城市财政基础设施支出

4.1　城市财政基础设施支出

城市基础设施建设是城市建设和经济发展前期的必要投资，各地城市政府对此都比较重视，但由于基础设施建设需要巨额的资金投入，依赖传统的财政预算内资金远远不能远足适应我国城市化进程的城市基础设施支出需要，因此，必须灵活运用多种筹资方式、运营方式，突破基础设施建设的资金瓶颈，同时提高基础设施建设和运营的效率。

一、我国城市财政基础设施支出概况

改革开放以来，特别是最近十几年来，我国城市基础设施建设有了长足的进展，参见表4.1。

表4.1　中国主要年份城市公用事业基本情况

注：人均和普及率指标均按城市人口计算，城市人口指市区（除市辖县外）有常住户口的人。

资料来源：《中国统计年鉴》（2004）。

城市基础建设的成果依赖于迅速增长的城市基本设施投资，以上海为例，据统计，1990年到2003年间，城市基础设施投资额增长了11.8倍，参见图4.3。

图4.3　上海市主要年份城市基础设施投资额（亿元）

来源：《上海经济年鉴》（2004）。

但是，我国城市基础设施建设仍不能满足城市化的要求。表4.1显示到2003年我国城市用水普及率为86.2%，城市燃气普及率为76.7%，仍有部分城市人口没有用上自来水和燃气。而城市交通基础设施滞后的问题更为突出，大城市普遍存在严重的交通拥堵^[9]。此外，我国城市环境基础设施的建设也明显不足，2003年全国城市生活垃圾无害化处理率仅为50.8%^[10]。联合国推荐发展中国家市政公用设施投资占国内生产总值的3%—5%。而我国市政公用设施投资占GDP比例一直较低，“九五”、“十五”期间虽有所提高，2000—2003年间也只达到GDP的3.07%，仅达到联合国推荐的低限^[11]。

因此，我国城市基础设施支出面临的主要矛盾仍是支出水平不足的问题。

二、我国城市基础设施的筹资问题

城市维护建设税和公用事业附加费是大多数中国城市唯一的城市基础设施预算收入来源。一般地，该收入的70%—100%被用于：

（1）市政府城市基础设施管理支出（通常是建委下设的公用事业局、园林局等）；

（2）公用设施维护支出（如道路、桥梁、公园、排水设施）。

预算内支出占城市基础设施固定资产投资资金来源的比重一般不足25%。因此，为了城市基础设施的新建和部分已建成基础设施的运作，必须千方百计开辟新的资金来源和筹资方式，上海、北京、重庆、广州等地方还设立了专门为城市基础设施筹集建设资金的投资公司。近年来我国城市基础设施项目的财政预算支出以外的资金来源主要有：各种收费（预算外收入）、土地批租收益、财政担保、项目融资等。以下详细探讨不同资金来源应用于不同城市基础设施项目的情况^[12]。

（一）收费融资

由于大部分基础设施项目不是纯公共产品，比较易于确定直接受益者。因此，向使用者收费是项目建成后补偿项目成本和维持项目运作的首选资金来源。

供水：大多数城市政府通过向居民和企业收取的水费弥补部分成本，但据统计，1997年在中国456个城市中，家庭、工业、饭店平均水费与供水成本之比大于1的只有65%，与此相对，1990年378个城市平均消费与供水成本之比大于1的为76%。也就是说，有越来越多的城市收取的水费不能弥补供水成本。这与污染造成水处理成本增加和劳动成本上升等因素有关。收费标准过低不可避免造成供水企业的亏损，1990年亏损供水企业比例为21%，1997年这一比例上升至40%。

有些城市通过向超定额的工业用水征收高额附加费的办法保证供水企业盈利，但过高的用水成本无疑会降低当地工业企业的竞争力，这种措施的使用必然是有限度的。

污水处理：征收污水处理费是弥补城市污水处理设施成本的措施之一，但是由于受到中央政府的严格控制，污水处理费不能随意增加，以至它远远不能弥补污水处理设施的全部成本。1999年8月上海召开了收费标准调整的第一个公众听证会，批准了增加对苏州河污水改进的污水收费融资建议。公众压力使得市政府决定收费时必须十分谨慎。

在中国的不少中小城市，仍未建立污水处理设施。甚至像无锡、合肥这样的大城市也仅仅在20世纪80年代末至90年代初才开始建立污水处理厂。2002年全国城市污水处理率仅为34.3%^[13]（包括工业和居民污水）。显然，市政府在未来十年不可避免要增加对这个部门的投资。

供气：多数大中型城市目前有75%—90%的家庭用上了城市天然气、液化气或管道煤气。目前收取的煤气费基本可以弥补营运成本，而且往往获利丰厚，这是城市基础设施中少数可以实现商业化运作的形式之一。

道路建设：正常道路维护收费的收入（每年向车主收取）和城市维护建设税只能弥补城市道路、桥梁和交通管理的维护成本。除部分高速公路可实行收费制度外，城市中大部分道路的建设资金只能靠多种渠道融资。

固体废物收集：目前中国许多城市征收固体废物收费以弥补固体废物收集成本。例如无锡每位员工每月交4元（员工交2元，雇主交2元），每年筹集2000万到2500万元人民币。北京于1999年9月开始对每户征收垃圾费，每月3元，预计年收入1.3亿元。固体废物收费一般是用于弥补居民固体废物处理成本，对于工业固体废物，企业在把它们送到指定的处理场以前，必须进行处理。

（二）土地批租收益

一般来讲，政府通过贷款和其他方式筹集资金，用于待开发区内土地平整、道路等基础设施建设，从而促使在开发区域内土地升值。土地使用权出让所获的收益用于补偿基础设施投资的支出，盈余部分可以投入新地块的开发和利用。把基础设施建设和周边的土地开发结合起来，将基础设施条件改善后带来的土地升值收益，主要用于基础设施的建设，形成城市建设资金的良性循环。1990年代中期，上海就以土地批租为重点，大规模挖掘资源性资金。十多年来，上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元人民币，加快了旧区改造。如果没有土地批租，仅靠政府财力，上海过去十年完成的旧区改造任务估计需要100年时间。

当然只有政府的土地使用权出让价格高于开发成本，才能实现上述过程的良性循环和投资资金的周转使用。为保护有限的土地资源，避免土地批租收益的流失，以及为城市基础设施建设筹集更多资金，有必要由各市政府主管部门进行统一规划，对土地资源批租实行统一审批，严格执行《土地管理法》。

（三）财政担保

财政担保包括财政担保债券和财政担保借款。对接受保本微利定价的基础设施项目提供财政担保，可使这些项目顺利地得到商业银行的贷款并能够较顺利地向社会发行债券筹资。而只要切实贯彻保本微利定价原则，财政担保也是无风险的。财政担保有利于商业银行参与项目的选择和管理，也为银行本身带来经济效益，为巨额的银行存款找到一条出路。

（四）保险基金

保险基金包括商业保险基金和社会保险基金。保险基金也是一项具有稳定性且期限较长的资金来源，可以作为城市基础设施投资的一种资金来源。通过保险基金参与有盈利能力的基础设施项目投资，一方面可以为基础设施投资提供稳定的资金来源，另一方面也有利于保险基金的保值增值。保险基金的投资运作不仅考虑股票、债券等证券投资，而且增加项目直接投资的比重，有利于更好地分散风险。由于基础设施项目具有稳定的回报，对保险基金来说也是一个较好的选择。

（五）发行市政建设债券

西方发达国家和许多发展中国家往往通过发行市政建设债券来为基础设施项目融资，关于城市政府发行市政债券问题更详尽的论述，请参阅本书第五章第四节和第五节第六小节。

（六）项目融资

近年来，我国各级城市政府积极利用各种项目融资方式，为基础设施建设筹集资金。比如，目前我国有不少基础设施企业在沪深两市上市，上海国际信托投资公司的磁悬浮交通项目通过股权信托收益投资计划筹资等。此外，关于BOT、TOT、ABS等项目融资方式的更详尽的讨论可参阅本书第六章第四节第二小节。