以下几个问题：一是将民间办学等同于政府办学，准入条件严格僵化，脱离实际；二是限制了民办高校的办学规模，降低了民办高校的竞争优势；三是禁止民办高校募集资金，不利于民办高校的发展。详见：季俊杰．中国高等教育市场垄断现象的经济学研究［D］．桂林：广西师范大学，2005．

[80]数据来源：《2012年全国教育事业发展统计公报》。

[81]张五常．关于新制度经济学［A］．〔美〕科斯，哈特，斯蒂格利茨．契约经济学［C］．李风圣译．北京：经济科学出版社，1999：65．

[82]〔美〕埃德克·G·菲吕博顿，鲁道夫·瑞切特．新制度经济学［M］．孙经纬译．上海：上海财经出版社，1998：11-12．

[83]张铁明．中国民办教育如何走出法权“解读期”危机［N］．人民政协报，2006-8-30（C02）．

[84]柯佑祥．民办高等教育的发展研究［J］．江苏高教，1999（5）：38．

[85]张曙光．中国转型中的制度结构与变迁［M］．北京：经济出版社，2005：278．

[86]卢乃桂，操太圣．中国改革情境中全球化：中国高等教育市场化现象透视［J］．北京大学教育评论，2003（1）：52．

[87]陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：243．