城市财政概貌

3.1　城市财政概貌

伴随着十八、十九世纪的工业革命的进程，传统的封建经济开始向市场经济转变，各国城市化的进程在很大程度上是市场机制运作的结果，出于对自身经济利益最大化的追求，众多的企业和家庭才在某些地区聚集起来，导致城市的形成和发展。

经济学研究和各国经济实践都证实了市场机制在资源配置方面具有较高的效率，但同时也认识到市场机制有许多内在缺陷，称为市场失灵。事实上，市场失灵的许多方面的表现是与城市化密切相关的。一些城市问题——诸如环境恶化、交通拥挤、城市公共产品和服务不足，之所以产生就是因为市场机制不能很好地解决它们。

在这种情况下，城市政府的介入就显得十分必要，城市公共部门介入城市经济运行的手段是多样的，但其对城市社会经济活动的影响在很大程度上可由城市财政收入和支出体现出来。

由于统计资料的限制，难以得到确切反映各国城市财政收支规模的数据，下面我们考察一下实行典型的三级政府体制、城市化水平很高，从而地方政府可以近似地代表城市政府的美、德等国地方政府财政收支的状况，以展示发达国家城市财政收支的概貌。

一、城市财政支出概况

城市政府职能的执行情况首先可由城市财政支出的规模和内容表现出来。如表1.6，美、德两国地方（城市）政府在三级政府中，承担的支出责任总体上都相对较小，占政府总支出的比重在25%以下。但就具体项目而言，除国防支出外，美、德两国地方（城市）政府对各类财政支出均承担一定比例，其中地方政府承担比重达到该项政府支出50%以上的项目在美国为教育、公共秩序和安全、娱乐文化宗教事务，在德国为住宅、社区环境、娱乐文化宗教事务。

表1.6　美国、德国各级政府承担各类财政支出的比重

来源：IMF，Government finance statistics yearbook（2002），据其中原始数据计算。

如表1.7，仅从地方财政支出本身看，美国城市政府最重要的支出项目是教育，其次是公共安全；而德国城市政府最重要的支出项目是社会福利，其次是住宅、公共保健和教育。

表1.7　美国和德国地方政府财政支出结构（2000年）

（续表）

注：美国为2000年的数据，金额单位为十亿美元；德国为1996年的数据，金额单位为十亿德国马克。

来源：IMF，Government finance statistics yearbook，2002.

表1.8列出了世界若干著名城市的公共支出结构情况，这一数据更突出地反映出各城市公共支出结构的差别，这一差别不仅体现在不同国家的城市之间，即使是三个同处在加拿大的城市渥太华、多伦多和蒙特利尔，城市公共支出结构的差异也十分显著。

表1.8　世界若干城市的公共支出结构　　　单位：%

来源：李孟、张如飞著，邹立文等译，《应对城市化：中国城市管理与财政的战略选择》，中国财政经济出版社，2003年版，第61页。

二、城市财政收入概况

为了保证城市财政支出的需要，城市政府需从各个可能的渠道筹集资金，各国城市财政收入的来源一般有税收、使用费、来自上级政府的补助、城市公债等。但各国各城市政府对不同收入来源的利用情况是不同的。

如表1.9，对于美国地方政府来说，税收是其重要自有收入来源，地方政府有相对独立的税收体系，享受税种设置、税率设计和征收管理权利。但它们也非常依赖来自联邦、州政府的补助以及公共服务收费、利息收入、特别课征、出售财产、保险信托收入等其他收入形式带来的收入。

表1.9　美国地方政府各项收入占本级总收入的比重（2000年）

来源：U.S.Bureau of the Census，Statistical abstract of the United States 2003，edition 123，Washington D.C.2001.

就税收收入而言，地方政府的主体税种为财产税，如表1.10，2000年财产税占其全部税收收入的70%以上，其次是销售税，所得税比例不大。

表1.10　美国地方政府各项税收占税收收入总额的比重（2000年）

来源：U.S.Bureau of the Census，Statistical abstract of the United States 2003，edition 123，Washington D.C.2001.

德国的财政收入来源，包括各种税收收入、国有企业投资收益、公共管理服务收费收入和债务收入等。其中税收收入所占比重最大。据IM F《政府财政统计年鉴2002》数据推算，1998年，德国各级政府收入（含债务收入）总额中，税收收入所占比重约为78.9%。

在联邦德国初建的十几年时间里，政府间税收收入划分实行以专享税为主的分税制。后来，随着政治、经济、社会的不断发展，共享税占收入的比例越来越大，已超过税收总额的2/3以上。地方政府的税收收入只有较少部分来自于本级的税收，而大部分来自于与其他级别政府共享的税收收入。在2001财政年度，德国的地方税包括地产税、人头税、娱乐税、饮料税、狗税、渔猎税等。共享税主要包括工资税、估定所得税、非估定所得税、法人所得税、增值税、进口增值税、营业税等。1970—2001年间，德国地方政府税收收入结构情况参见表1.11。

表1.11　德国地方政府税收收入结构

来源：德国财政部，An ABC of Taxes，2002年版。

三、中国的城市财政收支

据《中国统计年鉴》（2004），2003年中国地级城市（市辖区）财政收入5794.9亿元，占当年地方财政总收入58.8%，占当年国家财政总收入26.7%，财政支出7845.2，占当年地方财政总支出45.5%，占当年国家财政总支出31.9%。这表明与美、德等发达国家相比，我国城市政府的财政收支规模相对较高。

（一）中国的城市财政支出概况

我国城市财政支出建国后特别是改革开放以后都有了不同程度的增长，以上海为例，如图1.5，1952年到2003年期间城市财政支出增长了525倍，即使扣除通货膨胀因素，财政支出增长幅度仍是可观的。

图1.5　上海市1952—2003年财政支出增长情况（亿元）

来源：《上海统计年鉴》（2004）。

城市财政支出结构亦有明显的变化，仍以上海为例，如图1.6，在1980年代以前，基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用（指新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费）合计反映经济建设费的支出占城市财政总支出的比重占50%以上，1980年代以后这一比例即下降到40%以下。这是我国实行市场取向的经济体制改革，逐步发挥市场机制作用，国家财政在经济建设领域适当退出的结果。城市财政支出结构的另一明显变化是其他支出比重在1980年代以后显著提高，由1970—1980年代的不足20%上升到2003年的接近40%。这一变化和经济建设支出比重的下降相对照，反映了改革开放前后城市政府财政职能的显著变化。我们虽然难以确定其他支出中的具体项目，但根据图中财政支出项目的划分，可以看出，社会保障支出、财政补贴支出应是包括在内的，这些都是适应改革开放、社会主义市场经济体制改革的要求而变得重要的财政支出项目。当然，目前的财政支出结构仍有不合理之处，比如经济建设支出比重仍然过高等，但我们了解财政支出结构的发展轨迹，有助于对当前的现实有更深层次的认识。

图1.6　上海市1952年以来财政支出结构变动情况

来源：《上海统计年鉴》（2004）。

（二）中国的城市财政收入概况

由于中国长期以来规定地方财政不列赤字、收支平衡。因此，就总体规模而言，城市财政收入和城市财政支出的变化趋势是一致的，可参见前文所述（如图1.5）。

就城市财政收入的结构看，由于建国以来我国的财政收入体制经历了多次变革，城市财政收入的组成部分在不同历史时期是不一致的。新中国成立之初，城市财政收入包括地方税、附加费、市营企业收入、规费等项目^[17]；1950年代后期社会主义改造基本完成到改革开放后1984、1985年实行两步利改税之前，城市财政收入以国有企业上缴利润为主；利改税之后，城市财政收入开始以税收为主，但1994年的财税改革又对税收制度及各税种在中央和地方政府之间的划分做出了新的调整。

根据1994年的分税制改革方案，中国的城市财政作为地方—级财政，其收入来源主要有：地方性固定收入，包括营业税、城市企业所得税、城市企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、土地增值税、印花税、契税、国有土地有偿使用收入等；与中央共享收入，包括增值税、资源税和证券交易税；此外，城市财政收入中包括行政性收费、罚没收入、补助收入、城市财产收入等。还有一部分为非正规收入，主要包括城市政府借款、行政性集资等多种形式。表1.12为2002年中国8个代表性城市财政收入主要项目情况。

表1.12　2002年8城市财政收入（超10亿元部分）　　　单位：亿元，%

（续表）

注：数据为决算收入；“—”表示决算收入小于10亿元。增值税收入与收入总计的比值为占比1；中央补助收入与收入总计的比值为占比2；增值税收入与中央补助收入之和与收入总计的比值为占比3；企业所得税与个人所得税之和与收入总计的比值为占比4。

数据来源：《中国财政年鉴》（2003）。

表1.12表明，8城市超50亿元收入的税种有增值税、营业税、企业所得税，超100亿元收入的非税项目有中央补助收入。包含税收返还的中央补助构成了8城市财政收入中的最重要部分，除北京外，其所占比例在另外7个城市财政收入最高。其中，上海27.1%；北京，20.2%；重庆，55.5%；天津，36.0%；深圳，19.1%；大连，27.7%；宁波26.9%；厦门28.8%。由此可见中央财政对城市财政具有十分重要的影响。